中国行政体制改革四十年：历程、成就、经验与思考

丁志刚 王杰

摘  要： 改革开放四十年，行政体制改革经历了不断深化的五个主要阶段，这五个阶段的改革各有侧重，但始终以解决当时面临的突出问题，服务于改革全局为导向。在四十年历程中，行政体制改革取得了许多重要成就，也积累了不少宝贵经验。改革的成就不单单来自政府自身建设，也与经济体制、政治体制和社会体制紧密相连。随着改革进入新时代，需要进一步思考行政体制面临的重大问题，坚持继续深化行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词： 改革开放;行政体制改革;政府

中图分类号： D63         文献标识码：A   文章编号：1009-3176（2019）01-035-（14）

中国的改革开放已经走过了整整四十年光辉历程。作为探索中国特色社会主义道路的伟大举措，改革开放就是为不断促进生产力发展和壮大经济基础，对生产关系和上层建筑进行的调整、变革。通过不断推进经济体制和政治体制改革，中国特色社会主义制度不断发展和完善。通过不断推进行政体制改革，既顺应了经济体制改革的要求，也推动了政治体制改革，激发了社会体制改革。行政体制改革作为对行政管理机关的职责权限、内部关系、组织结构和内部运行机制进行的调整和变革，在我国四十年改革的历史进程中，发挥了其应有作用。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。站在新的历史起点上，全面回顾改革开放以来我国行政体制改革走过的历程、系统总结行政体制改革的成就与经验、深刻认识当前行政体制改革面临的挑战，有助于更好地规划行政体制的未来，更好地全面深化行政体制改革，更好地推进新时代中国特色社会主义伟大事业。

一、 行政体制改革的历程

行政体制改革是国家为适应社会经济发展的需要，对政府的机构设置、隶属关系、职能划分及其运行等方面的体系和制度所做出的调整和完善。纵观四十年来行政体制改革，我国共开展了八次以机构改革为主线的行政体制改革，每一次都立足于具体的客观实际和发展需要，对行政管理中不适应经济发展、不符合政治要求、不顺应社会进步的体制和机制进行了改革。以历次党的全国代表大会报告和机构改革方案为参考依据，大体来看行政体制改革走过的历程可以划分为以下五个阶段：

1.1982-1987：精兵简政、放权让利

这一阶段的改革是立足于对外开放的大背景，为配合经济体制改革顺利进行而陆续展开的。由于党和政府的工作重心已经转移到以经济建设为中心的社會主义现代化建设上来，但是政治上层建筑却因十年内乱遭受了极大破坏，政府面临机构林立、职责不清、人浮于事等突出问题。改革以精兵简政、放权让利为重点，拟解决的问题主要是裁减冗余的机构和人员，调整和优化干部队伍结构。主要围绕这样几个方面进行：一是政府部门及其人事制度改革。在中央和地方以精兵简政为原则，裁并了一批业务重叠或相近的部门和机构，特别是为经济体制改革提供良好条件，对经济管理部门进行了较大幅度的裁减合并。与此同时，减了政府部门副职领导的数量，按照干部“四化”要求对干部队伍的年龄、文化结构进行了调整，建立了老干部离职休养制度。二是推行“市管县”体制改革。以经济相对发达的市作为上一级政权来管辖周边临近的县级行政区域。首先在江苏试点，1983年起在全国试行。三是事业单位改革。为配合商品经济及各项社会事业建设的需要，对科技、教育、文化、卫生等相关事业单位的机构设置、人员编制、管理权限、财政关系等进行了调整，并恢复了职称评审制度，以立法的方式明确了事业单位的法人地位。四是行政法制建设。1982年颁布了新修订的《中华人民共和国宪法》，通过并施行了《中华人民共和国国务院组织法》等相关法律。五是改革政企关系。以放权让利为重点，通过利改税，扩大了国营企业自主权。

这一阶段改革的贡献在于通过精兵简政提高了政府行政效率，使干部队伍结构更加趋于合理;促进了城乡一体化进程;为事业单位松绑，使社会事业建设更具活力;确立了法律权威，以法制来保障改革顺利推进;放权让利使得企业生产经营有了一定的自主权。遗憾的是，由于当时经济体制改革的重点在农村，改革本身也没有理清政府职能，因此，改革不久就出现了反弹迹象，机构膨胀、人员猛增、行政费用急剧上涨。

2.1988-1997：转变职能、理顺关系

这一阶段改革的背景是经济体制改革的重点已经由农村开始转向城市，由于经济体制改革的逐步深入需要变革政治上层建筑，这就需要对相应的行政体制做出适当的调整和完善。改革的重点在于转变职能、理顺政府与党、与企事业单位以及央地之间的关系，拟解决的问题主要是党政不分、以党代政、政企不分、政事不分等。改革分为前后两个时期，前一时期（1988-1992年）是与有计划的商品经济体制改革相配套的，内容包括：以精简、统一、效能为原则，通过转变职能，对中央和地方政府各部门的机构和人员进行清理整顿，定职能、定机构、定人员编制，特别是对专业经济管理部门进行了裁减合并，增加了宏观调控、经济监督等部门的职能、机构和编制;撤销了党与政府之间相互重叠的机构、部门;将权力下放，中央向地方放权，政府向企事业单位放权;改革人事制度，建立国家公务员制度;加强行政立法，特别是完善行政机关组织法，制定行政机关编制法和行政诉讼法;对事业单位也进行了清理整顿，实行归口管理，并对组织结构、领导和管理体制、干部任用等制度进行了改革。后一时期（1993-1997年）是与社会主义市场经济体制相配套的，由于党的十四大明确提出了经济体制改革的任务是建立社会主义市场经济体制，因而这一时期的行政体制改革主要集中在经济管理部门。主要包括改革计划、投资、财政金融以及流通体制;通过新设、保留或改组的方式对专业经济部门进行了调整;颁布实施了《国家公务员暂行条例》《行政处罚法》《行政监察法》等一批行政法律法规;持续推进政事分开，促进事业单位社会化。

