中国公民参与机制类型及其选择逻辑

肖哲 魏姝

摘  要： 通过对102个案例研究的再分析，本文归纳出中国公民参与机制的六种类型：消极行动、信息公开、信息收集、信息交流和沟通、协商决策以及积极行动。目前中国公民参与呈现“浅层次参与多，深层次参与少;政府行政部门主导的公民参与中浅层次参与多，多个社会主体合作发起的公民参与中深层次参与多;大规模地区浅层次参与多，小规模地区深层次参与多”的特征。结合公民参与的主要发起者以及发生地规模，能够更好地理解不同公民参与活动中参与机制的差异及其选择逻辑。最后，本文对当前中国公民参与中存在的问题进行了总结，并对未来公民参与的研究方向进行了探讨。

关键词： 公民参与;参与机制类型;选择逻辑

中图分类号： D035         文献标识码：A   文章编号：1009-3176（2019）01-066-（12）

一、 问题的提出

越来越多的民众通过各种途径主动介入，或者被动卷入有关公共事务的决策和执行当中，这一过程被称为公民参与。伴随公民参与一起发展的是公民参与机制的日益多样化。公民参与机制是指民众介入公共事务决策和执行过程中的具体途径、方式或手段[1，2]。传统的公民参与机制包括通告与评论、听证会、调查问卷等。随着新技术的发展，更多选择项已经出现，如在线调查、在线提交评论和意见，等等。Rosener罗列出美国社会中常见的39种公民参与机制[3]，Rowe和Frewer根据已有研究统计出了上百种公民参与机制[4]，实际生活中的公民参与机制无疑更多。

为了更好地理解各种公民参与机制的特征、实质及其作用方式，一种常见的处理方式是将其类型化，比较著名的包括Arnstein、Nabatchi和 Amsler、Fung等学者提出的公民参与机制类型框架[1，5，6];Plummer 和Janelle、孙柏瑛、朱德米等学者则发展出了专门针对中国的公民参与机制类型框架[2，，7，8]。这些分类框架有着极高的学术意义和实践价值：实践者可以通过这些框架来确定特定的参与问题，缩小可能用于解决问题的机制范围，从而提高机制选择的准确性和效率;研究人员也可能从中受益，因为他们在特定的参与类型中比较和对比的机制数量大大减少了，也有利于其对公民参与机制的作用原理及其效果进行探索。遗憾的是，这些分类框架或建立在西方民主国家的参与情境下，或是理论演绎的结果，中国学界尚需要一个能够包容中国公民参与现状并且能够经受现实检验的公民参与机制类型框架。

对公民参与机制的研究实际上可以还原到公民参与过程研究中的一个经典问题，即公民如何参与？该领域的其他经典问题还包括：谁发起（公民参与）？谁参与（公民参与）？在哪发起（公民参与）？（发起方和参与者的）动机是什么？这些问题看似相互独立，却在实践过程中相互影响，构成一个权变的循环整体[9]。例如根据不同的动机和目的，发起方将倾向于采取不同的机制发起公民参与[1，2];某些参与机制更有利于某一特定人群的参与[10];Bailey 和gwenyama、Ebdon和Franklin等人发现，公民参与活动发生地的区域规模、人口特点、政府组织形式以及政府行政层级等因素都会对活跃在该地区的参与机制产生影响[11，12]。

在众多关于公民参与过程的研究中，有关参与发起者和参与机制选择之间关系的实证研究很少，更多的只是理论探讨或学者对其自身实践和研究经验的总结;有关公民参与发生地对参与机制的影响则主要集中在西方民主国家，并且结论相互矛盾（有关公民参与发生地与参与机制选择之间关系的研究可参见达尔、Franklin和Ebdon、Cooper，Bryer和Meek等[10，13，14]）。鉴于此，本文拟在描述中国公民参与机制主要类型的基础上，从这两个角度分析中国公民参与机制类型选择的逻辑，希望能够增进对公民参与机制类型的分布，尤其是中国公民参与机制选择背后逻辑的理解。具体来说，本文打算回答以下四个问题：

