特朗普政府减税对中国跨境资本流动的影响及对策

杜萌

摘要：2017年12月，美国通过《减税与就业法案》，2018年1月开始实施。在经济全球化时代，美国大规模减税会对我国跨境资本流动带来冲击。全面回顾特朗普政府《减税与就业法案》的具体内容，分析美国减税对我国直接投资和短期资本的具体影响机制，可以预期，在全球税收竞争的条件下，美国减税对我国跨境资本流动的间接影响较大，我国应从跨境资本流动管理和优化税制结构两个方面采取针对性的政策措施。

关键词：特朗普政府;《减税与就业法案》;跨境资本流动;全球税收竞争

中图分类号：F7    文献标志码：A   文章编号：1009-3605（2019）02-0021-06

2018年1月，美国《减税与就业法案》开始实施。根据特朗普政府的减税方案，美国企业税率大幅度下降，个人和家庭的税收抵扣获得翻倍，遗产税被废除。如此大规模的减税，除了会对美国经济产生显著的刺激作用外，还会对外部经济产生溢出效应。中国作为世界第二大经济体，同时又是美国重要的贸易和投资伙伴，势必会受到冲击，因而，中国政府必须要对美国减税政策引起足够的重视。

一、解读特朗普政府减税法案

特朗普已就任美国总统2年，然而，他在竞选美国总统期间所提出的一系列“逆全球化”经济计划屡受挫折，扩大基础设施、废除医保法案、贸易保护以及限制移民等政策举步维艰。因而，特朗普政府将改革的重心转移至税收体系重构，以税收改革作为突破口，实现其执政方针。[1]

经过一年多时间的磋商、谈判和博弈，特朗普政府颁布了《减税与就业法案》。尽管《减税与就业法案》与特朗普竞选总统时所提出的税改方案存在较大的差异，在很多地方共和党做出了很大的妥协和让步，但《减税与就业法案》仍是近30年美国最重要的税收改革方案，涉及到众多税种改革以及复杂税制设计，个人所得税、企业所得税、跨境所得税改革以及遗产税的调整为此次减税法案的核心内容[2，3]。

（一）个人所得税改革

在美国，个人所得税是最大的税种，2016年个人所得税收入占联邦总税收的46%，此次税改中，个人所得税涉及到税率、税基以及税收抵免等方面的内容。一是降低整体税率水平;二是规范税基和扣除制度;三是专项扣除标准调整;四是提高了个人替代最低税的门槛。新的法案大幅度提高了个人替代最低税，同时规定个人替代最低税会随着每年通货膨胀率的变化进行相应的调整。

（二）公司税改革

在《减税与就业法案》中，公司税改革力度最大，且公司税税率调整是永久的。新的法案规定只有C类公司（股份有限责任公司）缴纳公司所得税，而独资企业、合伙制企业以及S类公司（无限责任公司）等企业无需缴纳公司所得税，只需要按照个人所得税缴纳税收。2016年，公司所得税收占美国税收总额的8.62%，为美国第二大税种。公司所得税改革内容主要涉及以下几个方面：（1） 降低公司税税率。C类公司的税率由原来的15%-35%的累进税修改为21%的比例税，对于独资企业、合伙制企业以及S类公司来说，新的法案规定允许80%的经营收入适用于个人所得税的七级累进税率制度。（2）税基的调整。从2017年9月27日到2023年1月1日，资产投资“红利折旧（Bonus Depreciation）”由原来的50%提高至100%，然后将会按照每年20%的速度在随后5年进行递减，2027年完全取消红利折旧。利息抵扣不能超过息税前利润的30%，如果当年没有抵扣利息，可以向后无限期流转。此外税基调整还包括车辆折旧（vehicle depreciation）、公司减免和抵扣（Deduction and Credits）以及179部分花费（Section 179 Expensing）等等。（3） 净经营损失。新的法案取消了净经营损失向前结转，规定可以无限期向后结转，净经营损失向后结转的数额应该被限制在应税所得的80%。

（三）跨境所得税改革

跨境所得税改革是《减税与就业法案》中最引人注目的地方，成为世界各国关注的重点改革条款之一。美国作为世界上头号经济强国，拥有无可比拟的技术优势、人才优势和资金优势，加上美国金融管制较少，美国资本在海外投资占比较高，形成很多跨国企业，常年在海外经营的跨国企业在外囤积大量资本，存在利润滞留海外以及资本跨境流出等相关问题，对此，新的法案对跨境企业所得的税收方案进行重大调整，主要内容有：（1）实行属地征税原则。之前美国税法规定，跨国企业境外利润汇回美国，需要上缴35%的美国企业所得税，境外利润在海外已经缴纳税款的那部分，如果汇回美国可以实现所得税抵免，避免二次征税。《减税与就业法案》将这一条款修改为如果美国企业持股比例大于10%，其境外子公司的股息可以享受100%的公司所得税豁免。跨国公司在海外滞留的利润一次性缴纳税款即可汇回美国，现金和现金等价物的税率为15.5%，非流动性资产的税率为8%。对于境外美国子公司的超额利润征收10.5%的税收，这部分税收可以抵免80%的跨境资本税。对于境外企业的无形资产来说，新的法案施行一个较低的税率进行征税，2026年之前税率为13.125%，2026年以后税率调整为16.4%。（2）关联企业交易付费征税。此项规定针对于大型跨国企业集团，在近3年，对于企业的平均收入超过5亿美元，除实物销售成本以外，境外关联企业支付的可扣除费用如果超过营业收入的3%，应该引入反税基侵蚀，限制境外相关企业通过关联付费的形式进行避税。2018年反税基侵蚀税率为5%，2019年到2025年税率上升至10%，从2026年以后税率为12.5%。