这一阶段改革的贡献在于政府的微观管理职能被削减、宏观调控能力有所增强;国家公务员制度开始建立起来;行政立法进一步加强;企事业单位灵活性得到改善。不过，改革涉及深层次的政府职能转变的问题依然没有得到很好解决。改革的前一时期，由于受到政治风波等因素的影响，许多改革议题被搁置，改革的后一时期，尽管思路清晰，即建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制，但是目标却不明确，在工业经济领域，一些本应合并、撤销的部门，却被保留和增加。总体来看，由于社会主义市场经济体制尚处于初步探索时期，这一阶段行政改革的过渡性特征较为明显。

3.1998-2007：加强宏观调控，改善社会管理与公共服务

这一阶段改革的背景是国家积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变，开始逐步建立完善的社会主义市场经济体制。改革的重点在于加强宏观调控，改善社会管理和公共服务，改革的目标是探索建立符合社会主义市场经济体制要求的有中国特色的行政管理体制，改革拟解决的问题包括政企不分、机构和人员臃肿、职能交叉、政事不分等。可分为两个时期，前一时期（1998-2002年）：在机构改革方面撤销了几乎所有的专业经济管理部门和行政性公司，并对业务相近的部门予以合并，如社会保障工作统一由劳动和社会保障部负责，药品检测、监督等统一由国家药品监督管理局负责;在监管制度改革方面设立了国有企业稽查特派员制度;在行政审批制度改革方面将中央政府各部门原有的部分审批权和一些具体事务性工作下放到地方，并取消了一批行政审批项目;在人事制度改革方面实施人员分流、优化结构;在事业单位改革方面以立法的形式确立事业单位的性质和类别，并全面铺开人事制度改革;在行政法制建设方面通过并实施了行政复议法。后一时期（2003-2007年）可视为对前一时期的递进和深入，改革按照“决策、执行、监督”相协调的要求，把国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，以指导经济体制改革;设立国有资产监督管理委员会和银行业监督管理委员会来深化国有资产和金融业监管体制改革;组建商务部，推动流通体制改革;创新行政审批制度，变革行政审批的程序和方式，一站式审批等新兴形式不断涌现，在前一时期基础上又取消和调整了三批行政审批项目;落实和完善听证、咨询、行政问责和处罚等制度，注重科学决策、强调公众参与、严格行政问责;公开政府单位的收费项目和标准，推进政务公开;继续推进事业单位改革，调整公共财政的供给范围;通过并实施了行政许可法、公务员法等法律法规。

这一阶段改革的贡献在于一定程度上精简了机构及人员编制，行政效率有所提高、行政成本有所降低;很大程度上消除了政企不分的组织基础，政企分开、政事分开等有了较大进展;行政法制建设不断进步。总体来看，尽管未能完全解决和消除存在的一些问题和弊端，但是通过一系列改革措施，使政府职能得到了有效转变，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力得到了加强，符合社会主义市场经济体制需求的有中国特色的行政管理体制开始形成。

4.2008-2017：着力建设服务型政府

這一阶段改革的背景是经过三十年的改革开放，我国社会已经由生存型开始向发展型转变。转型时期如何促进经济社会健康发展，科学发展观提出了新的要求。同时，如何解决转型时期凸显的各类社会矛盾和社会问题，也对政府提出了新的考验，改革由此拉开序幕。改革的重点在于着力建设服务型政府，改革的目标是构建中国特色社会主义行政管理体制，改革拟解决的问题包括职责交叉、机构重叠、政出多门以及强化社会管理和公共服务等。改革依然分为两个时期，前一时期（2008-2012年）改革的内容主要有：在机构改革方面进一步转变国家发展和改革委员会职能，减少政府对微观经济运行的干预，推行大部制体制，通过组建工业和信息化部等机构部门，加大机构整合力度，精简并规范各类议事协调机构;在干部人事制度方面以《2010-2020年深化干部人事制度规划纲要》为指引，对选人、用人、考评、信息公开等方面进行了变革;在行政审批制度改革方面继续深入推进有关工作，取消、下放和调整了两批行政审批项目;在事业单位改革方面参照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，在人事、收入制度等方面加快推进变革;在行政法制建设方面正式实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，不断加强法治政府建设。后一时期（2013-2017年）在前一时期改革成效的基础上对这样几个方面做了进一步深化：一是机构方面继续深入推进大部制改革，整合机构、健全职责，实行铁路政企分开;二是人事制度方面进一步深化改革选人用人机制，从严治吏、优进绌退;三是行政审批方面继续取消和下放行政审批项目，并开始推行权力清单与责任清单等制度;四是以科学分类为基础，按照社会服务功能继续推进事业单位分类改革;五是在行政法制建设方面不断健全依法决策机制，同时继续深化行政执法体制改革。

这一阶段改革的贡献在于大部制体制建设成效明显，政府在加强宏观调控体系建设的同时，社会管理、公共服务等职能不断加强，政府职能有效转变;干部人事制度更加科学，选人用人更加公正、灵活;行政审批项目取消、下放和调整继续推进，行政审批制度更加完善;事业单位和法制建设也稳步推进、持续进步。总的来说，改革较好地解决了职责交叉、机构重叠、政出多门等问题，政企分开、政事分开等深入推进，以服务型政府为核心的现代政府建设持续加强，中国特色社会主义行政管理体制不断完善。

