推进流程再造与建设“整体性政府”

摘  要： 大城市政府构建权力清单制度与推进流程再造和建设“整体性政府”之间有高度的契合性。本文从权力清单的知晓度，权力清单对行政权力运作的帮助度，权力清单对推进多个主体行使行政权力时的联动度以及权力清单和责任清单的衔接度等方面进行结构化访谈，访谈发现大城市政府推行权力清单过程中存在涉及多个行政主体时，联动性不够，整体性不强;公务人员对权力清单的知晓度有待提升等问题，制约了权力清单制度基础上推进流程再造和建设“整体性政府”。文章在剖析问题的基础上，从实现物理整合到推进深度融合等方面探讨了进一步完善权力清单制度，推进政府权力运行流程再造的路径选择。

关键词： 权力清单制度;流程再造;建设“整体性政府”

中图分类号： D630         文献标识码：A   文章编号：1009-3176（2019）01-014-（12）

党的十八届三中全会明确，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力的运行流程。构建权力清单制度的显性目标是梳理行政权力家底，推进行政权力的公开透明运行和行政权力运行的法治化;隐性目标是破解和消除行政权力运行的碎片化，推进行政权力运行的流程再造，建设整体性政府。权力清单的梳理和公开为推进流程再造提供了基础和支撑，依法公开行政权力的运行流程是推行权力清单制度的目标指向。正是基于此，2017年，上海市浦东新区政府提出打造提升治理能力的“政府再造区”的目标。开展权力清单制度的研究既需要对静态的权力文本进行梳理，也需要对动态的权力清单基础上的权力运行情况进行考察。

本文在理论分析的基础上通过结构化访谈，对以权力清单为基础推进权力运行流程再造过程中存在的主要问题进行分析。结构化访谈主要从权力清单的知晓度，权力清单对行政权力运作的帮助度，权力清单对推进多个主体行使行政权力时的联动度，权力清单和责任清单的衔接度等方面进行设计和分析，在此基础上，对权力清单制度基础上的流程再造和“整体性政府”建设情况进行考察。

一、契合——构建权力清单制度与推进行政权力运行流程再造的关联性分析

权力清单以行政相对人的需求为基础，形成了清权、理权、晒权、制权等一系列标准化运行流程，它的梳理可以明晰权力主体的权责关系，防止权力碎片化。权力清单包含的核心要素有：行政权力行使主体，权力行使主体间关系，权力行使的条件、依据和标准，行使权力的法定程序和权力运行的信息化载体，以及权力运行流程图等。而政府权力运行流程再造以行政相对人的需求为核心，以提高行政效率为价值取向，以技术上的功能集成和管理上的职能汇总为手段，以打造“整体性政府”为目标。梳理权力清单、推进行政权力运行流程再造的重要目标是打造“整体性政府”。这里的建设“整体性政府”要求打破行政权力的碎片化。正如“整体性政府”的提出者强调的，大量社会问题的产生和严重化的主因是政府组织内部功能性部门间的过度分化和隔离，由此产生的碎片化是阻碍整体性政府建设的关键;该理论重视政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部门走向整体，从破碎走向整合。权力清单包含的主要环节也是政府行政权力运行流程再造的核心要素，两者之间具有高度的契合性。

1.行政权力行使的主体

一般来说，行政权力应当由掌握公共权力、追求公共利益的政府部门来行使，政府内部的行政部门构成了行使行政权力的主体。实际运作中，权力主体常常会通过行政委托，将相关事项交由其他部门来具体承办，导致权力主体与承办主体不一致。因此权力清单中需要分别载明权力主体与承办主体，前者是权力事项的责任主体，后者是具体负责受理申请和启动相关行政权力的部门。明确这两类主体，是推进行政权力运行流程再造的基础。

2.多元行政权力主体之间的关系

当行政权力运行涉及多个行政部门甚至多个层级的行政部门时，各个行政部门之间权限的划分以及牵头部门的确立对行政权力能否得以良好行使起着非常重要的作用。大城市政府权力清单能够标明行政权力的主要承担者，以及这个政府行政部门与其他层级政府及其部门之间协同合作的权限与程序，形成良性的横向和纵向权力关系，并将之对外公開。

