公民参与城市风险治理的困境超越

郑容坤

摘要：公民参与既是政治范畴的权利诉求，更是城市治理的有效机制。日益复杂的城市风险凸显城市政府的治理局限，这为公民参与风险治理释放制度空间。政府对公民参与能力的疑虑，加之公民社会发育不良，致使公民陷入参与困境。立足政府与公民互动的层面，城市政府亟需更新风险治理理念，变革风险预控模式，而公民则要凭借政府的功能性塑造风险的个人化，强化公共精神，进而建构政府吸纳和公民参与有机融合的城市风险治理机制，才能降低城市风险的发生概率。

关键词：公民参与;城市风险;城市政府;有机治理

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1009-3605（2019）02-0014-07

“城市是人口居住、财富聚集及产业密集的重要区域，是地方政治、经济和文化发展的中心，在现代国家中地位举足轻重。随着现代性发展，城市面临以风险分配为主的时代即‘风险社会来临。”[1]风险社会的高复杂性和高不确定性隐蔽在城市时空中，造成了城市危机性事件频发，这不仅冲击社会价值体系，也对公民的人身财产安全带来严重损害。治理风险作为一种城市公共产品，理应成为城市政府公共事务活动的常态议题和优先选项。然而，从城市风险的生成机理看，单凭科层制组织的“有限理性”则无法有效应对现代性风险，这就为公民参与城市风险治理提供了制度空间。如何在维护城市政府风险预控的权威下，从政府与公民互动的角度健全公民参与城市风险治理的机制，是提升城市公共危机治理的应有之意。

一、城市风险治理中公民参与的价值维度

德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）将“风险社会”用来描述后工业社会的危机状态，指出风险有两个突出特征：一是具有不断扩散的人为不确定性;二是导致了现有社会结构、制度以及关系向更加复杂、偶然和分裂状态转变[2]2。之后，英国社学家安东尼·吉登斯（ Anthony Giddens）进而强调风险社会是现代文明的结果，他将风险分为“外部风险”（external risk）和“内部风险”（manufactured risk）。[2]2以上两种风险建构主义的观点，虽然略有差异，但为我们理解城市风险的特点，提供了二点启发：一是风险与风险社会的到来是人类处于从工业社会向后工业社会转型期必须面对的现实，这就说明了风险是客观存在的，也是人类可认知的，同时风险的治理具有公共产品性质，需要由政府组织来提供;二是由于风险具有不确定、复杂性、隐蔽性以及危害性，要求人类社会形成治理风险的多中心治理机制，包括政府、市场、公民社会等不同主体的协同治理。从当前各类突发事件的应对实践看，政府扮演了关键性角色，但由于官僚体系层级节制的组织原则和信息传递技术机制等固有缺陷，致使风险治理总体成效低下。政府应对风险的有限能力以及昂贵的治理成本为公民参与释放了有效空间，公民参与城市风险治理具有多方价值追求。

（一）有利于快速处置社会风险

风险的生成一般会经历萌发、生长、爆发等多个环节，每个环节都是前期阶段累积的结果。在风险形成初期，如果公民具备风险认知能力，则能有效判断出致灾因素，及时采取措施加以处置，那么风险发生概率或造成的损害就比较轻微。公民参与风险治理可以发挥灵活性、广泛性的优势，能够迅速收集到风险产生的规模、现象等初级信息，并将其反馈给政府部门，可以缩短政府风险应对决策过程，提高应急效率，促进风险的快速处置。在2008年的汶川地震中，众多的团体和个人，自发组织救援队或者志愿者，有序深入灾区，充分弥补了灾区救援力量的不足，体现了公民参与风险治理的优势。

（二）有利于提升政府风险治理能力

“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形”[3]，公民参与风险治理过程有助于政府从社会公共利益的角度，集中反馈民众意见和发挥民众智慧，制定出公民普遍认同和接受的公共政策，从而更好更有效地推进公共危机治理的进程，增进公民对政府风险治理合法的认同，同时通过风险治理中的公民参与，实现政府与公民的互动决策，可以促使政府由传统型官僚型管理模式向现代型合作治理模式转变，提升风险治理中政府的信誉和形象。