5.2018以来：推进党和国家机构职能优化协调高效

这一次改革的背景是经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。新时代中国特色社会主义事业建设要实现新发展，就要贯彻落实新的要求、实现新的目标。正是站在这样一个新的历史起点上，最新一轮行政体制改革拉开了序幕。与以往不同的是，此次改革是在《深化党和国家机构改革方案》的总体安排下进行的，包括对党中央、全国人大、国务院、全国政协的职能和机构设置做了统筹安排，对行政执法体制改革和跨军地改革做了重要部署，对群团组织和地方机构改革提出了具体要求。本次改革以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。按照《深化党和国家机构改革方案》的要求，制定了国务院机构改革方案，方案着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府。以《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》为依据，深化地方机构改革也快速跟进。从改革方案的目标和内容来看，新一轮行政体制改革顺应了新时代中国特色社会主义发展要求，目前正在有序推进，改革在将来取得重要成效是可以预见的。

通过上述五个阶段的梳理，大致可以看到四十年来我国行政体制改革的基本脉络与主要内容。需要指出的是，上述划分只是相对于特定阶段中行政体制改革的重点与抓手而言，由于行政体制改革的系统性、复杂性、艰巨性，在改革的实际操作和运行中并不是孤立的、绝对的，即不是一个阶段完成后就完全转入下一个阶段。事实上，诸如行政效率、机构调整、成本控制、人事制度、转变职能、宏观调控、公共服务、依法行政、公平施政、行政审批等，几乎贯穿于行政体制改革的每一个阶段，而且越到后期，前一个阶段的任务还没有彻底完成，后一个阶段的任务就已提上改革日程，行政体制改革呈现出多重任务叠加的复杂局面。

二、 行政体制改革的主要成就

1.形成并确立了与市场经济体制相适应的行政管理体制

经济体制改革是对经济关系中不适应生产力发展水平和实现现代化要求的各个方面和环节进行自觉调整的过程，其实质是经济基础的变革。行政体制属于政治上层建筑的组成部分，必须服务于决定其性质的经济基础，同理，行政体制改革作为上层建筑领域的改革，必须与经济基础的变革相适应。从行政体制改革与经济体制改革的关系来看，我国行政体制改革做到了与市场经济体制改革相适应。

党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经济体制改革在所有制结构上要以公有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分共同发展;在资源配置方式上要使市场发挥基础性作用，通过价格杠杆和竞争机制实现资源的优化配置。对应的是在行政体制改革中对大量的专业经济部门进行了调整，有的改为经济实体或行业总会，有的撤销或新设为行政部门，以此来转变政府职能，把配置资源的基础性职能转移给市场。党的十五大提出，在所有制上要调整和完善所有制结构，支持和引导股份合作制经济;在企业改革上要加快国有企业改革，建立现代企业制度;在资源配置方式上要充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。对应的是在行政体制改革中撤销了几乎所有的工业专业经济部门，政企分开迈出重要步伐，同时国家发展计划委员会等部门改为宏观调控部门，以增强政府对经济的宏观调控能力。党的十六大提出，在所有制上要坚持和完善基本经济制度，深化改革国有资产管理体制，实行所有权与经营权分离;在资源配置方式上要健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。对应的是在行政体制改革中通过设立国有资产监督管理委员会来推进国有企业改革;通过设立和组建银行业监督管理委员会、商务部等机构来推动现代市场体系的健全发展;通过将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会来加强和完善宏观调控。党的十七大提出，在所有制上坚持和完善基本经济制度的同时，要以现代产权制度为基础发展混合所有制经济;在资源配置方式上要不断完善体制机制，健全现代市场体系。对应的是在行政体制改革中通过探索推进大部制改革，来加快政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开。党的十八大提出，经济体制改革必须更加尊重市场规律，也要更好地发挥政府作用。对应的是在行政体制改革中通过深化行政审批制度改革，继续简政放权和转变职能，建设服务型政府。党的十九大提出，要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。对应的是行政体制改革提出要围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能。不难看出，每一次行政体制改革都涉及与社会主义市场经济体制改革的关系这一重大问题，通过行政体制不断改革，较好地推动了社会主义市场经济体制的形成、巩固、发展和完善。

2.促进并体现了中国政治体制的发展与完善

为确保经济体制改革顺利推进，就必然要推进政治体制改革，实现社会主义政治制度的自我完善和发展。行政体制改革既是改革的相对独立系统，也是政治体制改革的重要组成部分。在实践中，行政体制改革基本做到了与改革的其他方面保持良好协同，坚持和体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，也促进了中国政治体制的完善与发展。

首先，党的领导体制不断发展和完善。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，党在任何时候都是我国社会主义事业的领导核心，如何加强党的领导是改革开放以来始终不变的议题。党的十三大以来党总揽全局、协调各方的能力不断增强，政治领导的地位和责任得到凸显。如何继续加强党的领导，历次党的全国代表大会都对此高度重视，党的领导体制变革随党情、国情的变化而持续深入，并在基层组织建设、改革和完善领导方式以及执政方式、加强民主集中制、健全党内民主制度等方面做了大量有益的探索，不断创新党的领导体制机制。与此同时，在行政体制改革中，政府在坚持党的领导的前提下，通过不断理清与市场以及社会之间的权力边界，同时也不断理顺中央与地方以及部门之间的职权和职责来转变政府职能，不断创新政府的领导体制機制，来推动行政事业的持续进步和健康发展。