有两类情形会增加主体间关系的复杂性。一类是权力运行主体常常由于诸多原因，不愿意成为牵头部门;另一类是法律相对滞后，导致某些权限尚不明确。权力清单的梳理能够通过明确行政权力运行主要负责主体和行政协同责任主体，明晰两类主体的责任及其相互关系，有助于促进行政权力的良好运行。

3.行政权力行使的条件、标准、依据和运行流程图

明晰权力行使主体以及主体间关系后，权力清单一般都会具体规定行政权力行使的方式、方法、步骤、顺序和时间安排等，并站在服务公众的立场上绘制行政权力运行流程图。这对内有利于公职人员进行对照和参照，将权力运行的自由裁量权限制在合理范围内，有利于明确行政权力行使的标准和条件，促进行政权力自由裁量权的规范和统一，提升行政权力运行的标准化和制度化水平;对外有利于行政相对人更好地获取公共服务，并促进权力公开透明运行。不同地区的行政权力运行流程图具有“大体一致，略有差异”的特点。

4.行政权力行使的信息化载体

随着大数据时代的来临，建设网上电子政务大厅是构建权力清单制度、推进行政权力运行流程再造的重要支撑性模块（浙江省杭州市将之概括为“三张清单一张网”）。构建网上电子政务大厅可以为推进行政权力运行流程再造提供信息化载体和保障。网上电子政务大厅常常是以权力清单为基础的，能够促进政府系统内部的信息整合，打破行政权力运行的碎片化，促进行政效率和效能的提升。

二、推进协同——大城市政府以权力清单为基础推进流程再造取得的成效

一段时间以来，大城市政府通过权力清单的梳理，明晰行政权力行使的主体;分析行政权力存在的合理性，特别是行政审批、行政许可和行政执法存在的必要性和合理性;通过行政权力流程图的梳理，发现优化权力运行流程的空间和可能;以互联网+流程图的方式搭建政府公共服务网，推进政府流程再造，打造整体性政府，取得了一定的成效。

1.推进行政权力行使主体的适度集中，为推进流程再造提供基础

大城市政府通过权力清单的梳理，明确行政权力的行使主体和责任主体，同时还通过责任清单明晰行政协同的责任部门。以上海市浦东新区为例，在权力清单梳理過程中，将涉及多个部门的行政审批权集中到一个部门，在同一个政府部门内部将行政审批权集中到一个处室，成立专门的审批处，专门负责行使行政审批权。通过行政审批权的“两个集中”，打破行政审批的“政出多门”和碎片化现象，为推进行政权力运行流程的合理化和高效化提供基础。在适度集中行政审批权的基础上，从提升行政效率出发，探索推出“集装箱审批”，重点梳理行政审批事项的办理逻辑关系。比如在建设项目审批中，由规划土地部门和建设管理部门牵头，将涉及多个行业部门（如绿化、民防、卫生、消防、气象等部门）的行政审批权收归到规划土地部门和建设部门，同时围绕建设项目形成标准化的审批流程。

类似的改革也出现在行政执法领域。上海市其他区行政执法局的执法权一般只有200多项，而浦东新区有1200多项。改革中，浦东成立了专门的行政执法局，将包括路政执法、环保执法在内的行政执法权合并。梳理形成了包括主体、程序在内的行政执法流程，通过将行政执法权集中，防止和避免多头管理和管理碎片化现象的出现。

2.梳理和编制流程图，促进行政权力运行流程的完善

大城市政府行政权力运行流程图是公民导向的，即以满足行政相对人的需求为基础。这里的流程图包括对内和对外两个方面，对内的行政权力运行流程图是业务手册，指导行政人员规范操作，其设计的重要目标是让没有办理过该事项的行政机构工作人员在业务手册的指引下可以独立开展相关业务的办理，推进行政权力运行的规范化和标准化;对外的行政权力运行流程图是办事指南，为行政相对人提供办事地点、办事程序、法律依据等方面的信息，指引行政相对人如何申请办理行政事项，如何获得行政服务。