1. 目前中国公民参与机制主要有哪些？它们可以被归纳为哪几种类型？

2. 哪种类型的公民参与机制在当下中国使用得最为频繁？

3. 在不同社会主体主动发起的公民参与案例中，参与机制类型是否存在显著差异？如存在，其背后的逻辑是什么？

4. 在不同的公民参与发生地，参与机制类型是否有差异？如有，如何解释这种差异？

二、 案例收集与内容分析

1. 案例的收集

本文的案例主要来源于31个与公共管理专业相关且影响力较高的中英文学术期刊①。通过浏览这31个期刊在2008-2017年间的全部论文标题和文章摘要，最终筛选出834篇与中国公民参与相关的实证研究。此外，通过中国知网上的关键词查找功能，笔者检索到过去十年间共计138篇和中国公民参与相关的博士论文，涉及公共管理、法学、环境生态学、城市规划、社会学、工商管理、地理等十几个学科领域，这些博士论文中的公民参与案例进一步丰富了我们的案例库。经过多次筛选，我们一共找到了102个合适的案例，其中部分案例在文献中反复出现，这有利于我们对案例的准确性进行比对，并对关键性信息进行相互补充和印证。

2. 对已有案例研究的再分析

在本文的案例编码过程中，笔者采取了一种类似内容分析的方法，在这种研究中，调查对象是已有的研究而不是人。调查者需要收集到由多个研究报告构成的一个样本总体，并对其中的每一个样本个体进行“访谈”。整个“访谈”过程是迭进式的，不断反复。每一次“访谈”都可能带来“访谈”大纲的调整，再根据新的大纲对样本总体的信息进行总结和完善。通过与两位熟悉公民参与和内容分析方法专家的多轮次讨论，最初的半結构化“访谈”大纲被拟定。笔者与另一位经验丰富的研究者通过随机抽样的原则对其中的14个案例进行预编码②。两组预编码之间简单一致性为80%，一致性程度较好。针对预编码中的分歧，两位编码员和一位专家教授共同讨论，直至达成共识，最终，主编码员独立完成了其他案例的编码。在编码的过程中，主编码员每周都就不确定的编码与两位专家进行讨论，以确保编码的效度。

三、 中国公民参与机制类型化及其测量

1. 中国公民参与机制的类型化

实现概念的类型化通常有两种方法，一种是概念性的，一种是经验性的。“概念性的构型是在一个理论性框架或者在对文献综述的基础上来界定的，经验的构型是对大样本的多变量数据进行统计分析的产物”[15]。二者最关键的一个区别是概念性的构型是事先定义的，而经验性构型是从对数据的定量分析中产生的。已有的关于公民参与机制类型化的研究大多采用的是概念性的，即依据参与中的信息沟通和权力分享情况，运用演绎方法实现公民参与机制的类型化。然而对中国公民参与机制的实证研究表明，这样建构出来的类型化框架无法涵盖新时代背景下中国公民参与的诸多机制（如签名请愿、用水协会、志愿者服务队/小组、合作灌溉等），这些参与机制的共同特征是不再局限于公民与政府之间的信息交流和权力分享，其参与活动中不再以政府机构为中心，甚至不再需要政府机构的参与。

在本文收集的102个中国公民参与案例中，笔者一共识别出76种公民参与机制。在已有研究基础上，本文采用经验性方法，从中归纳出公民参与机制的六种类型，它们分别是：消极行动、信息公开、信息收集、交流与沟通、协商决策以及积极行动（表1列举了六种公民参与机制类型的特征及其代表性参与机制）。

“消极行动”包括签名请愿、信访、集体上访、抗议示威、“集体散步”等。此类参与往往呈现无序化，且具有不可控性和高风险性。无论是对公民，还是对国家和社会，“消极行动”都是既不经济又不理性的一种行为。

常见的“信息公开”包括通告与评论、网上公告等。在温岭泽国镇的参与式预算过程中，民意代表可旁听人大预算案（不可以发言）也是一种信息公开方式。在“信息公开”中，信息单向流动——从参与发起方流向公众，即使某些信息公开活动中存在公众意见反馈，也绝非此类参与的主要诉求。

“信息收集”是指公民参与的发起方通过各种途径收集和了解公众意见和建议。这个过程中不存在“正式对话”③，信息单向流动——从公众流向公民参与的发起方。常见的信息收集方式包括热线电话、在线征集意见建议等。传统的听证会由于缺乏听证者之间以及听证者和主办机关之间的有效交流，也被认为是一种信息收集类型的公民参与活动[4，16]。