其次，人民民主制度不断发展和完善。人民民主是社会主义的生命，其本质就是人民当家作主。从党的十三大开始，历次党的全国代表大会都在政治体制改革中对人民代表大会、社会主义协商民主、民族区域自治以及基层民主建设等方面提出了具体要求，尽管在内容的措辞上有所不同，但不变的内核始终是通过健全民主制度、丰富民主形式和拓宽民主渠道来扩大人民民主。各项人民民主制度建设是社会主义民主政治的制度基础，其目的是要将人民当家作主落到实处，同时，也是中国共产党坚持民主执政的具体体现。但是，要真正把人民当家作主落到实处，还需要在行政层面上坚持民主行政，即行政与政治的良好协同。为了做到民主行政，在行政体制改革中，始终坚持改革和完善行政决策机制以及监督制约机制，通过一系列制度建设来促进行政决策的科学化和民主化，防止行政决策的随意性和行政权力的滥用，提高行政决策的水平和质量，保证权为民所用。这主要体现在建立和完善社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、听证制度以及专家咨询制度、政务公开制度、巡视制度和质询制度等。也正是这些制度设计要求政府掌握民情、了解民意、读懂民心，在行政层面为确保人民当家作主提供了制度保障。

最后，依法治国方略得以全面实施。依法治国是中国共产党治国安邦的基本方略，是人民当家作主的根本保证。简单地讲，依法治国就是依照宪法和法律来治理国家。从政治与行政的视角来看，依法治国是依法执政与依法行政的有机统一。从党的十三大开始，法制建设就是政治体制改革的重要内容，十五大之前，政治体制改革对法制建设的要求主要集中在立法和执法上，对法制建设的认识还显得不够深入。党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，法制建设要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。至此，法治国家建设开始提上日程。党的十八大进一步提出了全面推进依法治国的改革要求，全面依法治国被提升到“四个全面”战略布局的新高度，法治中国建设不断前进。为了确保依法治国，在行政体制改革中政府不断加强行政法制建设，一大批法律得以颁布实施，使得政府必须严格在法律框架下履行职能、开展活动，政府行为制度化、程序化和规范化特征更加明显。同时，政府也不断推进行政立法工作，不断提高行政立法质量、行政执法能力和行政司法水平。总的来说，随着改革开放的不断深入和现代化建设要求的不断提高，政府依法行政的能力不断增强。

3.推动了社会体制改革与社会发展

社会体制是社会领域中一系列制度安排的结果和样式，而社会体制改革则是对社会领域中阻碍社会建设、社会发展的制度安排进行调整和完善的过程。社会之所以不断发展，根本动力来源于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动。换言之，当上层建筑与经济基础相适应，生产关系适应生产力的发展，社会就会不断前进。因此，无论是经济基础变革还是上层建筑改革，其根本目的都是要推动社会建设和发展。在实践中，行政体制改革做到了良好地服务于社会体制改革，有力地推动了社会建设和发展。

社会体制改革与经济体制改革、政治体制改革一样，是改革开放的重要组成部分。但与经济和政治体制改革有所不同的是，社会体制改革起步稍晚。这可能至少存在两个方面的原因，一方面是在改革开放初期，党和国家以经济建设为中心。另一方面是因为在改革开放初期，人民群众的经济生活差异较小，许多社会矛盾和问题还没有显现出来。因此，党的十四大以前，与社会体制改革有关的内容主要是收入分配制度，党的十三大提出：实行按劳分配为主体的多种分配方式和正确的分配政策。从党的十四大开始，随着社会主义市场经济体制开始建立，社会也开始步入迅速转型时期，社会结构快速分化、社会问题不断涌现、社会矛盾急剧增加。党和国家开始在社会体制的多个方面进行改革，以满足人民群众的需求、适应社会发展的需要。这包括：深化分配制度和社会保障制度改革、大力发展教育、搞好社会治安等。随着认识的不断深入，社会体制改革的力度也不断加大，科教兴国战略、健全社会保障体系和扩大就业等深入展开。从党的十七大开始，社会建设作为一个独立部分开始在党的全国代表大会报告中出现，社会体制改革显得愈发重要和愈受重视，改革在教育、就业、收入分配、社会保障、人民健康水平以及社会管理等多个方面持续发力，人民生活不断改善。党的十八大、十九大在此基础上继续深化社会体制改革，十八大提出要在改善民生和创新管理中加强社会建设，十九大提出推动社会发展，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。

社会体制改革取得的成绩与行政体制改革是密不可分的。行政体制改革的一系列措施有力地推动了社会体制的改革和发展。这包括，通过简政放权，把一些属于市场和社会的权利从政府剥离，鼓励和支持作为市场主体的企业和社会组织的发展;通过转变职能，不断推动政企分开和政事分开，以权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度等措施为抓手，明确政府与市场和社会的边界;通过不断深化事业单位改革，强化事业单位的服务和公益属性，来推动社会各项事业的进步和发展;通过持续加强行政法制建设，来不断规范政府行政行为，从制度上加强政府为企业和社会组织服务的能力。

4.建立了全新的现代政府架构

现代政府是与现代化建设需求相适应的新型政府模式。现代政府建设是为了适应经济、政治和社会转型发展的需要，而对政府的理念、体制和职能等方面进行变革和调整的过程。具体到我国改革开放四十年的实践中，就是要建设一个让人民群众满意的全心全意为人民服务的现代政府。应该说，现代政府建设是行政体制改革的题中应有之义。在实践中，行政体制改革有力地推动了现代政府的建设、发展和完善。

