湛江市食品安全治理研究

陈莹莹 李聪睿

[摘要]为提高食品安全治理能力，本文对湛江市现阶段食品安全治理的现状、食品安全治理机制进行研究，针对食品安全治理的问题，提出完善食品安全治理的对策，以期为湛江市食品消费市场安全创造良好的治理环境。

[关键词]食品安全;风险治理;协同治理;公众参与

[中图分类号]X956 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2019）06-0083-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.06.037 [本刊网址]http：//www.hbxb.net

民以食为天，食品安全与民众的健康息息相关，食品安全能促进经济健康发展，也关乎社会的稳定。近年来，国家采取一系列重大政策措施，各地区加大监管力度，食品安全总体呈现“总体稳定，趋势向好”的态势，但实践中区域性食品安全事件仍然时有发生，食品监管职责交叉和监管空白并存。为了食品安全风险可控，在进行食品监管中会思考几个问题：食品治理的必要性和遵循的理论依据是什么？湛江市食品治理存在什么样的问题？如何构建多方主体协同治理的食品共治机制？这些问题都值得深思。

一、食品安全治理的必要性

食品安全是民生问题。随着社会进步和人民生活水平逐步提高，人们对食品的需求已经从“吃得饱”到“吃得安全健康”转变，食品安全成为保障和改善民生首要任务和重要表现形式。食品安全是经济问题。中国人口有13亿，有极大的食品消费需求。仅食品工业就占全国工业总产值的10%左右。食品质量安全成为促进经济持续健康发展的强大助力。食品安全是政治问题。在“互联网+”时代，食品安全问题易成为公众关注的热点、媒体聚光的焦点。若处置不当，极易酿成重大的公共危机并直接影响政府的公信力。因此，食品安全治理具有极强的现实意义。

二、食品安全治理理论依据

（一）风险治理理论

贝克认为在风险社会，风险通过渗透到植物、动物或其他種类的食品等方式对这代人产生威胁，且会积累影响到下代人的健康。工业时代的食品风险是具有未知、不确定性且是工业化的产物。我国正处在社会转型阶段，食品安全问题同时会受到社会转型期压力和外部全球工业化风险社会形成不利因素影响。在食品安全风险聚集的高危领域，如何避免我们遭受某些特定风险物质，（如违规超量有毒化学添加剂，土地污染，核辐射等），使得我们现实生活愈加安全美好。这些都需要加强食品安全的风险治理，对食品安全进行风险预警、防范和化解等治理。

（二）协同治理理论

协同治理是交叉新理论，在自然科学协同论和社会科学治理理论的基础上的建立的。学术界还没有清晰的理论框架。但公认协同治理特征包括：主体多元化;子系统协同性;自组织间的协同;共同规则的制定;在食品安全治理中，无疑政府监管起了很大的作用，但政府是由个人组成，并且是“经济人”，在监管过程中有可能存在将个人权力作为私利实现最大化。因此，政府官僚有可能会偏离公共利益而谋取私利。而引入协同治理，并不仅仅依靠政府监管者，而是民间组织、企业、消费者之间通过协商对话方式管理社会事务，而这样调动各主体的积极性，同时也能使得社会组织、消费者参与食品治理，对监管过程有可能被“俘虏”的行为进行监督，阻断作为“经济人”的个体或小团体的私利驱动。同时对国家监管不到位的地方进行补充，发挥多元主体在监管中的作用，建立更为全面持续严格的监管机制。

三、湛江市食品安全治理的现状

首先，课题组查阅了《食品安全法》《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》、广东省食药监局的《食品药品生产经营风险分级分类管理办法》等。接着，课题组对公众在食品安全治理的认知状况做了调查和定量分析，还对湛江市不同的两个区食药监局进行了实地访谈，通过实证研究的方式找出湛江市食品安全风险治理的得与失，以构建完善的食品安全风险治理体系。

湛江市食品安全治理中建立了较为完善的风险监测制度、风险预警机制、风险交流机制、风险处置等机制。一是在食品安全风险监测管理上，划分全市食品药品企业的风险等级，对食品药品安全风险隐患进行大排查大整治，对存在较大风险的生产经营者增加监管频次和监管力度，及时解除安全隐患，对风险较低企业，降低监管次数，以合理配置资源，提高监管资源效能。二是在监管手段上，积极配合省、市局开发使用“智慧食药监”，根据日常监管、飞行检查、检验检测等内部流程进行了流程再梳理，按地域分布、业务分类分别划分了检查人员负责，实现监管效能最大化。将现场执法的移动数据即时上传，推行执法环节痕迹化，数据电子化，并统一建成数据中心。三是在食品监督抽检上，加大食品加工小作坊专项监督抽验力度，如某区2018年上半年对13个小作坊进行抽检，其中发现4家花生油小作坊所生产的土榨花生油不及格，均已对其进行立案查处。对未达标的小作坊，以打造样板的方式，如在花生油、河粉、米酒、烧腊、豆腐、蒜头等行业打造样板，请未达标的食品小作坊经营户进行观摩学习，通过样板示范，促进小作坊经营户整改。四是在食品安全风险交流制度中，其中在信息公开环节，抽检的信息在湛江市政府信息公开目录的门户网站上有2016年3月-12月、2017年5月-11月食品安全监督抽检信息公告，2017年第三季度、2018年四个季度双随机一公开抽查的情况都在“通知公告”栏公示。在门户网站及时公布食品药品安全信息。而在交流环节，开办风险信息交流活动，如开展“南粤护老”专项整治行动。以金沙湾小区为代表性社区，建设保健食品安全科普知识进社区示范点，举办“南粤护老”保健食品安全知识大讲堂活动。