在信息交流与沟通类型的公民参与活动中，信息在公民参与的发起方和参与者之间双向流动，但不以达成共识为目标。在我们收集的案例中，召开恳谈会/座谈会是时下中国最常见的信息交换类公民参与机制，其他常见的信息交换类的公民参与机制还包括网络在线讨论、电视问政、市民论坛等。

与其他类型的公民参与活动相比，“协商决策”往往更加结构化，并且以解决问题为导向[17]。为了达成真正的协商决策，参与活动中的各方需要对协商问题有足够的了解，并且能够提前获得做出判断所需要的数据和事实;参与中的各方彼此尊重，共同分享决策权，并通过正式、有效的对话过程，寻求共识[18]。为了达到好的协商效果，往往还会在协商过程中安排“独立第三方”充当会议调解人。在我们收集到的案例中，典型的“协商决策”包括浙江温岭参与式预算中的焦点小组、“微博打拐”中公民自发的公民会议以及某些基层地区的社区/村民议事会等。

“积极行动”是指以行动为导向，能够给社会、个人以及公共治理带来良性后果的公民共同行动。上海世博会期间的志愿者服务、广东省交通运输厅征集“神秘旅客”、甘肃民勤县农民自发形成的合作灌溉都是典型的“积极行动”。

公民参与是以公共理性或沟通理性为合理性基础的，其本质是公民权利的实现[5，8，18]。因此，依据公民参与中信息沟通程度以及权力分享状况，可以将其分成“浅层次参与”和“深层次参与”。上述六种类型的参与机制中，“信息公开”和“信息收集”过程几乎不存在正式的对话过程，故属于“浅”层次的参与;“信息交流和沟通”中存在更多的信息互换，但基本不存在权力分享，处于“中间”层次的参与; “协商决策”和“积极行动”中存在更真实和频繁的交流互动以及权力分享，属于“深”层次的参与;消极行动是一种具有高度的风险性和不可控性的参与机制类型，本文将其界定为“无序化”参与。

2. 对公民参与机制类型变量的测量

依据上文划分的六种机制类型，我们将案例中出现的参与机制简单相加，便得到了该类参与机制在每一个案例中出现的指数。例如，在针对国家“十二五”规划编制展开的公民参与活动中，政府部门通过热线电话、邮件、在线提交意见建议、意见箱、写信五种方式收集公民意见，则该案例中，信息收集类型的公民参与指数为5。以此类推。

在102个中国公民参与案例中，信息收集类型的公民参与机制使用最为频繁（平均值为1.46），其次是信息公开、信息交流和沟通类型的公民参与机制（平均值分别为0.60和0.56），协商决策类型的公民参与机制在案例中出现的比例最小（平均值仅为0.26）（对案例中公民参与机制类型变量的具体描述见表2）。根据前文中对不同类型参与机制中的信息沟通以及权力分享状态的划分，我们可以得出本文的第一个结论：目前中国公民参与中，浅层次参与多，深层次参与少，无序化参与也不少。

四、 中国公民参与机制类型的选择

如前文所述，公民参与是权变式的（contingent），参与过程中的各个关键元素——发起方、参与者、参与发生地点、参与动机以及参与机制之间相互制约，互相影响。本文的主要关注点是参与机制的类型分布及其选择逻辑。鉴于该领域的研究现状，本文选择从公民参与发起者、参与发生地规模两个方面分析中国公民参与机制类型选择的逻辑。在中国情境下，参与活动发起方、参与地规模是否影响参与机制类型选择？如影响，原因是什么？通过对102个中国公民参与案例中的主要发起方、发生地规模与参与机制之间的相关性进行检验，我们将尝试回答上述问题。

从收集到的案例情况来看，政府行政部门、非政府组织、公民都可能成为公民参与活动的主要发起方，此外还存在大量由多个社会主体合作主导的公民参与案例④（对102个案例中的公民参与主要发起方变量的具体描述见表3）。可以看出，在近半数（46.08%）的案例中，政府行政部门充当了公民参与活动的主要发起方;由公民主动发起的参与案例占全部案例的24.51%;多个社会主体合作发起的公民参与案例也不少，占全部案例的25.49%。其中，政府部門和准政府组织⑤之间的合作是最常见“合作发起”方式，占 “合作发起”案例的61.53%;相比之下，非政府组织充当案例中公民参与活动主要发起方的案例数量非常少，不到全部案例的5%。为此，本文得出第二个结论：从整体上看来，政府行政部门是中国公民参与的主导力量，由公民主动以及多个社会主体合作发起的案例也不少，非政府组织在中国公民参与中的存在感不足。