（三）有利于培育公民公共精神

公民公共精神是一个社会中公民对公共事务秉持的权利意识、义务意识、责任意识相统一的价值理念。公民精神的养成不是与生俱来，而需要经历持续的社会化过程。公民参与城市风险治理的过程正是公民公共精神的践行。公民参与城市风险治理是风险个人化的必然要求，通过构建公民安全意识与防范意识，可以掌握应对风险的知识、技术、经验，形成风险治理的自救技能。同时，公民参与风险治理是公民作为人类社会构成要素的要求，公民必须要有责任感，积极主动运用风险应急能力实现互助，维护城市生活秩序的稳定。

二、城市风险治理中公民参与的现实观照

改革开放以来，伴随着国家发展中心向经济领域的转移，我国不但取得显著的经济绩效，也通过下放行政权力和推进公共事务改革，积累了更强的政治绩效。高度发展的经济样态和宽松稳定的政治环境为公民参与提供了现实可能性，推动了公民更多地參与到与切身利益相关的城市公共事务。就本质而言，公民参与城市风险治理是感受和维护自身利益的过程。目前，公民参与城市风险治理取得一定成就，但总的来说，参与的实质内涵没有得到真正的体现，公民参与存在的问题主要有：公民参与的主动性和自觉性不高;公民参与的理性化和法治化较低;公民参与的技能有待提高;公民参与的组织化程度偏低以及公民与政府缺乏有效沟通，等等。究其原因，有以下两个方面：

（一）全能型政府的“过度”供给

全能型政府是对我国计划经济时期政府在政治上和经济上高度集权现象的统称，政府可以通过行政权力决定社会公共资源的分配权。这种全能型政府在城市风险治理中往往表现为高估行政主体的治理权威，而漠视公民参与的主动性与能力。

1.合作理念缺失。在风险全球化的趋势下，处于转型期的中国面临着来自西方相似的社会问题和发展中国家的特殊问题，有效处置转型期的各类风险更为艰难。在有效应对城市风险中，我国风险治理体系明显缺失合作治理意识。一方面，权力中心主义思想作祟。我国政府还停留在全能型政府的视野中，仍旧以政府为中心的单一方式，缺乏政府与公民的合作治理，不考虑公民对风险事件的知情权问题，更不会考虑民众对于风险治理的意见和建议，这种治理方式不但有损政府的合法性，也造成风险治理的低效率。另一方面，信任意识明显缺失。在网络化的现代社会中，信任可以维系社会合作，减轻社会风险，促进社会公共安全。但长期以来，以官僚制为基础的科层组织天然对公民社会有着不信任心理，地方政府官员对民间志愿组织在使用善款和资源、开展志愿服务项目等方面存在不信任观念，极大制约民间志愿组织的活动范围与能力空间。

2.法治规范缺位。多年以来，我国已建立了相互补充、相互作用的“一案三制”应急管理体制机制，其中法制是应对突发事件的保障。清华大学钟开斌教授认为：“法制属于规范层次，具有程序性，它以程序为核心，以法律保障和制度规范为主要内容，解决的是应急管理的依据和规范问题”[4]。但是，当前我国尚未出台公民参与风险治理或危机治理的专项法律规定，只是在个别的单行法中有着零散的公民参与风险治理的条款，缺乏完善的法律体系对公民参与风险的具体途径、相关权利加以保障，这就导致了公民参与的无法可依问题，造成了政府官员对公民参与风险治理最终决定权。

3.资源供给不足。李颖在分析风险治理资源整合时指出：“在我国当前风险治理资源行政资源条块分割，整体规划使用效率不高，社会资源结构性分散，归集整合度不够，市场资源统筹度低，链条效应尚未形成等资源整合”[5]，该观点强调了资源在风险治理中的重要性与问题，但尚未涉及公民参与风险治理的资源供给。公民参与作为民主社会的必备要件，需要建立在完备的社会资源、制度设置的基础之上。公民参与风险治理的有效程度，在一定程度上取决于物质、信息、时间等资源供应情况。虽然近几年，我国加大了城市风险治理的基础投入，但对于公民参与城市治理的平台建设、技术开发、日常演练以及组织保障等还存在较大缺口。