公开、合理、有效的行政权力运行流程图是大城市政府推进清单式改革的重要举措。以上海市浦东新区为例，浦东新区政府针对民众普遍关注的食品安全、安全生产、环境保护等领域，将行政权力清单分为“我想申办有关证照和批文（行政审批、行政确认、行政备案）” “我想反映违法行为和情况（行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政征用）”“我想提供政策意见和建议（行政规划、行政决策）”“我想申请政府救助和奖励”“我想查询行政复议等渠道”“我还想了解行政指导等信息”6个模块，将民众高度关注的、与他们关系密切的行政权力用浅显易懂的语言和形式表现出来。形成按领域、按单位、按关键词的多样化搜索方式和途径，简便易操作，方便行政相对人获取相关信息。

具体以建设工程规划许可为例，规划土地、绿化市容等相关部门按照统一格式和标准整理形成办事指南和业务手册，梳理权力运行流程。建筑工程许可办事指南包含法律、行政法规、地方性法规、政府规章、规范性文件等方面的法律依据，在法律依据方面详尽到法律规范的具体条款，并且详细列出了行政机关的权限范围。同时提供了《建设工程规划许可证》办理文书样本，为行政相对人提供了借鉴和指引。通过公开上述材料方便行政相对人获取公共服务，也方便社会对行政权力的行使开展监督。

与办事指南相对应的是业务手册。以2015年版（中国）上海自贸试验区规划许可业务手册为例，共一万八千多字，包括5个部分和3个附件。具体而言，包括适用范围、审批基础、审批咨询、审批办理和监督检查5个部分，还有《建筑工程规划许可证》法律、法规、规章依据，文件目录等附件。在业务手册中，详细规定了行政审批主体的资格。业务手册规定，本行政审批事项的办理人员和监督检查人员应当具有相应法律知识和规划管理专业知识，熟悉规划管理法律、法规、规章和技术标准。审批办理人员和监督检查人员均应取得上海市人民政府颁发的行政执法证。此外，还详细规定了多种批准和不批准的情形。

3.构建网上电子政务大厅，提升行政效率

目前，很多大城市政府构建了统一的网上电子政务大厅，将权力清单、办事指南等行政权力流程图在网上电子政务大厅予以公开和公示，部分事项可以直接申请网上办理。从浦东新区政府行政改革的实践来看，网上电子政务大厅以“规则透明、业务协同、大数据运用”三级架构为基础构建集成型审批信息化平台，突出规则、业务和数据的集成，探索网上行政审批“单一窗口”改革;以权力清单和责任清单为依据，以行政相对人的需求为导向，将涉及多个公共部门的行政权力整合在网上电子政务大厅的“单一窗口”上，在权力清单的呈现上，以民众需求为导向，设立了两种权力清单公开方式，一种是按部门公开的权力清单，一种是按民众的需求公开的权力清单。通过权力清单的公开，简化审批手续，优化审批流程。通过打造网上电子政务大厅，打破行政权力运行的碎片化现象，推进形成“整体性政府”。

在网上电子政务大厅上，对行政权力事项进行编号，实行目录管理，将所有行政权力都编入目录，明确规定没有纳入目录的行政权力的运行受到制约和限制，同时规定申请公共服务的条件和程序。例如上述建设工程规划许可审批的编号为0503，同时还规定了申请公共服务的条件和程序。通过对行政权力运行流程的梳理，取消一些不必要的流程，促进行政效能的全面提升。

4.推进行政权力运行流程的标准化，从顶层设计上控制自由裁量权，推进依法行政

通过权力清单的梳理以及办事指南和业务手册的公开，让民众知晓申请行政权力运行的条件和程序，提高民众获得公共服务的便利性，提高民众对公共服务的满意度。同时公布收费标准、审批依据、审批条件等内容，规定相对标准的办事程序和条件，以标准化的管理流程最大程度上避免一些行业的潜规则和擦边球。通过办事指南的公开，以公开促进规范;通过业务手册的梳理，在网上电子政务大厅形成并联审批，以信息化促进行政监督，大大压缩办事人员自由裁量权的空间和可能，提高行政权力行使的规范性和统一性。

三、整体性不足

——以权力清单为基础推进行政权力运行流程再造过程中存在的主要问题

总体而言，大城市政府以权力清单为基础，在推进流程再造方面已经取得了一定成效，但是离全面推进行政改革的总体要求，离民众的期盼和需求尚有较大差距。筆者对北京市、浙江省杭州市、上海市浦东新区、上海市金山区的相关人员进行了结构化访谈。被访者的基本信息如下（参见表1）。