四、湛江食品安全治理存在的问题

（一）监管执法过程存在问题

1.执法力量严重不足。以某区食药监为例，辖区内2000多家的餐饮店，只有1名分管局长及2名执法人员负责监管;4000多家食品经营单位，只有1名分管领导及1名执法监督员;160多家保健食品经营单位，只有1名分管领导及1名执法人员负责监管。人员配备与实际工作需求不相适应，无法达到监管全覆盖的要求。

2.技术支撑手段缺乏。在机构改革后虽增加一些人员，但因设备及专业技术人才的缺乏，加上检验资质受限，至今有些基层所对产品质量的检测仅停留在对少数产品的检验和计量检定上，尤其对食品等事关民生产品检验基本处于空白，靠经验判断，技术手段的滞后影响行政执法效能的有效提升。

3.部分基层执法人员对法律法规不熟悉，在检查现场不能较好判断某行为违法与否，对法律办案程序的实体程序认识不清。同时还有一些困惑，如据访谈时候食药监工作人员反应，在食品抽检执法的过程遇到的难题是，一是抽检对象选择不均。抽检本质上是概率抽样调查，如何能尽最大可能甄选出能具有全面代表性的抽检对象。二是案件定性疑惑，对新旧食品安全标准的认定上存在疑惑。三是食品安全标准不统一，各地地方标准对同一种添加剂的认定不同，标准交叉打架容易使得执法人员无所适从。

（二）食品安全风险监管的各部门长效联动机制不完善

各部门间着力点不同，在食品安全风险治理中，专项行动占比例多，但多部门联动、信息共享有效监管机制还有待加强完善，如卫生防疫、农业部门，质检部门质监的信息互通互享有待提升，影响食品安全风险控制能力。

（三）风险点分布较广，保健食品监管难度大

如在城中村、城乡结合，无证经营餐饮单位较多，取缔难度大。无证小作坊、小摊贩等数量多、分布广、经营规范低，生产条件低，规模小，管理取缔难度大，风险潜在比例高。早市、夜市监管中存在盲点，另外食品标识不完善，如超市的散装食品，无法了解其生产日期、原料新鲜度等，使用转基因大豆油烹制食品没有依法公示等。保健食品监管难度大，保健食品违法行为隐蔽，门店、办公室无任何产品实物，也无宣传、诈骗证据痕迹，全靠商家推销产品口口相传，针对老人推销违规保健品多以组织参加公司内部旅游活动，被推销后刷卡消费。且有产品厂家、异地经销商、总公司、下家加盟商共同参加，难以确定具体卖家，而执法立案调查时明确的违法行为主体难认定。

（四）信息公开方面有待完善，举报投诉难，公众参与食品安全风险治理程度不足

食品信息公开如从湛江市政府信息公开目录的门户网站上看，重点领域如“质量信息、信用信息、召回信息、安全消费、专项整治、违法广告、安全事件”在公开的信息内容的广度和深度仍然欠缺。如食药安全“黑名单”这块信息更新在截稿之日起仍然停留在2018年9月份。食品餐饮公开信息停留在2018年4月份。另外在对湛江市市民的食品治理认知实地调查中，接近一半的群众对湛江市举报、投诉等没有试过，并不了解。一半以上的群众认为在媒體参与监督，揭露食品方面一般满意，在对食品风险治理上，四分之三的群众认为风险治理体系一般，仍需完善，同时在食品安全信息公布渠道上还应加强。说明在公众参与食品安全风险治理这一环节，如食品安全的信息公开，食品安全消费投诉举报渠道拓宽等还应完善，如能否通过微信公众号一键举报？各个湛江市不同县区的食品安全投诉点的地址未见在网站上公开。在湛江政府门户公开网站上的“政民互动”中的“民意收集”的专栏未见任何关于“食品安全”这部分的政策或听证信息。