一是明确了政府的权力边界，建立了有限政府。改革开放前，我国政府的“全能型”特征非常明显，行政权力持续扩张，不断向经济、社会生活等领域渗透。改革开放后，行政体制改革有力地推动了我国政府由无限政府向有限政府转变。这表现在：通过简政放权还权于市场和社会，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用; 通过转变职能推动政企分开、政事分开，加快了国有企业改革和社会事业建设;通过不断深化行政审批制度改革，制定权力清单、责任清单和负面清单来规定政府行使权力的边界，使政府如何作为更加明确。总的来说，有限政府建设是一个做减法的過程，意在约束行政权力。随着改革的全面深化，行政体制改革不断强化对行政权力的约束，使政府管理“越位”问题在很大程度上得到了扭转，通过“退位”更加明晰了政府应该有所为和有所不为，有限政府建设不断加快和深入。

二是建立服务型政府。改革开放前，我国政府的“管制型”特征较为明显，在经济领域以行政色彩浓厚的指令性、指导性计划干预经济生活;在社会领域包揽社会事务、全面渗透社会生活;在政治领域，实行中央高度集权的管理体制。改革开放后，行政体制改革有力地推动了我国政府从管制型政府向服务型政府转变。这包括：在施政理念上从依赖管制思维、缺乏公共精神向以人民为中心、深化服务理念转变;在施政方式上从单纯依靠行政命令向与群众积极沟通、双向互动和不断创新电子政务等新型方式转变;在施政程序上从封闭保守、追求效率向透明公开、不断增强决策的科学化、民主化和讲求手段的效率性、目的的民主性、公共性相统一转变;在施政目标上从偏重追求经济发展向追求经济发展与注重和改善民生相协调、相结合转变。总的来说，在行政体制改革中政府通过不断调整职能结构，把公共服务和社会管理的职能放在更加突出的位置，并通过健全公共服务体系、创新公共服务机制和改革行政审批制度等系列措施来不断提高公共服务能力，服务型政府建设持续发展和不断完善。

三是建立了法治政府。改革开放前，我国政府在较长一段时期内，特别是“文革”十年，法律虚无主义盛行，法制建设停滞不前。改革开放后，行政体制改革有力地推动了我国政府从依靠“长官”意志向依法行政转变。这体现在：依法行政理念深入人心，行政过程的制度化、规范化和程序化特征更加明显，动辄以“长官”意志进行行政决策的情况不断减少;行政法制建设不断进步，加强行政立法使政府有法可依、有法必依具备了前提条件，同时行政执法体制改革不断深化，要求政府执法必严、违法必究，通过扎紧制度的“笼子”，使行政权力的运行更加规范、合法;通过不断深化行政体制改革，建立起权责统一、权威高效的依法行政体制并不断完善。经过多次行政体制改革，不仅行政法律制度建设成就突出，而且政府的法治意识、法治思维得以确立。伴随改革的不断深化，这一过程可以视为从“人治”过渡到“法制”再提升为“法治”的发展过程，政府依法行政水平不断提高，法治政府建设不断深入和完善。

四是建立了责任政府。改革开放以来，行政体制改革有力地推动了政府从权力主体向责任主体转变。首先是通过建立责任清单制度来明确政府应该承担责任的范围，使政府的责任内容更加清晰;其次是通过简政放权和转变职能，使中央和地方各级政府的责任结构更加合理;最后是通过持续健全问责、质询、经济责任审计、政务信息公开、引咎辞职等制度，来不断完善政府官员问责机制。总的来说，随着行政体制改革的持续推进，通过“归位”和“补位”措施有效地解决了政府管理中存在的一些“错位”和“缺位”问题，政府责任体制已经建立起来并不断完善发展，政府从权力主体朝着责任主体持续迈进，责任政府建设正在路上。

五是建立了廉洁政府。改革开放以来，党和政府始终重视反腐倡廉工作，并通过行政体制改革推动廉洁政府建设。改革的措施包括：不断加大对贪污腐败的惩处力度，坚持受贿行贿一起查，持续强化不敢腐的威慑;建立并不断完善权力运行制约和监督体系，不断加强反腐败制度建设和监察体制改革，建立健全反腐败法律法规，持续扎紧不能腐的铁笼;不断加强廉政教育和领导干部的思想政治建设，坚定理想信念，持续增强不想腐的自觉。总的来说，政府反腐倡廉工作力度不断加大，特别是十八大以来，反腐败斗争形成压倒性态势，反腐无禁区、零容忍、撒天网，一大批丧失理想信念的政府官员应声落马。中国特色反腐倡廉体系开始建立和不断完善，风清气正的良好政治生态已经形成，廉洁政府建设稳步前进。

通过行政体制改革的不断深入，上述五个方面已成为党、国家和人民群众对政府的普遍期待和要求，也成为政府不断进行变革的方向和动力。尽管从目前来看，政府自身状况与上述要求还有一定距离，但相信在党的十九大精神指引下，随着全面深化改革的深入，随着中共中央《深化党和国家机构改革方案》的落实，随着行政体制改革的不断深化，一个中国特色的社会主义行政体制、一个符合中国新时代要求的现代政府的架构基本定型。

三、 行政体制改革的主要经验

我国四十年行政体制改革经历了丰富实践，取得了显著成就，为当下和将来持续推进行政体制发展和现代政府建设积累了宝贵经验。全面系统地总结这些经验，有助于进一步把握行政体制发展演变的内在规律，推进新时代我国行政体制改革朝着更加理性、更加科学的方向前行。