（二）公民应急素养的严重缺位

近年来，城市自然环境、公共卫生、公共交通以及公共安全等领域的风险不断上演，逐渐由非常态化演变成常态化，给城市治理带来了治理困扰。从城市风险的发源地看，城市治理的脆弱性地带属于风险经常“光顾”之地，而这些边缘角落处于政府无力管辖地带。就公民而言，当城市风险爆发时，公民如果危机意识强、应急处置训练有素的话，则可以在专业应急人员到来时，及时抑制或消灭突发事件的蔓延。但当前我国公民参与风险的治理能力严重滞后，主要原因在于：

1.参与意识薄弱。长期以来在我国管控型行政的作用下，政府对城市社会安全管理的过度供给，导致公民对政府的过度依赖。这使得在城市风险治理的现行机制中，公众参与风险治理机会的给予、形式的设定、资格的限制等，基本上都是由政府单方面决定，致使公民参与风险治理的广度、深度十分有限，参与的效果也未能达到预期。同时，公民参与意识的缺乏，也造成公民对风险感知的弱化，误判风险造成的破坏程度。

2.应急技能缺失。乌尔里希·贝克（ Ulrich Beck） 强调工业社会与风险社会应对风险时“人的能力”，认为“人的能力是传统工业社会中生存的关键，因为它可以用来抗击物质贫困，规避社会萧条”[1]85，而“预见和承受风险，并在人生和政策层面加以处理的能力”[1]86则是风险社会必备的技能。风险治理技能是公众作为风险治理主体必须具备的关于风险治理的知识素养、判断能力以及专业技能。公民风险治理技能是否拥有、是否熟练，直接影响到城市风险治理成效。但是，“目前我国大多数公民识别、防范风险的专业知识及技能严重不足，对危机的征兆反映不敏锐，缺乏自救互救能力，限制了其参与风险治理的有效性”[6]。

3.互動机制缺乏。城市风险治理中的互动机制，即政府与公民之间的风险沟通关系，良好的风险沟通，可以缓解危机发生中公民的心理焦虑，达成应对风险共识，进而促成公民有效参与。在风险沟通的全域中，以信息为线索的风险沟通缺失尤为严重。程惠霞等分析了广东茂名PX事件，指出“茂名市政府围绕PX项目展开的风险沟通实践，因为技术操作失误导致预期目标落空，沟通迟缓、态度生硬、手段粗暴、内容空洞是酿成茂名市民发起和参与抗议PX行动的直接诱因”[7]。这个案例从一个侧面勾勒出以信息传递为基础的风险沟通在强势政府与弱势公民之间的阻滞、间隔问题，说明应对风险需要建立政府与公民的信息对称。城市风险的有效预控有赖于对信息的处理、加工以及研判，而风险信息的来源除了政府组织自行收集外，更需要社区组织公民的充分提供。公民不仅作为风险的受害者，也充当着风险信息的反馈者。由于城市风险治理中政府与公民、社会组织的互动机制不健全，导致一些城市公共安全信息无法在风险形成初期及时传递到政府，致使政府风险治理决策的滞后性，不利于城市风险的快速应对。

三、公民参与城市风险治理的可能路径

风险社会标志着日常感知和思考的推测时代的来临，任何社会中的成员都面临风险社会的价值分配。随着城市生产力的不断增长，风险也伴随其后，如空气污染、流域污染、光辐射、食品添加剂等涉及城市吃、穿、住、行的各个方面。城市风险治理问题应该成为政府、社会公众日益关注的重要议题。城市风险复合治理理论认为风险本身来源的多元性和复杂性客观上要求我们必须坚持复合治理、系统治理的基本原则。这意味着，城市公共安全风险的防范和预控不再是政府或公民的单一主体责任，而是需要政府与公民的协同治理。依宪而治、市场经济和社会自治是社会得以持续自由发展的三大支柱[8]，也是化解城市风险的有效理论工具，在承认政府风险治理的有效性前提下，合法合理给予城市公民参与风险治理的权利，则是现代城市风险治理的关键命门。

（一）政府组织：由管控型到协同型转变

随着全球风险社会和公民社会的到来，加之城市风险治理的系统性、复杂性，迫切要求政府从传统风险管理“垄断行动者”到现代风险社会治理“网络平行参与者”的角色转换，更新风险治理的命令服从式的管控型方式，经由强化风险责任意识、健全风险法律体系、加大风险文化建设等方式，实现城市风险预控的政府协同式治理。

