PPP项目泛化异化问题剖析与解决路径探究

胡晓阳

[摘 要] 党的十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，由此PPP模式在我国掀起一轮新的发展热潮。但在政企合作模式高速发展的同时，却出现了伪PPP项目，具体为明股实债、PPP范围泛化、重建设轻运营等问题。这些存在问题的PPP项目运作效率低下，无法提供优质的社会公共服务，对社会经济的健康发展起到了极为恶劣的影响，解决该问题已迫在眉睫。根据过往文献对PPP泛化问题的分类总结，并针对目前PPP项目运行中的不规范操作，创新性地提出了社会资本联合体、运营模式、融资方式三类PPP项目异化类型，探究问题背后的原因，并提出解决路径。

[关键词] PPP模式;泛化;异化;政府监管

[中图分类号] F125[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）05-0162-03

一、背景分析

PPP模式以其激发民间投资活力和减轻政府财政负担的优势，受到了各地政府和社会资本的追捧，被大量应用到当下基础设施建设中。但是近年来PPP模式却出现了严重的泛化与异化问题，一些地方政府滥用PPP模式，为PPP模式而PPP模式，忽视了该模式将公共利益最大化的本质属性。为此财政部启动PPP综合信息平台项目库集中清理工作，有超过2000个项目被清理出库，新疆、内蒙古、云南等地成为“重灾区”。其中，财办金〔2017〕92号文件发布之日至2018年4月4日，共有2334个PPP项目被清理退出项目库，投资额达到2.25万亿元。PPP项目泛化、异化问题已经成为阻碍中国社会经济可持续发展的障碍，解决该问题迫在眉睫。

二、文献综述

PPP（Public-Private Partnership）模式即公私合作伙伴关系。1995年，为引进外资，PPP模式作为一种新兴的项目融资方式被引入中国。在国家计委的主导之下，相继开展了广西来宾B电厂等多个BOT试点项目，此后各地陆续开展了BOT、BOO、TOT等多种PPP模式的探索。针对PPP模式发展中出现的各种问题，诸多学者对其进行了研究。傅涛（2015）指出PPP概念泛化带来政企合作逻辑的混乱，以及PPP合同性质泛化带来的诉讼案件争议。王守清（2014）在对多个国家PPP适用范围划分方法研究的基础上指出不适用于PPP模式的项目类型，强调项目特点与PPP模式配适度的重要性。史川（2018）从PPP认识误区和发展异化的角度指出PPP项目不等同于无风险投资、不等同于基建投资、不等同于BT项目（建设-移交）。

上述学者对于PPP问题的研究多关注于PPP模式的滥用导致的PPP项目泛化，对于PPP项目的异化问题研究较少。笔者根据过往文献对PPP泛化问题分类总结，并针对目前PPP项目运行中的不规范操作，创新性地提出了三類PPP项目异化类型，探究问题背后的原因，对症下药提出解决路径。

三、PPP项目泛化表征分析

（一）PPP项目筛选泛化

PPP项目流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交，其中项目识别是决定项目是否可行的关键性环节。对于PPP识别阶段的可行性论证，我国目前采用“两评”的方式，即PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证，在综合考虑PPP项目是否真正实现物有所值以及政府中长期的财政承受能力的基础上对项目建设的合理性进行分析。

目前一些政府推行PPP项目操之过急，重视数量轻视质量，对PPP项目缺乏严格的可行性论证。对于物有所值评价，若政府在缺乏对项目的建设条件、经济条件、人文条件进行严格考察的情况下做出评估，其定性评审分数必然具有较大的主观性，失去参考意义。PPP项目可行性评估是否能够真正有效地筛选出优质项目，让社会资本与政府资源实现最优化整合，值得深思。

（二）PPP项目模式泛化

我国采用列举法对PPP项目范围进行规定，政府出台的《基础设施和公用事业特许经营条例》显示，可采用PPP模式的项目主要包括能源项目、交通运输项目、通讯项目、水利项目、环保项目、城乡设施项目、社会福利项目和保障性住房项目等。

PPP项目类型众多，为社会资本提供了充分的可选择空间。但是当下PPP模式泛化问题严重，各行各业的项目都想采用PPP模式，而忽视了项目本身是否真正与PPP模式相契合。将PPP模式泛化，会加大项目的风险和不确定性，造成社会资源的极大浪费，最终损害公共利益。以下为不适合运用PPP模式的四大项目类型：

1.具有成熟的市场化运作机制的项目。具有成熟市场的项目可通过价值规律的作用自发地调节项目的资源配置，促进运作效率的提高，达到项目效益最大化的目的。如果采用PPP模式，则流程更加复杂，谈判耗时，前期费用高，反而适得其反。

2.盈利能力过低的纯公益性项目。公益性质的项目本身盈利能力低，净现金流为负，对社会资本不具有吸引力。部分政府为吸引社会资本，将该类劣势项目与其他优势项目硬性捆绑，有违PPP模式初衷，不利于社会资源的优化配置。

