治理理论视角下民办高职院校教育管理体制的现实困境与应然选择

[摘要]教育管理体制的健全程度直接关系着民办高职院校的人才培养质量和发展规模。当前，民办高职院校教育管理体制的现实困境是行政管理体制、办学体制和投融资体制存在不足。为此，民办高职院校应基于治理理论，优化行政管理体制、办学体制和投融资体制。

[关键词]治理理论 民办高职院校 教育管理体制

[作者简介]朱贵喜（1970- ），男，江苏泰州人，钟山职业技术学院，副研究员，硕士。（江苏 南京 210049）

[课题项目]本文系2017年江苏省高等教育教改研究立项课题“现代学徒制下人才培养模式的创新研究与实践”的阶段性研究成果。（课题编号：2017JSJG514）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）02-0046-04

教育管理体制的健全程度直接关系着民办高职院校的人才培养质量和发展规模。完善高职院校教育管理体制，既有助于保证高技能应用型人才培养质量、强化高职院校治学理念转变，也有助于完善高职教育研究体系。

一、治理理论概述

進入20世纪90年代以后，随着社会自治力量的壮大，其对公共生活的影响逐渐增强。世界各国的政治家、经济学家纷纷提出治理的概念，并逐渐形成了理论。“治理”一词，原意是操纵、引导和控制在一定范围内行使权威。从国家的角度来看，治理不但可以缩小规模和支出，而且能够提高政府的工作效率；从社会的角度来看，治理是通过公共部门、私人部门、自愿部门的协作与互助而实现并发展成为理论系统的；从公司的角度来看，治理可以帮助公司形成管理、控制的体制；从个人的角度来看，治理把私人的管理方法、奖惩手段引入公共部门，使得治理更加高效且开放。治理是一个政府、社会与个人通过多种方法共同管理的过程，它既不是一种明确的活动，也不是一套完整的规则条例。治理不是一种正式的制度，它有赖于各个部门持续的相互作用。治理的核心不在于命令与支配，而是调和与协作。

高职院校内部结构由党务管理人员、行政管理人员、教育教学科研人员和学生组成。党务管理人员负责重大问题的决策，行政管理人员负责管理与监督，教育教学科研人员和学生共同协作完成教学。这种高职院校人员的职能结构也决定了相应的治理方法。这种治理方法应符合高职院校管理制度规范的基本要求，意在分配和制约院校内部的各种权利，最终从根本上实现民主和科学的管理。

二、民办高职院校教育管理体制的现实困境

1.行政管理体制存在不足。首先，民办高职院校法律地位不清晰。2011年，教育部颁布《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号）指出，“本规定适用于中国境内公办的幼儿园和各级各类学校（以下统称学校）。民办学校、中外合作办学机构参照本规定执行。”作为最能体现教职工民主参与管理权力、推动学校公益性发展的法律法规显然没有赋予民办高职院校强制执行的义务。

其次，民办高职院校用工形式多样化容易导致人才流失。民办高校用工制度灵活，职工结构大致可以分为四种情况，即在编职工（第一职业且缴纳“五险一金”者）、二次就业职工（退休退职者）、后勤物业职工、其他人员如投资公司驻校人员等。现代国家实行民主和法治治理，个人权利遭到侵犯时，可以诉诸法律手段去寻求救济，但是，当社会没有达到完全的法治状态时，或者处于人治状态时，法律的救济有时未必能实现，甚至显得捉襟见肘。民办高校教职工与投资者之间说到底是雇主与雇员的关系，这种法律地位的尴尬只能是“人治”大于“法治”，导致不同类型院校、不同用工身份的教师福利待遇、保险等存在很大差异，造成人才流失。

最后，民办高职院校缺乏自主办学的权力。民办高职院校在招生方案、专业设置、收费许可等诸多方面都受到各种制度的约束，这严重制约了民办高职教育自主发展。

2.办学体制存在不足。首先，不同层次高等教育培养体系衔接不够。客观地讲，国家对职业教育的重视程度不断提高，但高职教育仍然定位在“专科”层次，并不被社会接受为高等教育的“高”，高职与本科之间存在着不可逾越的鸿沟。在人才培养方案设计上，高职院校以应用型人才为培养目标，本科院校以学术型、研究型人才为培养目标，使得高职课程与本科课程无法衔接；在制度设计上，高职就是专科层次，想要继续深造的高职学生难以获得发展平台。