通过结构化访谈可以发现，在以权力清单为基础推进行政权力运行流程再造过程中存在的问题主要有以下方面：

1.行政权力行使过程中涉及多个行政主体时，联动性不够，整体性不强

当行政权力的行使涉及多个部门时，权力清单和责任清单不可能罗列现实行政权力运行的所有情形，不可能明确规定所有状态下行政权力运行的牵头主体和协同主体，特别是当遇到一些“急、难、险、重”以及涉及多重利益的行政事务时，会产生扯皮、推诿的状况，导致联动性不够、整体性不强的情况，影响政府行政效率的提升。实际工作中，有相当比例的公职机关人员在处理多部门协调时不会参照权力清单（参见表2）。

进一步分析权力清单对工作的帮助度，发现31.1%的被访者认为“帮助较大”或“帮助很大”，但共有19.7%的被访者认为“没有帮助”或“帮助不大”（参见表3）。权力清单帮助有限可能是公职机关人员不经常参照的原因。

相比于低层级公职机关人员，权力清单对高层级公职机关人员的帮助更大（参见表4）。

通过以上分析可以发现，权力清单的梳理为部门协调和流程再造提供了依据和标准。但是一些被访者认为权力清单对促进流程再造帮助不大，一些被访者在遇到涉及多个部门需要协调的事项时并不参照权力清单，这些都制约了以权力清单为基础推进权力运行流程再造。

2.公务人员对权力清单的知晓度有待提升，影响行政权力运行的协同和整合

权力清单的知晓度对推进政府流程再造有重要影响。研究发现，仍有相当比例公职机关人员对权力清单制度不够了解（参见表5），有16%的被访者甚至没有看过权力清单（参见表6）。

类似地，处级公职机关人员比科级公职机关人员对权力清单的关注度更高。

3.对进一步推动政府职能转变，促进政府效能提升的帮助度有待提升

推行权力清单制度的目标之一是理清大城市政府行政权力的家底，推进大城市政府效能的提升。然而，一些大城市政府部门尚不习惯按照权力清单来行使行政权力，权力清单对促进政府效能提升的帮助度有待提升。目前大城市政府1.0版本的权力清单着力于以法律为依据，基于行政权力运行的实际状况进行梳理和分析，没有过多地涉及以权力清单为基础推进流程再造，未清理出不该由政府部门行使的职能，抑或说没有梳理出可以或应当由市场、社会来承担的职能，对该由行政部门行使的行政权力的运行流程关注度也不够。虽然上海市浦东新区有梳理和形成“减权清单”的打算，但一直没有进入正式实施过程中，影响了其实施的效果。

52.4%的被访者认为权力清单对转变政府职能“帮助很大”和“帮助较大”，但是也有7.7%的被访者选择帮助不大（参见表7），也就是说被访者对权力清单的作用仍有怀疑和保留态度。

行政级别较高的人员认为行政清单的梳理和形成对推进政府职能转变，提升政府效率的帮助度更高（参见表8）。

从区域上看，北京的被访者认为权力清单的梳理和形成对转变政府职能，提升政府效率的帮助作用很大;而上海市金山区、浦东新区的被访者认为帮助作用尚有很多需要提升的空间和方面（参见表9）。

进一步分析可以发现，权力清单制度的推行对行政行为有一定积极影响，体现在办事人员知情权得到保障、政府公务员行政权力受到约束、行政效率有所提高、部门沟通更加顺畅等方面（参见表10）。

4.责任清单和权力清单的衔接配套性不够，责任追究制度尚未全面建立

责任机制的建立是推进政府流程再造的重要保障，虽然各个大城市政府基本建立了责任清单制度，但是一些责任清单与权力清单的衔接配套性不够，制约了“整体性政府”建设的全面推进。