本文根据公民参与发生地的政府行政级别对其规模进行划分。目前我国实际运行着中央、省级、地市级、县级、乡镇级五级政府，分别对应国家、省、市、县（区）、街道（乡镇）五类行政区域。一般认为，地区规模与其行政等级正相关，随行政等级的提高，地区人口和用地规模均呈现增长趋势。社区（村）属于基层自治地区，没有对应的政府行政单位，因此当公民参与的发生地为社区（村）时，我们将其发生地规模设为0;街道（乡镇）政府是最基层的行政单位，我们将发生在街道（乡镇）的公民参与发生地规模设为1，以此类推。（对公民参与发生地变量的具体描述见表3）。

根据表3，在102个中国公民参与案例中，发生在地级市层面的公民参与案例最多（共36个案例发生在地级市层面，占全部案例的36.73%），其次是基层社区或村（27个公民参与案例发生在社区或村属地域，占全部案例的27.55%），省级层面的公民参与案例最为少见，不到全部案例的5%。

公民参与活动中的主要发起方是否影响案例中出现的参与机制类型？不同规模的参与活动发生地中的参与机制是否存在显著差异？如果答案是肯定的，其背后又隐藏了怎样的逻辑关系？这部分将利用stata13.0统计软件分别对案例中公民参与活动主要发起方、发生地规模与公民参与机制类型之间的关系进行检验。由于案例中公民参与活动主要发起方为类别变量，各种类型的参与机制均为连续变量，故采取以参与机制为因变量、案例中公民参与活动主要发起方为自变量（政府行政部门作为参照组）的一般线性回归模型对两者间关系进行检验。不同地区中的公民参与机制差异则通过Pearson相关分析进行检验⑥。检验结果见表4：

1. 公民参与的发起方与参与机制类型

表4显示，在政府行政部门单独发起的案例中，有更多“信息公开”和“信息收集”⑦;相比政府行政部门，在公民主动发起参与的案例中存在更多“消極行动”（相关系数为1.56），“多个社会主体合作发起”会带来更多的“协商决策”以及“积极行动”（相关系数分别为0.39和0.43）。西方研究认为，非政府组织是协商民主的主导力量。然而，这一结论在中国显然并不适用。表4显示，在非政府组织充当主要发起者的公民参与案例中，浅层次参与机制（如信息公开和信息收集）的使用量（相对政府行政部门）更少，但在那些深层次参与机制（如协商决策和积极行动）的使用情况上，非政府部门并没有任何突出表现⑧。最后，信息交流和沟通类型的参与机制在不同社会主体主动发起的参与案例中没有显著差异。

如何理解这些具体的发现？下面将逐条展开分析。

首先，在政府行政部门主导的公民参与案例中，存在更多“信息公开”和“信息收集”，这表明中国的透明政府建设已经初见成效。2007年《政府信息公开条例》颁布实施，此后信息公开和信息收集逐渐被纳入了相关的法律规定，如某些公共资金的使用是以信息收集和信息公开为法定前提的[19]。这些法律规定对信息公开和信息收集在政府行政过程中的使用提出了法定的要求，从而极大地增加了其使用的频率。此外，与其他类型的公民参与机制相比，信息公开和信息收集过程的可控性更强，且不涉及政府行政部门自身权力的分享，因此当政府行政部门面临公民参与的压力和要求的时候，信息公开和信息收集类的公民参与就成为其自然的选择。今天我们打开任何一个政府网站，几乎都可以看到在线调查、投诉建议、意见征集等模块;政府信息公开也已经从早期的“信息公开”发展到“政务公开”，再到今天的“开放政府”。总之，在从封闭政府走向开放政府和参与式政府的过程中，中国政府选择了风险较小、可控性较强的信息公开和收集作为主要的公民参与机制，虽然这种参与仍然属于浅层次的参与，但是相对原本封闭的政府过程，仍然体现了政府管理方式和管理风格的改变，是对原本政府行政行为的创新和改进，也为政府部门更好地服务于公众创造了条件。