其次，高职院校与企业的联系不够紧密。高职院校的教育宗旨是为企业培养实用型技术人才，而现实中却出现了企业与学校合作热情不高的问题。究其原因，政府缺乏相应的政策，导致校企合作缺少来自外部的巨大推动力；没有权威机构对校企合作的推行和实施进行监督，企业自身利益缺乏保障，导致企业与学校的合作动力不足；学校和企业的利益没有达到均衡点，国家出台的相关政策落实不到位；学校专业教学内容不能与企业岗位技能需求实现“无缝对接”，再加上实训设备老化、实训教学水平低等原因，导致学生技能水平与企业要求的差距被进一步拉大。综上所述，企业在考虑成本和安全等诸多因素以后，往往采用短期、低层次的合作形式，导致高职学生毕业后无法胜任企业岗位和社会发展需求。

3.投融资体制存在不足。公办高职院校经费来源主要有学生学费和财政生均拨款，而学费则是大部分民办高职院校经费的唯一来源。

首先，民办高职院校教育经费来源不稳定。一方面，随着生源总量减少，公办高职院校和民办高职院校的生源竞争日趋激烈，民办高职院校生源日益萎缩。另一方面，民办高职院校设施落后、师资短缺，严重阻碍了学校健康稳定发展。国外高职院校的资金来源除学费外，还包括社会捐赠等多种渠道，但现阶段我国国民对于捐资助学的意识还很淡薄，国家对企业捐资助学的引导也远远不够。

其次，政府财政主要扶持公办院校，而国家对民办高职院校一般以项目扶持为主，民办高职院校办学难的问题没有从根本上得到改善。虽然国内已有个别省市确立了对民办高校实施生均拨款制度，以及另有17个省市设立了民办教育专项资助资金，但是各省市政策不一、教育资源也不均衡，在生源总量减少、本科院校扩招等不利因素的影响下，民办高职院校四面楚歌，面临“生存”与“发展”的双重考验。

最后，民办高职院校财务结构支出不合理。部分民办高职院校为了专业建设要高薪引进专业带头人，为了稳定教师队伍要提升薪资水平，这使得人力资源成本在教育经费中的占比远遠高于学校基础设施建设，再加上支出预算编制粗化、财政制度不够健全、部分举办人自律性比较差等，导致学校陷入恶性循环的困境。

三、治理理论视角下民办高职院校教育管理体制的应然选择

我国民办高职院校虽起步较晚，但发展迅速，为国家输送了大量的应用型人才。随着区域经济发展和技术革新，企业和社会对人才质量的要求也在不断提高。因此，如何优化民办高职院校教育管理体制、提高人才培养质量，成为社会普遍关注的问题。

1.优化行政管理体制。想要优化民办高职院校教育管理体制，还需从政府的管理模式和治理路径入手。

首先，引导社会各方正确认识高职教育，提升高职教育特别是民办高职教育的社会地位。随着经济社会的发展，国家和企业对不同类型、不同层次人才的需求不断增加，因此，要从根本上改变高职学生是“差等生”的观念，真正形成高职教育是培养高素质、高技能、专业技术型人才的共识，建立有利于高职教育发展的教育管理体制。政府应树立抓高职教育就是抓企业发展，也就是抓社会经济发展的意识。此外，企业人才聘用要避免身份歧视，对所有应聘者做到一视同仁。通过重视高职毕业生在企业、社会中的平等权利，改变社会对高职教育的错误看法。

其次，完善宏观调控措施和制定有关法律法规。一方面，落实民办院校办学自主权。另一方面，加强教育互联互通。目前，我国职业教育被分为两种，即负责培养中级技术人才的中等职业教育和负责培养高素质高技能应用型技术人才的高等职业教育。我国中职和高职教育衔接基本制度化，但职业教育层次没有实现专科、本科、研究生教育贯通。对此我们应该采取行之有效的措施，建立“上下贯通、左右衔接”的教育体系，将终身学习贯穿到职业教育中去，使得学生自主选择多层次、多形式、多渠道学习制度化；建立科学合理的初高中分流政策，以更好地满足企业、社会对人才的多元化需求；建立合理的教育评价体系，深入研究职业教育人才培养方案，借鉴国外的成功经验，使职业教育成为社会、家长、学生的主动选择，打通职业教育与普通高等教育的互通通道。