以上海市浦东新区为例，在公布权力清单的同时公开了责任清单，体现了浦东新区先行先试的特点。浦东新区政府的责任清单模块包括主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、公共服务导航等，这种责任清单比较容易编制形成。但这种责任清单没有详细列出包括问责情形、问责事项、问责程序等方面的行政过错责任模块，影响了责任清单的权威性。从梳理依据来看，权力清单和责任清单也有差异，权力清单的梳理以法律、法规、行政规章为依据，而责任清单的梳理依据包括一般的规范性文件、“三定”规定以及有权机关批准文件。这种梳理依据的差异会使得权力清单和责任清单所列事项、工作程序方面有不同。权力清单和责任清单的总条数和依据有较大差异，导致权力清单和责任清单之间有一定的缝隙，缺乏相应的对应和衔接。

从结构化访谈情况来看也存在类似的问题，在责任清单和权力清单的衔接配套方面，共有占41.1%的被访者选择“不太配套”“不配套”和“很不配套”（参见表11），这些表明了责任清单和权力清单在衔接配套方面仍然有很大需要提升的空间。

从级别与责任清单和权力清单的衔接配套情况的交叉分析来看，尚有不少公职人员感到责任清单和权力清单的衔接配套程度不高，特别值得注意的是有2.1%的正处级公职人员感到责任清单和权力清单很不配套（参见表12），这必然会影响责任清单效用的发挥。

5.网上电子政务大厅中各个部门的信息共享度有待提升，“信息孤岛”现象一定程度存在

虽然，大城市政府已经基本建立网上电子政务大厅，但是各个政府部门的信息共享度有待提升。这里的共享度主要体现在横向部门之间和纵向层级之间两个方面。横向部门之间“信息孤岛”现象一定程度存在。例如，大城市政府整合了工商部门、质监部门和食药监部门，成立了专门的市场监管部门，然而，一段时间以来，由于隶属系统的不同，同一个部门内部不同条线的法律文书格式不同，甚至不同条线的执法人员穿着的制服也不相同，这常常导致政府公职人员无所适从。同时，从事市场监管的部门内部存在信息不共享的问题，各个部门构建的平台相互之间不对接，相互之间的信息分享在形式和内容要求上有较大差异，并且不兼容，影响了信息共享的质量和效果。比如，被质监部门和工商部门列入“黑名单”的相关信息不配套，两个部门相互之间信息不互认。这些情况都表明信息共享度不高，“信息孤岛”现象的存在，离整体性政府建设的要求尚有较大差距。从纵向来看，市级政府部门在信息梳理标准之间的差异导致区级政府部门有时难以对应，一些情况下，区级政府部门只能按照上级的模块设定对应填写相关信息，制约了区级政府部门创新的主动性、积极性。

四、优化整合——以权力清单制度为基础，进一步推进大城市政府流程再造，

打造整体性政府的路径选择

推进流程再造，打造整体性政府是大城市政府推行权力清单制度的重要目标。优化和完善大城市政府权力清单制度需要进一步发挥其在促进流程再造方面的作用。

1.提高权力清单的认识度和知晓度

对于大城市政府而言，应当通过多个渠道和多个向度提高权力清单的认识度和知晓度。具体而言，可以从对外对内两个方面着力。在对外方面，通过加大宣传和沟通力度，以公开提升权力清单的知晓度，从外部对大城市政府行政权力的行使形成压力，并且公开办事指南，方便行政相对人更便利地获取公共服务。在对内方面，在大城市政府部门内部形成科学的业务手册并加强对公务员的培训，督促大城市政府部门公务人员更多地使用权力清单，特别是当出现政府部门职能交叉、牵扯多个政府部门时，能够多以权力清单和责任清单为依据来解决扯皮和纠纷，提高权力清单的使用度和认知度，推进政府流程再造和促进行政效能的全面提升。

2.在优化和完善权力清单的过程中，最大限度明晰行政权力运行的主体和流程

在促进权力清单优化和升级过程中，一方面，根据权力清单现实运行的情况，进一步明确已有行政权力的责任主体和承办主体，明晰行政权力运行的流程，取消不必要的审批，尽可能地简化和优化行政权力运行流程。另一方面，对涉及多个政府部门的行政权力事项，明确牵头部门和协作部门，努力划清各个部门的职责。在行政权力的运行过程中，强调各个政府部门应当有整体性政府的理念，不能人为地造成缝隙和割裂，从观念上促进各个政府部门形成 “跨前一步，主动服务，主动对接”的意识，努力让每个部门及其公务人员意识到他们的工作不仅仅代表一个“点”，也不仅仅代表一个“面”，而是代表整个政府，在大城市政府内部树立起整体性政府的理念。通过对外公布政府行政权力事项和运行流程，让公众知晓政府行政权力的运行流程，从外部对政府部门行政权力运行形成压力。