1.必须始终坚持党的领导

中国共产党执政是历史和人民的选择，党的领导地位是不可动摇的，必须始终坚持党对国家事务和社会事务的领导，坚持党对改革开放的领导。在行政体制改革中坚持党的领导，意味着我国的行政体制改革始终是在党的直接领导下进行的，党始终把握着行政体制改革的基本方向。正是因为始终坚持党的领导，行政体制改革做到了始终保持坚强的政治定力，始终坚持正确的政治方向。行政体制改革无论怎样大刀阔斧地变革机构设置、人事制度、政府职能、法律法规、央地关系以及与市场和社会的权力边界，我国政府的本质始终是党领导下的人民政府，为人民服务的政府。改革本身是以党的基本理论为统領、基本路线为指引和基本纲领为指导下的对行政体制做出的自觉的适应性的调整和完善，其目的在于更好地为人民服务、更好地发展中国特色社会主义伟大事业。在行政体制改革中坚持党的领导，意味着在行政体制改革中党总是起着布局谋篇、顶层设计的总指挥作用。正是因为始终坚持党的领导，行政体制改革做到了始终坚持重视和加强顶层设计。从行政体制改革的发展路径来看，历次改革都在机构、人事、制度、职能等方面做出了不同程度的调整。但不论改革的要点和核心怎样变化，都始终坚持在党领导下重视和不断加强顶层设计，从简政放权、转变职能过渡到建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制，再到建立中国特色社会主义行政管理体制，改革的顶层设计不断加强和优化。在行政体制改革中坚持党的领导，意味着党在改革中始终起着统揽全局、协调各方的作用。正是因为始终坚持党的领导，行政体制改革总是能够凝聚共识、整合力量、不断起航，能够不断破除各种阻力、攻坚克难。

2.必须始终坚持行政为民

人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。政府应始终保持人民政府本色，把人民对美好生活的向往作为政府治理的奋斗目标。从行政体制改革的角度来看，始终坚持行政为民就是要在改革中始终坚持把人民利益放在首位，始终把维护人民群众切身利益和解决人民群众关心的突出问题作为改革的出发点和落脚点，对人民负责、为人民服务，把人民群众满意不满意、答应不答应作为改革成败的判断标准，说到底，就是要坚持人民利益至上。首先，改革必须为了人民。行政体制改革通过调整和完善体制机制，其目的在于变革上层建筑与经济基础不相适应的部分，使上层建筑更好地服务于经济基础，使生产关系适应生产力发展的要求，进而增进人民福祉、提高人民生活水平和质量，从根本上讲是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。其次，改革必须依靠人民。行政体制改革不是政府关起门来顾影自怜，为改革而改革，而是要始终坚持人民当家作主，充分尊重人民表达意愿、提出意见建议的权利。政府要主动向贤者问策、请能者赐教，自觉汲取广大人民群众的智慧和力量。最后，改革成果必须由人民共享。改革必须惠及全社会，让广大人民群众共享改革成果，实现共同发展。因此，只有始终保持人民政府本色，坚持做到行政为民，行政体制改革才能取得真正的成果，改革才能取得成功。

3.必须始终服务于经济社会发展

行政体制改革要顺利推进，产生实效，必须做到始终服务于经济社会发展。这就要求行政体制改革必须立足于客观实际，从经济社会发展的需求出发，以现实问题为导向，改革行政体制中与经济基础不相适应，与其他上层建筑不相协调的内容。在改革开放的早些时候，由于客观上我国经济发展水平相对滞后，落后的社会生产力不能满足人民日益增长的物质文化需求，所以党和政府将工作重心转移到经济建设上来，变革生产关系以推动社会生产力向前发展。为了与经济基础相适应，行政体制改革通过精兵简政，裁撤、削减了部分机构和人员，以提高行政效率;通过放权让利，搞活地方和国有企业，提高地方的积极性和国有企业的自主性;通过转变职能，推动政企分开、政事分开，强化对经济发展的宏观调控，逐步减少对微观经济的干预，培育市场体系以促进市场经济和社会主义事业的快速发展。然而，伴随多年的经济高速增长和粗放式发展，一些社会问题和矛盾开始显现出来。这需要在继续推动经济基础变革的同时更加重视行政管理体制改革化解产生的矛盾和问题。为此，行政体制改革以构建中国特色社会主义行政管理体制为目标，继续深化简政放权和转变职能，不断加强政府的社会管理和公共服务职能建设，在注重为经济发展服务的同时，更加注重为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供体制机制保障。可见，我国的行政体制改革始终立足于经济社会发展的要求而进行，始终服务于经济社会发展。脱离经济社会发展谈行政体制改革，就行政体制改革而改革，行政体制改革就成了无源之水，无本之木。

4.必须始终坚持变革创新

变革创新是建立在对事物运动发展规律深度认知的基础上，采用新思想、新方法来改造客观世界的探索性、开拓性活动。变革创新活动既包括理论变革创新，也包括实践变革创新，从认识论上讲，两者是辩证统一、互存互动的。变革创新精神是一种敢于破旧立新的理论勇气和开拓进取的革新意志。我国的行政体制改革始终坚持以变革创新的姿态和精神积极主动作为，通过理论创新和实践创新，积极主动地改造不同时期既有行政体制的种种弊端。我国四十年行政体制改革也始终坚持走改革创新之路。一是始终坚持解放思想，不破不立，破中有立，立中有破，在思想上敢于革故鼎新，不断研究新情况、解决新问题，体现在行政体制改革中，不因循守旧，不是对旧体制的修修补补和对以往措施的简单重复，而是不断进行变革与创新。二是始终坚持实事求是，立足于客观现实，从实际中发现问题、分析问题、解决问题，坚持理论联系实际，始终以问题为导向，通过调查研究和反复论证，找到行政体制的病症和解决方案，对症下药，做到理论与实际相符、主观与客观相符。三是始终坚持与时俱进，锐意进取，以富有创造性的理论来指导改革实践，又通过积极主动作为在改革实践中不断检验和发展理论，如此循环往复，在行政体制、机制方面不断推陈出新，使行政体制改革始终保持内在的动力与活力。正如李克强总理在2014年政府工作报告中说：“以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革。”只有始终坚持以变革创新精神积极主动作为，行政体制改革才能获得不竭动力，永葆生机、持续推进。