然而，“信息公开”和“信息收集”毕竟还是浅层次的公民参与。一项有关公民参与机制效果的研究表明，“信息公开”和“信息收集”类型对政府行政行为的促进效果明显，而对公民行为和社区的积极影响很少[20]。一个良好运行的社会需要三驾马车并驱：善治的政府、积极的公民以及优质的社区[21]。政府行政部门主动开展公民参与活动的目的不仅在于能够为民众做些什么，而是通过公民参与，民众本身产生了变化[22]。从这角度来看，中国政府主导的制度内参与机制建设还应该向“深层次参与”方向前进。

其次，我们在案例中发现大量公民主动发起的公民参与，此类案例中存在更多的“消极行动”。一般而言，作为理性的公民，制度化的参与是其首选，只有当制度化的参与机制不畅通或者无法满足自身需求时，才会选择消极行动。中国现实中存在几十乃至上百种制度化的参与机制，但公民仍然频繁使用消极行动类的公民参与，恰恰说明目前制度内的参与机制中存在诸多问题（如参与机制浅薄化、参与时机太晚、参与过程形式化、缺乏真实有效的协商过程等），民众不能或者不愿参与其中。当体制内参与通道无法满足自身需求时，个体只能选择更激烈的方式——消极行动来强调自己的诉求，或者表达对体制内决策（或决策方式）的不满。

一个值得注意的现象是：非政府组织在促进中国“深层次公民参与”中几乎没有存在感，具体体现在两个方面：第一，由非政府组织主动发起的公民参与在我国相对缺失⑨。第二，在仅有的四个由非政府组织主导的公民参与中，非政府组织是以一种积极的行动者形象出现的，主要承担危机处理和志愿服务工作[23，24]。相比之下，我们却很难在案例中发现非政府组织在公开场合组织民众进行有关公共事务的讨论和协商活动，更多只是通过讲座、论坛等方式宣传其自身理念。导致这一现象的原因是多重的，中国传统观念中的权力消长观念、社会转型时期的制度缺位以及非政府组织自身管理和能力不足阻碍了非政府组织的自主性发展[25]，也约束了其在主动发起公民参与时的机制选择。为了避免遭遇“夺权”和“妄议政策”的猜忌，非政府组织也更自觉选择通过不涉及“赋予公民权利”的参与机制来组织参与活动。这种现状是非常可惜的，也需要得到改变。发达国家的研究认为，相比正式机制中严格的官僚等级结构，非政府组织相对扁平的横向组织结构更有利于实质性对话的开展。与此同时，非政府组织还能在国家和个体之间开拓新的公共空间，这些公共空间为人们就某个公共事件达成初步共识提供了场域，也在某种程度上充当了国家和原子化个人之间的“缓冲带”[26，27]。目前我国地方层面的消极行动类公民参与不少，国家与个人在地方的直接冲突频现，与 “缓冲带”的缺失不无关系。

最后，在多个社会主体合作发起的公民参与中，深层次公民参与机制（“协商决策”和“积极行动”）的使用更为频繁。在协商治理理论看来，多个社会主体在公共事务决策和执行上的合作本身即是多元治理的体现，而多个社会主体合作过程中碰撞出来的火花也有利于“参与机制”创新。然而，案例分析表明，目前我国公民参与中的“合作发起”仍然以政府行政部门和准政府组织在基层的合作为主。这种参与的好处在于，依靠政府行政部门强大的资源和动员能力，能够短时间内在广大社区（村）开展深层次的参与活动。然而其弊端也在于此。准政府组织“行政化”倾向严重，当基层民众利益与政府行政部门的利益不一致时，如何确保准政府组织在深层次公民参与中的中立地位？从已有的研究来看，此类参与中“动员式”参与、特定人群反复参与和“精英”参与现象频发，如何确保参与者的代表性？如何将“动员式”参与扩大到更广阔的人群？民众更主动地“深层次参与”需要哪些条件作为支持？这些问题都还需要实践界和学界更进一步地关注和研究。

2.公民参与的发生地与参与机制类型

公民参与的发生地规模与公民参与的关系是学界长期争论的话题。有的学者认为小规模的共同体更有利于公民参与的发生，因为地方政府相对的可接近性以及地方事务的可理解性能够给公民提供更强的参与感和效能感;也有学者认为大规模共同体中利益集团的多样化有利于保护共同体中持异议者的利益从而更有利于公民参与的发生[13]。从本文的研究结果来看，发生地规模与公民参与的关系也许更加复杂——公民参与的发生地规模不仅影响公民参与发生的可能性，而且会带来公民参与机制类型的显著不同。