1.树立合作治理意识。从统治、管理、治理的术语变迁见证了政府干预城市发展的模式转换，治理、合作成为解决政府、市场、社会以及公民之间关系的关键话语体系。意识是主体对客观现象的能动反映，而风险意识则是政府、公民以及社会组织对风险形成、演变生成机理的主观认识。为有效预控城市风险，政府组织需要从战略高度上强化风险意识，将风险预控的理念和机制作为行政行为发生的前置决策要素。就政府内部而言，需要树立两种意识：一方面，要强化风险治理的责任意识。要构建各级政府、政府各部门之间以及城市管理者的城市风险责任地图，整合部门资源，建立风险预控信息的共享机制和治理行为的协作机制，完善城市风险预控执纪问责机制，切实发挥风险治理制度的刚性作用，让城市风险治理成为政府行政的常态工作。另一方面，要树立政府与公民、社会组织的合作治理意识。由于城市风险的诱因具有不可预测性和多元性，以及政府治理能力的有限性决定了公民参与城市风险治理的必要性。政府要在城市风险的预案编制、应急处置以及风险灾后恢复重建等方面给予公民应有的地位。同时，要“充分发挥政府内外的政策咨询机构的专业优势，开展城市公共安全治理的系统研究，为风险预控提供专业性、精细化的治理方案”[9]。

2.完善法律体系。通过健全城市风险治理公民参与的法律体系，是实现公民参与有序性的重要保证，既可以划定政府和公民在风险防控过程中的权利、义务关系，也以法律的方式对公民的参与主体地位加以确权，能够充分体现公民在城市风险治理中的主人翁地位。就目前而言，我国已经颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法第十一条指出“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，但该条款只是对公民参与突发事件作出了原则性规定，关于公民参与突发事件的权利、责任、程序与方式都缺乏可操作性的规定。要实现公民参与城市风险治理的法治化，一方面，需要政府从城市公共安全治理的角度着手，及时将有关公民参与的合理高效的具有创新性的实践上升为法律。另一方面，借鉴国外发达国家城市风险治理经验，结合我国国情，及时修订相关法律体系，让公民参与风险治理有法可依。

3.强化风险文化教育。斯科特·拉什（Scott Lash）从风险治理的文化视角提出高度自觉的风险文化意识能有效规避风险[10]，“为了让风险能被感知为风险，使之成为人们思考和行动的参照点”[1]80，必须重视公民风险文化的教育，使之成为“有道德訴求的自然造物”的自觉行动。政府必须加大城市公共安全文化教育的资源投入，提升公民危机意识、预防能力和应对水平。一方面，要建立城市公共安全专项财政预算机制，切实保障公共安全教育工作的物质支持。另一方面，要精准施策，健全城市公共安全宣传教育体系。针对在校学生，开展小学、中学和大学的关于危机意识的通识教育;针对应急管理的专业人员和队伍进行系统专业教育，通过较为系统和专业的应急管理教育与培训，提高未来从业人员的应急处置能力和专业素质。针对普通公民，主要是开展技能培训和应急演练，提高普通民众在突发事件发生时的应对能力，减少危机造成的损失。同时，通过社区、社会媒介等途径营造城市安全教育的良好氛围，让安全防范意识内化于心、外化于形，成为人们的自觉行动，有效规避风险发生。

（二）公民：由个体参与到制度化参与

公民不仅是风险发生的受害者，更是防范风险形成、发生的行动者。贝克认为，“风险社会标志着日常感知和思考的推测时代的来临”，作为治理风险主体的公民应该具备“关键技能资格”[1]82-86。就我国公民参与城市风险治理而言，这种“关键技能”应当包括主动参与意识、应急管理能力以及组织协作能力。

1.重塑公共精神，形成主动参与意识。公民参与不仅是公民作为社会主体身份的权利要求，也是防止风险治理政策偏差的重要机制。就后者而言，风险的突发性、非线性以及处理的紧迫性等特点决定了政府风险治理的集权性，而这往往成为另一个“风险源”，这就需要注意“集权主义与民主监督密不可分，监督缺乏可能带来集权的风险”[11]问题。当然由于人具有社会性，个人的参与动机是复杂多样的，符合公共选择学派“理性经济人”的假设，导致了公民参与在一定程度上是非理性的，需要通过塑造具有公共精神的“道德人”来克服公民参与的非理性行为。公民的志愿精神、人本精神、自治精神的养成，需要政府持续的制度保障为前提，通过政府与公民的有效互动，共同营造城市公共安全治理的公共精神，激发公民参与的积极性、主动性、能动性。