最后，确保现有政策落地执行。建立健全教师保障机制，使民办高职院校教师享受与公办教师一样的待遇。根据高职教育培养实用型技能人才的需要，从工资待遇、职称评定、退休待遇等方面鼓励教师努力成为合格的“双师型”教师。进一步加强校企合作的力度，寻找校企合作平衡点。例如，在学校为企业输送人才的同时，企业也为学校提供实习实践的活动基地，使学校与企业相辅相成，共同发展。

2.优化办学体制。首先，健全校长负责制。民办院校实行“董事会领导下的校长负责制”。校长是民办高职院校的核心人物，负责掌控院校全局并做出决策。依法保证校长对具体事务管理权力的关键是健全校务会制度。学校在制定人事调动、行政管理等重大决策时，由校长主持相关会议，大家共同讨论、研究。如果出现分歧，由校长权衡多方意见并最终做出决定。这样既不失民主，又保证了校长的决策权，避免校长成为举办学校“投资者”在学校的代理人。除此之外，还要进一步完善学校内部管理制度，将学校的行政权力与学术权力分离、将教学运转权力与教学监督权力分离，这样可以让学校各个部门各尽其责，从而更有利于办学体制优化。

其次，对人才管理运行体制进行优化。一是提高认识，根据行业企业需求变化来改变引进和培养人才（教师）的政策。二是在完善人事聘用制度的同时，还要对制度的执行进行反馈和评价，并及时对不足之处进行改进。以人才管理作为学校管理和未来发展的工作核心，必要时实行适度的奖罚制度，最终使教师的教育教学质量得到提高。三是建立以人为本的管理体制。学校要时刻关心教师的工作情绪、家庭状况，并适度提高教师的福利待遇，从而稳定师资队伍。

再次，建立长效保障体系。学校的人力资源部门应采取有效的措施招聘、培养、任用和留住高水平师资力量；聘任“行家里手”担任兼职教师或专业建设负责人，以保证理论与实践有机融合、保证实践教学质量；注重内涵发展，制订科学的人才培养方案，为行业企业提供高素质技能型人才。

最后，增强学校和企业的深度融合，共同培养人才。其一，拓宽校企深度合作的道路。在学校为企业输送人才、企业指导学生实践的基础上，吸引企业与学校共同制订人才培养方案，以及进行课程开发和实验实训项目开发，并引入企业生产实践应用于教学案例。制定鼓励校企合作的制度，从而形成校企共抓共管、利益共享的新局面。其二，创建教学生产一体的人才培养模式。让学生到企业的生产一线进行专业理论和实际操作的学习，真正实现学校与企业互利共惠、资源同享。其三，创建多元化的校企合作模式。企业可以根据人才需求全过程参与人才培养，灵活安排理论学习和实践练习的时间，做到理论与实践紧密结合，从而培养出理论全面、技能精通的应用型人才。

3.优化投融资体制。首先，健全政府在财政方面的扶持政策。民办高职院校同样承担着为社会培养输送人才的艰巨任务。政府应根据区域经济发展和产业结构调整变化，分析人才发展需求，制定有利于推动民办高职院校发展的财政政策。

其次，拓宽融资渠道。政府要通过出台和完善相关政策，如税费减免、购买服务等，鼓励和引导企业以及其他民间资本参与人才培养，拓宽教育经费筹措渠道，解决民办高校筹资的困境。

最后，严格民办高职院校的财政监管制度。民办高职院校同样要接受行政主管部门的财务、资产管理等审计。（1）完善财务管理制度。民办高职院校要按照相关规章制度组织财务活动，有效地分配和运用资金。（2）完善会计制度。政府要加强对民办高职院校一切会计活动的监督和管理，从根本上杜绝投资者以及利益相关方自由支配学校经费的现象。（3）完善资产管理制度。政府要加强对民办高职院校的资产审计，特别是对教学仪器设备等固定资产的管理，避免虚报虚增、到期不报废、不同专业生均教学仪器设备投入失衡等现象，以保证实验实训条件满足人才培养需要。严厉打击投资者挪用教育资金的行为，提高民办高职院校教育资金的使用效率。（4）制定政策允许民办高职院校根据专业人才培养成本合理收费。一方面，民办高职院校应充分考虑学生在经济方面的承受能力，合理制定收费标准。对于经济困难但学习意识强烈的学生，通过助学金、助学贷款等扶持制度来帮助其完成学业，保证每一个想读书的学生不因贫失学。另一方面，政府应给予民办院校一定的收费定价权，满足不同专业办学成本的需要。

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