表4显示，公民参与发生地规模越小，该地区的深层次公民参与机制越多;随着公民参与发生地规模的增大，则该地区中“信息公開”和“信息收集”数量显著增加。“信息交流和沟通”类型的公民参与机制数量和参与发生地规模之间则不存在显著的相关性。

可以结合案例中公民参与主要发起方的特征来对这一现象进行解释。在小规模的行政区域范围内，公民参与成本更低、参与中的沟通和控制也相对更加容易，政府行政部门和准政府组织合作发起的深层次公民参与主要就发生在这一区划范围。但是在更高层级的行政区划范围内开展深层次公民参与，对于发起方的组织能力、财力、精力和专业能力都有着更高的要求。在西方国家，发达的社会组织和强势的利益集团充当了大规模行政区划范围内深层次参与的主导性力量[1，28]。然而非政府组织在中国发展不足，其参与机制选择也受到制度环境的种种限制，故不能很好地承担这一使命。随着地区规模的增加，政府行政部门主导“参与”的趋势越明显，就越容易出现信息公开和信息收集类的公民参与机制。非政府组织的相对缺失是大规模行政区划范围内难以采用深层次公民参与机制的主要原因。

粗看之下，消极行动类型的参与和发生地规模之间并不存在显著的相关关系，但在对不同行政区划中的公民参与机制分开考察后会发现，消极行动类型的公民参与主要是发生在地方政府层面，即地级市、区县、乡镇的行政区划范围。这一点可以结合我国的行政结构来理解：消极行动（如抗议、信访等）由公民个体主动发起，随着政府层级的提升，个体与之对话的成本也在逐级增加，中国对于越级上访有严格的制度管理，这些因素的叠加使得个体很难在国家层面与政府机构对话;省级政府主要承接信息的上传下达，自然也不会成为抗议者/信访者的主要目标;基层自治政策的推行避免了政府行政部门在基层地区（如社区和农村）与群众的直接接触，因而从一定程度上缓解了基层政府与公民在村社层面的直接冲突。与此相对应的，中国地方政府（地级市、区县、乡镇）是公共政策的具体执行者，容易成为官民矛盾的直接界面。

五、 结论与讨论

目前已经有大量的个案研究对中国公民参与过程进行描述，但是通过大样本数据对参与过程中的关键要素及其影响因素进行考察的文章却很少见。通过对过去十年间31个中美学术期刊以及知网上可查的博士生论文中的102个中国公民参与案例进行回顾和再分析，本研究试图弥补这一不足。从方法上来说，我们的研究建立在对过去十年间上百个高质量的经验研究和实证研究的系统性再分析基础之上，这种综合性研究有利于其结论的普适化，是任何单一研究无法比拟的。

整体上看，中国公民有很多途径和方式参与公共事务决策以及执行过程。在琳琅满目的公民参与机制表象之下，隐藏着六种不同类型的公民参与机制：消极行动、信息公开、信息收集、信息交流和沟通、协商决策、以及积极行动。这六种类型也代表了公民参与层次由浅渐深的不同阶梯。目前中国公民参与在整体上呈现“浅层次参与多，深层次参与少;政府行政部门主导的公民参与中浅层次参与多，多个社会主体合作发起的公民参与中深层次参与多;大规模地区浅层次参与多，小规模地区深层次参与多”的状态。结合案例中公民参与的主要发起者以及发生地规模，能够更好地理解不同公民参与活动中参与机制的差异及其选择逻辑，发现时下中国公民参与中存在的问题。

对于那些关心中国公民参与的研究者和实践者来说，本研究发现的以下几个现象值得引起注意：

第一，近年来中国学界关于公民参与倡导者呼吁建立和完善制度内的公民参与机制，希望通过政府行政部门主导的公民参与改革来推动其在中国的发展。应该来说，这些呼吁都在一定程度上得到了回应。从本文的研究结论来看，在政府主导的公民参与案例中，政府行政部门采用过的参与机制有46种之多，这些参与机制极大拓宽了公民在公共事务决策及其执行过程的参与途径，实现了制度内的公民参与机制“从无到有”的突破。在了解“顾客”需求的基础上，政府部门将致力于为民众提供更好的服务。然而公众不应该只是被动接受服务的“顾客”，而应该是更主动的积极公民和多元治理主体之一[29，30]。相比“信息公开”和“信息收集”这类浅层次参与机制，深层次公民参与机制（如“协商决策”和“积极行动”）能够更好地培养公民能力，使得民众真正懂得自己对国家、对他人的责任和义务。这一过程也将反过来推进政府的良性运作——毕竟，从来没有一劳永逸的政策。负责任的公民，又或者说公民们负责任地行动，是唯一的解决之道[31]。