3.以权力清单为基础优化行政权力运行的流程图，促进行政权力运行的物理整合

对每一个行政权力事项进行编号，并围绕权力清单的权力事项形成和优化行政权力运行流程图，使得每个行政权力事项有对应的流程图，尤其重要的是形成行政决策权和行政监督权的权力运行流程图，也就是说权力运行流程图不仅仅包括行政执行权，而且涵盖行政决策权和行政监督权，从而实现权力事项运行流程图的全覆盖。行政权力运行流程图具体包括权力运行主体、依据、程序以及行政相对人申请的资格要件等方面，通过流程图实现行政权力中多种要素的物理整合。在此基础上，整合涉及多个部门的行政权力，推进行政效率和效能的全面提升。促进“两个集中”在大城市政府管理中推开，将行政审批权和行政执法权集中到一个机构，不能够集中到一个机构的行政审批权和行政执法权则将之集中到政府部门内部一个处室之中，通过集中促进权力运行流程的优化。正如习近平总书记在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出的，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事件原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，科学设定党和国家机构，正确定位、合理分工、增强合理，防止机构重叠、职能重复、工作重合。对于行政执行权而言，以行政相对人为中心，完善指引内部人员开展工作的业务手册，优化方便行政相对人的办事指南，通过业务手册、办事指南的形成和优化，促进行政权力运行多元主体的整合。

4.体现权责一致原则，推进权力清单和责任清单的衔接和配套

权力清单和责任清单是紧密相连的，可以说是一对孪生兄弟。正如法约尔所言：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”大城市政府在推进责任清单的过程中可以将两个清单合并，形成联单式清单，即“两联一单”，体现权责一致原则，使权力配套责任，也能够使责任得到相应权力的支撑。同时，对权力和责任事项进行编号，对行政权力和行政责任进行目录管理，权力事项和责任事项基本能够对应，为进一步完善信息化管理水平、推进政府职能转变奠定基础。用权力事项的规定保障责任清单实现，用责任事项促进行政权力的正确行使，提高责任清单的可执行、可考核、可问责程度。

5.构建统一、整合的大城市政府电子政务平台，推进行政权力在“虚拟空间”的深度融合，打造整体性政府

打造大城市政府电子政务平台，将与公众有关的信息整合到电子服务和管理平台的“政务云”系统之中，沉淀公共数据和信息，为公共信息查询提供帮助和指引。同时，将权力清单中的权力事项嵌入电子政务平台之中，推进行政权力运行的标准化。通过一系列制度设计，将数据利用、数据管理和数据服务纳入权力清单制度建设之中，加强数据利用和数据管理方面的顶层设计，统一设计数据共享共有的制式、格式，以权力清单为基础促进政府信息的共有共享，打破政府部门信息孤岛现象。以权力清单和电子信息平台为基础，促进行政权力由一个个分散审批的“串联”转向各个部门联合联动的“并联”。通过大城市政府电子政务平台的运行，发现优化行政权力运行流程的空间和可能，推动政府行政权力运行由物理整合到深度融合，在虚拟公共空间打造“政府管理共同体”，形成政府部门之间既相互分工又相互监督的工作机制，推进整体性政府的建设。

注释：

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，参见中国政府网，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013-11-15，最后访问日期：2017年7月15日。

《打造提升治理能力的政府再造区》，《新闻晨报》2017年3月20日。

转引自曾凡军著：《基于整体性治理的政府组织协调机制研究》，武汉大学出版社2013年版，第22頁。

参见上海浦东网，http：//www.pudong.gov.cn/pdxzql/index/qlqd.html，最后访问日期2017年10月5日。

参见中国（上海）自由贸易试验区管理委员会《建设工程规划许可证审批办事指南》2015年版。

赵勇：《城区政府构建整体性政府的路径选择——以上海市X区为例的分析》，《上海行政学院学报》2011年第1期。

本书编写组：《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第85页。

法约尔：《工业管理和一般管理》，中国社会科学出版社1982年版，第24页。