2.加强应急演练，提升风险治理技能。城市风险治理不仅要重视普及、教育风险知识，更要重视社会公众的风险治理实务操作的素质培训，通过不断的风险治理演练，使公民对风险的治理形成一种“条件反射效应”。可以从以下进行：一是以政府相关部门为主体，开展有计划的各类风险救援训练项目，强化公民参与互动演练频度，情景化地宣传应急知识，进而强化公众的风险防范意识和应急专业技能，为公民有效参与城市风险治理提供能力储备。二是以社区组织为载体，形成公共安全防范的社区集体意识。发挥社区组织社会性、服务性功能，配合政府相关部门做好城市公共安全的信息宣传以及公众预防、避险、自救、互救的技能教育培训工作。三是改变传统重官轻民的应急队伍建设理念，创建支持社区风险应急志愿组织，建设一支官民互补的应急救援队伍，及时开展自救、互救，以减轻风险的破坏性。

3.创设风险预控平台，强化风险信息互通互联。原子化的公民个体无法对抗破坏力极强的各类风险，有效之策在于以结构化的组织解决功能性的不足，即在社区中创建一种由公民个体基于风险防范目标的平台或组织。这种预控性组织的生成应当可以回答下述三个追问：是否需要设立以社区为主体的自治性风险预控组织？这些组织是否被有效纳入城市政府风险的治理体系之中？这些组织是否能够实现自我联合以影响城市政府风险治理决策？唯有如此，才能形成社区公民风险治理的制度化。公民社区风险预控组织在成立之初可以依托政府组织、街道办事处以及居委会自治组织的支持，但要保持其自身组织特性。通过建立组织的管理章程、运行机制、保障机制，界定组织与社区其他组织的关联性。在具体运行中，组织成员要以志愿精神、公民精神、互助精神为行动依归，在日常生活中做到居安思危，以社区风险预控平台为载体，构建自组织与政府、街道办事处、社区居委会等组织的信息互动机制，关注社区风险隐患，畅通隐患信息的传递，及时将各类风险消弭在萌芽中。

在城市风险面前，政府组织抑或公民个人都不能独善其身，亦无法单凭自身力量解决因现代性带来的社会风险，唯有重新审视政府与公民两者之关系，坚持政府对城市风险治理的前提下，构建具有彼此信任和合作的公民参与机制，“从而为危机治理情景的改善和治理结构的调适创造条件”[12]，方可实现城市善治，实现人民对美好生活的追求。

参考文献：

[1] [德]乌尔里希·贝克. 风险社会[M]. 何博闻， 译. 南京： 译林出版社， 2004 ： 1.

[2] 侯保龙. 公民参与公共危机治理研究[M]. 合肥： 合肥工业大学出版社， 2013 ： 2.

[3] 约翰·克莱顿·托马斯. 公共决策中的公民参与： 公共管理者的新技能和新策略[M]. 孙柏瑛， 等， 译. 北京： 中国人民大学出版社， 2005 ： 245.

[4] 钟开斌. 风险治理与政府应急管理流程优化[M]. 北京： 北京大学出版社， 2011 ： 30.

[5] 李颖. 基于资源整合的城市风险治理研究[J]. 理论与改革， 2016 （5） ： 124.

[6] 刘雅静. 城市风险治理中的公众参与问题探析[J]. 中共乐山市委党校学报（新论），2017 （3） ： 91.

[7]程惠霞， 丁刘泽隆. 公民参与中的风险沟通研究：一个失败案例的教训[J]. 中国行政管理， 2015 （2） ： 113.

[8] 达伦多夫. 现代社会冲突[M]. 林荣， 译. 北京： 中国社会科学出版社，  2000 ： 36.

[9] 曹惠民. 风险社会视角下城市公共安全治理策略研究[J]. 学习与实践， 2015 （3） ： 102.

[10] [英]斯科特·拉什. 风险社会与风险文化[J]. 王武龙， 译. 马克思主义与现实， 2002 （4） ： 34.

[11] 汪伟全.区域应急联动[M].北京：中央编译出版社，2014：41.

[12] 金太军， 赵军峰. 风险社会的治理之道[M]. 北京： 北京大学出版社， 2018 ： 369.

责任编辑：谭桔华