3.地方政府或地方政府融资平台既有资金又有能力做好的项目。对于采用政府付费和可行性缺口补助的PPP项目，当地政府必须让利来满足社会资本的投资回报要求，但其实PPP项目融资成本远高于当地政府或有地方政府背景的平台的融资成本。从融资成本考虑，政府有资金能力运作的项目若采用PPP模式，会增加项目融资成本，加剧政府隐性债务风险。

4.涉及国家安全的敏感项目。与国家安全有关或非常敏感的项目，如核电站等，本着国家安全第一和严格保密的原则，不应允许民间资本介入。

诸如以上四类项目，并非所有的项目都适用PPP模式，盲目滥用PPP模式只会造成资源的严重浪费，阻碍社会经济健康发展。

（三）PPP项目打包泛化

PPP项目打包是指采用PPP模式将区域内两个或两个以上功能相对独立的子项目整体打包为一个项目包的运作模式。PPP项目操作流程复杂，在项目落地之前的识别、准备、采购环节一般需花费6-12个月左右，若每个子项目都独立进行，则需要花费较多的时间和精力。采用项目打包的操作模式，只需完成一次流程，多个子项目统筹兼顾，能有效节省时间，降低成本，提高PPP项目的落地效率，加快项目建设进度。

目前一些政府片面追求过大的项目包，形成投资金额的攀比之风，一味增加项目的体量，变相提高了项目竞争条件的标准。过高的壁垒使中小型企业望而却步，使项目的投标竞争沦为某些大型企业的独角戏，极大扼杀了市场主体的活力。如河北省太行山等高速公路项目包，其总投资金额达到了898亿元，其SPV注册金额为215.5亿元，在如此高额门槛之下，许多中小型企业只能被拒之门外，失去公平竞争的机会。同时，打包太大的项目包也对社会资本参与方提出了更高的要求，如果该企业没有足够的资金实力、管理经验和资源整合水平，则会将企业与项目的风险加倍放大。

四、PPP项目异化表征分析

PPP项目异化是指，由于PPP项目运作流程中的一些不规范操作违背了PPP模式的初衷，造成项目与PPP模式出现重大偏离，发生异化。此前对于PPP异化的研究多被作为PPP泛化研究的一个分支，缺乏详细分类与深入剖析。但随着项目建设的持续推进，PPP项目异化问题成为了项目建设的巨大障碍。

（一）PPP项目社会资本联合体异化

PPP项目因其自身具有规模大、时间长、风险高的特点，往往需要跨行业多个部门之间协作完成。PPP项目需要坚持差异互补的原则，多个企业强强联合形成社会资本联合体，能快速获取各合作伙伴的资源优势和技术优势，达到1+1>2的效果。

最近屡屡出现中标联合体基金成员方在签订《PPP項目合作合同》后申请退出PPP项目的现象，这些企业拒不签订项目公司的《股东合同》，也不参与组建项目公司。还有一些企业加入联合体的目的，仅仅是为了规避二次招标的竞争，提前锁定项目施工利润。可见社会资本联合体中各个成员同体异梦，并没有从项目整体出发考虑问题，而是各自都有自己的利益算盘，使PPP项目无法达到社会资本联合的预期。

（二）PPP项目运营模式异化

PPP模式是BOT、TOT等模式的统称，其中“O”代表英文单词“operate”，可见运营是PPP项目不可缺少的一部分。参与PPP项目的社会资本方大多是该行业的优质企业，可以在PPP建设和运营阶段充分发挥专业优势，提供更优质的公共服务。

目前我国的PPP项目多为基础设施建设类，其建设环节相比较于运营环节，投资回报率更高，收回成本速度更快，因此出现了许多社会资本方重建设轻运营的现象。还有一些PPP项目缺乏对其运营状况的考核机制，没有将政府付费金额与项目绩效挂钩，施工单位仅通过虚报成本便可提前收回投资利润，造成了项目运营责任空心化。这种只重建设、不重运营的做法，最终将PPP项目异化为加长版BT。

（三）PPP项目融资方式异化

PPP项目回报机制包括消费者付费、可行性缺口补助、政府付费，其中可行性缺口补助和政府付费为主要方式，根据财政部PPP中心项目管理库2018年第三季度数据显示，享受可行性缺口补助和政府付费的项目比重分别为53.2%和39.4%，只有7.4%的项目采用消费者付费，可见政府财政资金的支持在PPP项目中的重要地位。

然而一些政府利用PPP项目回报机制的特点，将PPP模式异化为政府的融资手段，增加政府隐性债务。根据国家审计署公布的审计报告抽查发现，四个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。政府与社会资本方达成协议，承诺在一定期限内逐年向社会资本方支付固定费用或回购股权，美名其曰为满足项目投资回报的要求，其实属于政府的变相融资行为。这种将PPP模式视为解决政府债务问题的救命稻草的行为，使PPP项目异化为地方政府的融资渠道，违背PPP项目减轻政府财政支出压力的初衷。PPP项目泛化、异化类型之多，范围之广，程度之深，极大地增加了项目的运行风险与政府信用风险，不利于社会经济的可持续发展。为此笔者近一步对PPP问题背后的原因进行分析。