（五）社会协同治理程度不高

社会行业协会监督机制不完善，特别是行业协会的职能及地位，未能很好发挥行业协会在行业发展中的作用。。在食品协管员、信息员及社会监督员上，激励管理机制不能充分建立，社会力量发挥监督作用有待加强。生产业主的自我合法利益进行表达、维护和发展选择的主动权欠缺，互动沟通交流平台搭建缺乏。

（六）企业自身风险管理及监督体系不严格

国家鼓励生产企业建立实施HACCP管理体系，对原料采购、产品加工、消费各环节可能出现的危害进行分析和评估。并对这些分析和

评估建立关键控制点，但湛江市小微生产企业多，部分小微生产企业条件不符合，未能建立有效先进管理手段进行风险治理。

五、完善湛江市食品安全治理的建议

（一）提高食品监管人员的素质能力培养，进一步完善食品安全信用管理机制。应进一步加强基层监管队伍的建设，通过培训、法条研讨等形式提高基层监管人员理论水平和业务技能。同时在监管方面，完善食品安全信用管理机制，根据企业的诚信信息，如监管、处罚、检测等信息，建立企业分级诚信评定制度。设立企业诚信的红黑榜，对诚信度高企业，降低风险管控频次，在审批权限等缩短并予以扶持，对违规企业及时给予曝光及惩处。鼓励公民投诉、内部深喉举报，将第三方平台的食品安全信息，作为监管线索来源，加强食品安全监管举报奖励。

（二）建立食品安全负面准入清单，引导食品检验检测市场化。针对前面所述执法力量不足的问题，可通过政府购买服务的方式，让社会力量参与公共服务中，减轻执法人员的监管量。在购买服务中最大问题是没有清晰界定，无法构建政府购买公共服务负面准入清单。通过建立公共服务负面准人清单，对纯事务性、技术性的食品检查工作，可由政府购买第三方检测机构服务方式完成。发挥第三方检测机构灵活多样的专业优势，完善检验检测市场。如可通过政府购买社会服务的方式委托第三方监管检测服务机构，第三方参与风险评估，如运用“1+2”（1名监管干部和2名第三方审核员）进行进驻食品企业等进行风险评估排名，第三方参与专项检测提供技术支撑等方式进行。

（三）建立多级、多部门联动食品安全行政执法监管制度。建立食品安全协管员、信息员、政府行政执法监管人员层层配合的体系，配备专（兼）职人员负责食品工作，构建以街道为大单元网络、行政村（社区）为小单元网格的网格化管理体系，提升基层执法水平。加强部门间的沟通协作，形成多级食品风险监测网，建立联动的长效预警机制，促进风险信息的共享互通。

（四）提高公众参与食品安全风险治理程度。食品安全与公民切身利益息息相关，在食品风险治理中优化公众参与食品安全风险治理机制，提高公众参与治理的积极性。信息的有效公开是参与治理的前提，加大政府信息公开的广度和深度，之所以会产生食品安全问题，缘由在于政府监管信息与消费者掌握之间的信息不对称，通过大数据、智慧平台等方式将政府监管、生产行业、投诉举报信息给予充分公开，尽最大可能减少信息不对称下消费者劣势的地位，建立公开长效机制，使得消费者能通过恰当的选择机制来补充市场失灵。在食品投诉举报中，加大对投诉举报途径的宣传，畅通多样化举报渠道，简化举报程序，及时反馈举报结果，加大举报奖励，鼓励消费者参与食品举报监督中来，解决湛江市食品治理中风险点多，城中村、早市夜市监管盲点问题，有利于降低食品安全事故，提升食品安全治理能力。

（五）完善食品安全社会协同治理机制。合理引入社会力量，发挥政府和市场之外的第三方监管力量。如农村村民委员会、城市社区居委会、公民志愿者参与食品风险治理。充分发挥行业协会在制定标准，风险评估、检验检测上的风险管理功能，使食品安全风险协同治理力量多元化发展。可促进行业协会的改革发展，提升行业协会自我监管能力。通过更多方式使得生产者在监管中能更好地对自我合法利益进行表达、维护和发展选择的主动权，加强媒体在食品安全监管体系中客观曝光和披露不法食品安全行为。提高食品安全方面社会组织在参与湛江市食品安全立法与政策中的制定的参与程度，赋予其在食品安全决策中的地位，提高其参与的话语权。提升增强对独立第三方评估机构的政策方面的支持，第三方评估对提升政府监管绩效方面起到完善和促进作用，使其更好提升食品评估的公正性和食品信息披露的深度广度。

（六）推进企业食品安全风险追溯体系建设。切实落实企业的全面主体责任，推进湛江市企业全面风险追溯系统建设，追溯系统记录涵括原辅料供应商、进厂、检验、生产、销售、经销等要素。执法部门可通过该系统督促、指导企业进行有效的控制和召回，公众可了解产品生产信息，应多鼓励食品生产企业建立HACCP、食品监控等先进现代企业管理体系。