本文强调政府对于促进深层次公民参与负有责任，不仅是依据现有的理论假设，还是基于对现实社会的考虑。即便在非政府组织和利益集团更加发达的西方民主国家，如果民间发起的公民参与不与政府合作，或者不能得到政府部门的支持，将很难在参与过程之后促成实质性的改变。而在时下中国，社会各利益主体和政府部门之间远非对等的博弈关系，而更多表现为政府容忍度的问题[32]。如果缺乏政府的同意和支持，其他社会主体在发动公民参与时都将面临困难，更别提推动其向更深层次、实质性方向转变。

第二，大量的公民主导的“消极行动”依旧存在与非政府组织在中国公民参与的严重缺位。目前中国存在公民主导的“消极行动”，这一现象实际上也与目前中国非政府组织在公民参与中的角色缺失有关。已有的研究认为，非政府组织是协商治理的主导性力量，同时也充当了原子化个体和政府之间的“缓冲带”。非政府组织本身为公共事件讨论提供了场域，原子化的个人在此交流讨论，从中获得谈判技巧、社会资本以及互惠规范，这一切都为其介入更大的政治空间做好准备[27]。此外，相比与分散的个体一一谈判，政府与非政府组织之间的对话成本更低，并且能减少潜在的失序风险。

另外，非政府组织的缺失也是“大规模地区深层次参与匮乏”的主要原因。相比小规模地区的深层次参与，在更高层级的行政区划范围内开展公民参与，对于发起方的组织能力、财力、精力和专业能力都有着更高的要求。在西方民主国家，正是发达的非政府组织填补了这一空白。政府应该为非政府组织的发展创造更好的制度环境。与此同时，非政府组织也应该更加积极地承担起自己的组织使命。

第三，从本文的研究结论来看，多个社会主体合作主导的公民参与是深层次参与的主要源头。目前这类参与具有以下几个特征：（1）以政府行政部门和准政府组织之间的合作为主。然而作为合作方之一，准政府组织无论是工作任务安排还是资金来源方面都严重依赖政府，其在与政府行政组织“合作”中的中立性和独立性令人存疑;（2）参与发生地规模小，多发生社区（村）范围;（3）参与时机比较晚，多发生在政策执行阶段。在决策的早期阶段，如议程设置以及决策过程中的深层次参与几乎没有;（4）协商对象主要是“向下”的，即以公民之间的协商为主;（5）参与中存在大量 “动员式”参与、特定人群反复参与、“精英”参与现象。有理论认为小规模的、动员式的参与能够带动居民间社会资本的增加，形成更广泛的社会网络、更高程度的信任以及对社会规范的认同，进而推动更大范围内、更高层级事务中的深层次参与[33]。然而也有学者针对我国“动员式”参与认为，该类动员式的参与效力有限，对于更深层次或者更主动的公民参与助力有限[34]。哪种结论在中国情境下更有代表性？这一切还待时间和更多实证研究检验。

需要指出的是，本文是从一个比较狭隘的范围来定义公民参与机制的，将其等同于参与的形式⑩。实际上，广义的参与机制还应该包括参与者的选择、参与时机的选择、是否使用网络信息技术和其他促进工具，等等[38]。从这个角度来看，本文虽然将公民参与机制分成六个大类从而有效减少了组间差异，但如果利用这个框架来分析现实生活中的公民参与，我们仍然会发现较大的组内差异。

此外，公民参与的过程是权变的，其中的各个关键因素之间环环相扣，互相制衡。本文仅对公民参与案例中的主要发起方、参与发生地规模与参与机制之间的相关性进行验证，显然只是一个粗线条的分析，其准确性和恰当性还需要更多的研究来进一步验证。例如，发起者和参与者的参与动机是如何影响参与机制的变化？参与发生地的其他因素（如政治文化、人口特征等）如何影响发起者和参与者的参与策略选择？如果将整个问题推进得更远一些，我们还应该在此基础上对公民参与的效果进行考察，参与过程中的各关键因素与参与结果之间呈现怎样的相关性？如何从参与过程的角度对参与结果之间的差异进行解读？如何引导公民参与朝向更有利于稳定的、有序的方向进行？期望本文的研究能够引发学术界对这一问题更多的关注与讨论。