5.必须始终坚持中央统一规划与地方实践创新相结合

我国行政体制改革一个非常重要的经验就是始终坚持中央统一规划与地方实践创新相结合。在实践中，既有自上而下的改革，也有自下而上的创新。一方面，行政体制改革首先需要在中央层面搞好统一规划，谋定改革的全盘大局，中央在把握世情、国情和民情的基础上，始终紧扣中国特色，立足于中国情境，结合中国道路的具体实践，制定符合中国特色社会主义行政体制要求的改革方案，指明改革的方向、提出改革的要求、谋划改革的目标、说明改革的目的、形成改革的内容并点明改革的重點。另一方面充分发展地方政府的积极性、主动性，鼓励和支持地方政府不断创新，积极作为。我国地方政府在把握中央改革精神和指导思想、指导原则的基础上，结合各自的实际状况和发展特点，制定符合地方实际的改革方案，以勇于改革、敢于创新的精神积极主动作为，形成了一些改革的地方模式，取得了一些改革的地方经验，这些模式和经验很好地推动了我国行政体制改革的发展。

6.必须始终坚持改革目标的坚定性与策略手段的灵活性相统一

对于行政体制改革来说，目标是统领改革全局的，目标一旦确定，就指明了改革的前进方向和道路，即确定了改革往何处去、往哪里走的问题。要使行政体制改革不至于误入歧途或者迷失方向，就要在改革进程中始终坚持目标的坚定性，使改革沿着既定的方向和道路稳固推进，并在一个较长时期内使改革合力朝着既定的目标持续做功，直到这一阶段的改革目标得以实现、突破，进入新的改革时期，开始新的改革定位。同时，要使行政体制改革最大限度地发挥效能，除了始终坚持改革目标的坚定性，还要坚持策略手段的灵活性。换言之，就是在行政体制改革进程中以什么样的方式方法沿着正确的方向、朝着既定的目标走好改革道路的问题。这要求行政体制改革要做到整体推进、重点突破与循序渐进的有机统一。整体推进，就是要求各级政府严格按照改革方案的规定执行，把改革的全部内容纳入具体的行动计划，全面统筹，不能落下任何一个方面。重点突破，就是要求在改革全局中要抓住核心要点，同时要求各个地方抓住各自面临的主要问题。对于核心要点，即面临的亟需解决的一些问题，改革可以动作快一些，大刀阔斧迅速行动。对于不同地方政府面临的主要问题，在推进改革时在力度上要有轻重之分，在进度上要有缓急之分，关键是要因地制宜，做到深入调研、分别讨论、全面论证，具体问题具体分析。循序渐进，就是要求把行政体制改革的力度、发展的速度与各个方面可承受的程度结合起来。行政体制改革不可能一蹴而就、一步到位，不能急功近利，要远近结合、梯次推进，明确改革的长远目标和阶段性改革的重点任务，既要做好改革的规划指导，也要做好改革的总结评估。不仅要注意处理好行政体制改革与其他领域改革的关系，也要注意处理好改革本身各项举措的关系，做到协调配套、衔接到位。

四、 进一步深化行政体制改革的思考

站在新时代，面对全面深化改革、推进国家治理体系与治理能力现代化的总目标，面对党和国家机构改革的新要求，如何全面深化行政体制改革，依然还面临不少挑战。

1.如何推进政府治理现代化

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。现代化就是要适应新时代发展需求，不断提高国家制度和制度执行能力的综合水平。要实现国家治理体系和治理能力现代化，就要在治理体系和治理能力的各个领域和方面加快现代化建设。作为全面深化改革的重要组成部分，行政体制改革也同样面临着推进政府治理体系和治理能力现代化的任务。从组织行为学视角分析，政府治理体系包含治理的组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系。要推进政府治理体系的现代化，就要构建系统完备的组织体系，统筹考虑职能部门设计，为政府治理体系现代化提供逻辑合理的架构支撑;就要构建科学系统的制度体系，不断完善审批、监管、信息公开等不同方面的制度设计，为政府治理体系现代化提供完备有力的制度支持;就要构建协调合作的运行体系，杜绝各自为政，为政府治理体系现代化提供高效便民、运转规范的体制机制;应构建科学规范的评价体系，客观公正地评价政府治理流程，为政府治理体系现代化提供真实有效的改进依据;就要构建高效完备的保障体系，特别针对公共危机要反应及时迅速，为政府治理体系现代化提供良好的后备保障。推进政府治理能力的现代化，包括不断加强政府进行经济调节的能力，始终贯彻新发展理念，坚决破除体制机制弊端，让市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用;不断加强政府履行市场监管的能力，通过创新监管方式营造公平竞争的市场环境;不断加强政府参与社会管理的能力，始终抓住保障和改善民生这一要点，持续加强和创新社会治理水平;不断加强政府提供公共服务的能力，继续深化简政放权和行政审批制度改革，始终坚持以人民为中心来持续改善公共服务水平;不断加强政府保护生态环境的能力，改革生态文明体制，努力建设美丽中国。应当说，我国政府治理的现化代水平与能力是值得肯定的，但是，面对新时代人民对美好生活的追求，还需要持续努力推进行政体制改革，不断创新治理理念、治理模式、治理方式、治理技术和治理工具。