五、PPP项目泛化、异化原因分析

（一）缺乏明确的真假PPP项目划分界限，给“伪PPP”可乘之机

我国采用完全列举的方法规定PPP项目的适用范围，只简单将PPP项目按照行业的不同来分类。该方法看似直接明了，但对于解决实际问题的指导作用并不明显。政府既不能单纯因为项目包含在列举范围内而认定项目适合PPP模式，也不能因为项目不包含在列表内便排除项目适用PPP模式的合理性，这就对政企关于PPP范围的清晰认识提出了较高要求。对PPP项目范围明确规定的缺乏，为伪PPP项目的滋生提供了温床。对于一些项目而言，PPP并不是其最优模式，若强行套用该模式，将造成PPP项目模式严重泛化。

（二）政府为解决地方存量债务，借PPP之名变相融资

自2014年财政部颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以来，地方政府发行债券的规模受到了中央政府的严格控制，政府的融资渠道受限。目前各地政府普遍存在负债率过高的情况，即将突破财政预算底线和10%地方可支配财力的红线。因此一些政府利用PPP模式能够吸引社会资本的特点，以PPP项目之名而行融资之实，解决政府存量债务和新增债务。投资人以股权形式对SPV进行投资，但实际政府对社会资本方做出保本承诺，这样实际上并没有达到减少财政支出的目的，只是变相增加了政府的隐性负债。

（三）政府为满足政绩考核要求或逃避责任，盲目审批打包PPP项目

在财政部和发改委的号召下，全国各地开始广泛开展PPP模式。然而一些地方政府曲解中央意图，将PPP项目数量的增加等同于政治业绩的进步，甚至将项目是否采用PPP模式来作为项目好坏的评判标准。对于一些非营利性的劣势项目，为了使其能够运用PPP模式，把该项目与其他使用者付费的盈利性项目强行捆绑，形成PPP项目包。如江西省弋阳县“县委党校综合建设”（方志敏干部学院）等十二个项”PPP项目包，将党校建设项目、停车场建设项目、城市道路建设项目、棚户区改造项目、水库引水工程等多个毫不相干的项目打包在一起，是典型的拉郎配式打包。对于每一个子项目，本可以在市场中找到最优的社会资本方，但由于盲目捆绑，导致项目公司的专业能力无法最大化发挥，大大降低项目包的整体绩效水平。

（四）关于PPP模式的法律法规体系不完备，监管不到位

PPP模式具有风险共担、利益共享、全程合作的特点，但目前关于PPP项目的风险分担，回报分配、绩效考核等机制尚不完备，使得政府的监管存在诸多漏洞。我国PPP模式起步较晚，在PPP项目高速发展的同时，缺乏相当完备的法律法规对其进行管理和监督。针对地方政府自行制定的PPP管理条例，其法律位阶低，稳定性不足，会受到地方政府领导班子變动的影响，对PPP项目约束力较低。PPP项目缺乏法律法规的约束，必然导致泛化、异化等各种乱象丛生。

六、PPP项目泛化、异化现象整治建议

（一）建立完善的评审体系

建立多样化的专家组对各种PPP项目进行全面的可行性研究，设立专门的监管机构对相关数据进行审核，防止包装式PPP项目的出现。

（二）加强对PPP项目信息的公开透明度管理

保证PPP项目信息在财政部等平台披露的及时性、有效性和真实性，及时发布项目数据信息，有效避免各种暗箱操作和人为操纵。

（三）加强对PPP项目库的管理

根据财政部发布的PPP项目库的规范化管理要求，各级财政部门要分类管理处于不同阶段的项目，严格把关入库标准，建立完备的专人负责、持续跟踪、动态调整的机制，及时剔除不合要求的项目，不断更新项目库。

（四）明确地方政府与社会资本之间的责任、权利与利益

在立法时应对双方合作的合同文本及相关的条款内容统一规定，明确地方政府与社会资本方的风险分配制度，明确社会资本方的运营责任和绩效考核制度，明确社会资本方的投资退出机制。

七、结语

PPP项目的泛化、异化问题一直饱受社会关注，政府虽出台了诸多解决办法，但PPP项目中不规范的操作行为仍然比比皆是。对政企双方来说，在平等的基础上事先进行良好沟通和明确规定，并建立起互相约束的保障机制，才能实现PPP项目全周期的双赢。可以预见，PPP模式的合作项目在我国的热度将会持续上升，我国的PPP体系也将在越来越多的研究中被不断完善。

[参考文献]

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[6]傅涛.PPP的热与惑[J].环境经济，2015（Z7）：19.

[责任编辑：赵磊]