注释：

① 这31个期刊为：《公共管理评论》《公共管理学报》《公共行政评论》《国家行政学院學报》《管理科学学报》《华南农业大学学报》 （社会科学版）、《华中农业大学学报》 （社会科学版）、《江苏行政学院学报》《开放时代》《南京农业大学学报》 （社会科学版）、《南京社会科学》《人民论坛·学术前沿》《上海行政学院学报》《探索》《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）、《行政论坛》《浙江大学学报》 （人文社会科学版）、《政治学研究》《中国高校社会科学》《中国管理科学》《中国行政管理》《中国人民大学学报》《中国社会科学》，Public Administration， Policy Analysis and Management， Public Management Review， Journal of European Public Policy， Journal of Public Administration Research and Theory， American Review of Public Administration， Public Administration Review， and Public Performance & Management Review。

② 英文期刊中的中国公民参与案例挑选和编码工作由笔者和一位美国公共行政专业知名教授共同完成。

③“正式对话”中信息的流动应该是双向的。比如在访谈过程中，研究者通过结构性问卷对被访者进行资料收集，在这一过程信息的流动是单向的，所以不属于“正式对话”。

④ 在阅读中国公民参与案例中，笔者发现很多案例中涉及了多个、由不同主体发起的公民参与机制。比如，在广州番禺垃圾焚烧案例中，既存在公民自发组织的抗议、签名请愿活动，还存在政府行政部门以开展“恳谈会”形式的对公民的诉求进行回应的公民参与活动。在广州垃圾焚烧事件过去以后，广州市政府采取多种方式如咨询委员会、公民自发成立环保组织等，同样可以看成是广州垃圾焚烧事件中公民参与行为的延续。在这种情况下，笔者选择将案例中最关注的、也是核心的公民参与活动发起方作为该案例的主要公民参与活动发起方。如在广州番禺垃圾焚烧事件中，笔者就将公民认定为该公民参与案例的主要发起方。

⑤ 在我国社会转型的过程中，一些基层组织（典型代表包括城市社区居委会和农村村民委员会）承担起越来越多行政任务，这些组织的经济来源、人事任免也多受政府机构控制，这样的组织我们将之归结为“准政府组织”。

⑥ 单一自变量为类别变量的一般线性回归方程，即为自变量和因变量的方差分析，类似的研究参见（陈福平，2009）;Pearson相关分析是描述两个连续变量之间是否存在线性关系、线性关系方向（即正相关还是负相关）和线性关系密切程度（即相关系数的大小）的分析方法，其具体的数学原理可参见（范柏乃&蓝志勇， 2008）。

⑦ 表4显示，在政府行政部门充当参照组的情况下，其他社会主体与“信息公开”之间的相关系数均为负数，且在0.05的显著性水平下都显著。这说明：与政府行政部门相比，当案例中的公民参与主要发起方为其他社会主体时，案例中的“信息公开”的数量更少。同样的情况也出现在“信息收集”类型的参与机制中。为简便起见，下文中将仅给出相关系数，而不再做出文字解释。

⑧ 笔者尝试改变参照组，但无论任何社会主体充当参照组，“非政府部门”和任何参与机制之间都不存在显著相关。限于篇幅，我们只在正文中展示了“政府行政部门”作为参照组时的情况。

⑨ 在我们收集到的中国公民参与的102个案例中，只有4个案例是由非政府部门独立发起，占全部案例的3.9%。由于笔者在收集案例时并没有遵循严格的概率抽样，因此在本研究的数据结论推广到更大层面的现实生活时，我们必须更加保守和谨慎。但这也并不妨碍我们根据收集到的案例得出推论：时下中国，相比其他社会主体，由非政府组织主导的公民参与活动很少。

⑩将公民参与机制与参与形式等同起来处理在学界并不少见，如（Nabatchi & Amsler， 2014;孙柏瑛， 2005;Kaifeng & Callahan， 2005;Wang， 2001;郭小聪 & 代凯， 2014） 等 [1， 2， 35-37]。

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