2.如何适应新时代的要求推进政府自身持续性变革

党的十九大指出，我国已经走入中国特色社会主义新时代，新时代的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从供需关系来看，日益增长的物质文化需要转化为日益增长的美好生活需要，这体现的是人民群众对社会生活需求层次的递进和需求内容的深化，是需求侧发生了质变。落后的社会生产力转化为不平衡不充分的发展，这体现的是社会供给的分配不均和生产不足，是供给侧存在的问题。毫无疑问，无论是需求层次的递进和需求内容的深化，还是不平衡不充分的发展，都对政府工作提出了更高的要求。我国政府要很好地适应已经发生转化的社会主要矛盾，实质上就是要处理好公共产品的供给问题，能不能较好地满足人民群众需求的问题。这需要各级政府始终坚持以人民为中心的发展思想，推动政府供给侧结构和内容的不断优化，统筹区域发展和城乡发展，坚持在发展中保障和改善民生、坚持人与自然和谐共生来满足人民日益增长的美好生活需要。

当前和今后一个时期，以习近平同志为核心的党中央已经为新时代中国特色社会主义事业制定了大政方略，对于政府部门而言，最关键的是要做好贯彻落实，把党的路线、方针、政策落到实处。行政体制改革要真正发挥巨大效能，需要政府积极作为，用坚强的决心践行改革意志，大刀阔斧、实事求是地推进改革。这里面最关键的因素还是人，还是政府公务员队伍建设问题，即行政体制改革形成持续变革的强大动力需要什么样的公务员队伍。总体讲，需要建设一支德才兼备的优质政府公务员队伍，政府公务员要特别愿奉献、特别能吃苦、特别讲担当和特别肯战斗，既要防止过去的“乱作为”，更要坚决反对“不作为”“慢作为”。这其中的关键又在于领导干部，要以政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的要求打造干部队伍。正如习近平总书记在全国组织工作会议上所讲：“建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键，重点是要做好干部培育、选拔、管理、使用工作。”如何培养这支忠诚干净担当的队伍，习近平总书记提出了五个要建立的“体系”：要建立源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系;要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系;要建立以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系;要建立管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系;要建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系。行政体制改革如何按照新时代中国特色社会主义的发展要求不断创新干部人事制度，加强政府公务员队伍建设，如何贯彻落实习近平总书记提出的建立五个“体系”的要求，把想干事、能干事的人汲取进公务员队伍，建设一支忠实贯彻新时代中国特色社会主义思想、符合新时期好干部标准、忠诚干净担当、数量充足、充满活力的高素质专业化年轻干部队伍，是我国行政体制改革的一项重要任务。

3.如何优化行政生态环境，建设现代行政文化

行政生态是政府运行所处的生态环境，这既包括自然环境、心理环境也包括社会环境。行政文化是在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。行政体制改革要落到实处，行政事业要快速发展离不开良好的行政生态和健康的现代行政文化。如何优化行政生态，建设现代行政文化是继续深化行政体制改革的题中应有之义。从人类行政史和改革开放四十年我国行政实践来看，要优化行政生态，建设现代行政文化，核心是要克服官僚主义和形式主义。

官僚主义和形式主义是行政部门的顽疾，是行政机关及其工作人员脱离群众、脱离实际、脱离基层，从利己主义和权力本位出发，不关心群众利益、不对党和国家负责、不对人民负责的一种腐朽的思想作风。在现实中，贪污腐化、拍脑门决定、“一言堂”、懒政怠政、衙门作派、文山会海、面子工程、形象工程等皆是官僚主义和形式主义的表现形式，其导致的后果就是破坏政民关系，群众不相信政府，政府的公信力和执行力受到严重损害。如何克服官僚主义和形式主义，形成风清气正的政民关系，优化行政生态环境，建設现代行政文化，是我国行政体制改革必须要面对的问题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央通过党内法规体系建设和全面从严治党，依法行政、建设法治政府，严格规范和约束行政部门与行政人员的行为，严格执行“八项规定”、反对“四风”“打虎拍蝇”、开展群众路线实践教育活动，取得了举世瞩目的成就。在此基础上，如何进一步优化行政生态环境，建设现代行政文化，使人民政府意识、人民公仆意识内化于心、外化于行，政府行政权力真正回归公共权力本位，使政府行政权力的行使制度化、规范化和程序化，依然任重道远。

五、结束语

在四十年改革历程中，党和国家不断探索和回答了什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展以及新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义等重大理论和实际问题。对于行政体制改革，则是党和国家对建设什么样的政府以及怎样建设政府而因时制宜做出的系统回答。对于第一个问题，即建设什么样的政府早就有了确切的答案，那就是全心全意为人民服务的政府。对于第二个问题，即怎样建设政府的问题，党和国家在四十年的改革实践中基于不同时期我国政府的职责，分别给出了具体答案。现在，改革已经迈入了新时代，站在新的历史起点上，行政体制改革如何推进？怎样作为？这一问题或许还需要通过一系列的改革实践来回答，但始终应该坚持的是以人民为中心来改革行政体制，以人民为中心来建设现代政府，以人民为中心来推动新时代中国特色社会主义行政事业更好发展。

注释：

中共中央《深化党和国家机构改革方案》。

中共中央《深化党和国家机构改革方案》。

关于将我国政府表述为“有限政府”的提法，是存在分歧的，本文作者也不赞成简单地将我国政府表述为“有限政府”。这里的有限政府只是相对于计划经济时期的“全能政府”“无限政府”而言的，与西方学界的“有限政府”“消极政府”不同。

韩春晖：《人治与法治的历史碰撞与时代抉择》，《国家行政学院学报》2015年第3期。

李克强总理在2014年3月5日所作政府工作报告。

中国共产党第十八届中央委员会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第1页，北京：人民出版社，2013年。

2018年7月3日至4日，习近平在全国组织工作会议上的讲话。

2018年7月3日至4日，习近平在全国组织工作會议上的讲话。