（四）遗产税改革

此次稅改中，依旧保留遗产税条款，只是提高了遗产税的免征额度。个人和夫妻的应税财产额度由原来的560万美元和1120万美元提升至1120万美元2240万美元，且免税额度会根据通货膨胀的变动进行相应的调整。

二、美国减税对我国跨境资本流动影响

近些年，持续资本外流已经成为我国系统金融风险的主要来源，2015年我国跨境资本流出为4332亿美元，2016年规模进一步扩大至6279亿美元。而进入2017年，我国跨境资本流动由资本流出转为资本流入，2017年前三个季度共流入1121亿美元，资本外流趋势得到遏制。然而，美国实施大规模减税的经济政策会吸引全球资本流回美国，未来在华的美国资本和企业利润将会转移至美国，改变我国跨境资本流向。[4]此外，特朗普政府的减税政策将会在全球范围内引发税收竞争，其他国家跟进的税收政策调整也会对我国跨境资本流动产生二次冲击。[5]

（一）美国减税对我国跨境资本流动的直接影响

1.美国减税对直接投資的影响

美国是全球第一大经济体，消费市场规模巨大，拥有全球领先人才和科技优势，金融市场高度发达，跨境资本进出入美国境内十分便利，逐渐成为中国企业海外投资的主要目的国。根据商务部数据统计显示，从2012年到2017年，我国对美直接投资额度不断攀升，2016年，我国企业在美投资额高达169亿美元，是2015年投资额的两倍，可见中国企业对美投资热情高涨。特朗普政府出台新的税改法案后，美国企业成本大幅降低，中资企业可能会加速在美投资，扩大投资规模，在短期，我国资本外流压力将会加剧。从我国在美投资行业的角度来看，根据CEIC数据库显示，我国企业资本主要流向于制造业、信息通信技术、不动产和餐饮业、商务服务业和科学研究以及技术服务业等领域，流向这些行业的资金超过我国在美投资的70%。在此次减税法案中，交通、信息、银行、消费零售以及房地产等行业明显受益更多，提高了中资企业在美扩大投资规模的意愿，导致直接投资资本流出。然而，美国颁布限制中国在美投资条例，国务院出台了《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，将会限制中资企业投资美国房地产和酒店业、娱乐业以及体育俱乐部等行业，这将会减少我国对外直接投资规模总量。

从美国在华直接投资的角度来看，截至到2016年，根据BEA（U.S. Bureau of Economic Analysis）的相关统计，美国对中国直接投资存量为924.9亿美元，中国商务部相关数据显示，我国实际利用美资数额为789.06亿美元，但没有考虑统计遗漏部分，根据中美双方统计数据估计，美国在华投资的规模大约为800 -1000亿美元之间，其中包括利润再投资部分。在近1000亿美元资产中，大约四分之三的资本已进行再投资，转换为流动性较低的实物资产，无法在短期变现转移至美国。剩下大约200-250亿美元为高流动性的现金和现金等价物，特朗普政府执行新的跨境资本所得税税率，将会吸引这部分资本流回美国，中国外汇市场月平均交易额约为1500亿美元，如果这部分资本分批流回美国，不会对我国外汇市场产生明显直接影响。但倘若这部分资本在某一时点集中逃离我国，将导致人民币大幅度贬值，提高我国跨境资本外逃风险。

2.美国减税对短期跨境资本流动的直接影响

美国公司所得税税率下降，减轻了美国企业的经营成本，提高了美国企业的竞争力，下调公司税将会促进企业利润增长。对于股票市场来说，企业利润是股市长期上涨的核心驱动因素。据高盛分析师预测，如果美国公司税从35%下调至25%，标准普尔500指数的每股收益率将会翻倍，达到15%，且最终美国公司税率为21%，2018年标准普尔500指数的收益率有望超过15%。2018年伊始，美国一些小公司的股票价格开始上涨，税改引发股票价格的上升将会有利于各类资产管理公司。资产管理公司将会改变投资产品标的，更倾向于配置美元资产，减少包括中国在内的其他国家金融产品，导致短期跨境资本流出我国，威胁到我国金融体系安全。个人所得税下降以及提高遗产税应税额度有利于美国富人，个人投资者也会更偏好于美元资产，带动短期资本进一步回流美国。此外，跨境所得税降低有利于资产管理公司将海外利润更便利地转移至美国，加大了全球短期资本流动不确定性，也会增加我国短期跨境资本流动风险。

（二）美国减税对我国跨境资本流动的间接影响

1.美国减税对我国跨境资本流动的短期间接影响

从短期来看，特朗普政府减税政策对中国跨境资本流动的影响主要体现在美元指数变动上。根据美国证券交易委员会数据统计表明，截至2016年，美国跨国公司在海外囤积大约2.6万亿美元，跨境所得税大幅度下降将会使一部分海外利润转移至美国，提高美元汇率指数，这将会对人民币汇率带来压力。而这一问题的关键在于美国执行新的税收政策后，多大比例的海外利润将会流回美国。由于人民币汇率制度为以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度，如果有大规模欧元、日元和英镑等篮子货币大规模兑换美元的话，人民币将会承受较大的贬值压力，如果是其他货币兑换美元流回美国，对人民币汇率的冲击不大，跨境资本流动也不会出现较大波动。从事实来看，美国跨国公司的海外利润主要集中在欧盟、日本、中国等主要经济体，大规模交易这些国家货币会导致人民币汇率出现大幅度波动，影响跨境资本的流向。美国企业在海外的2.6万亿美元利润，大约有1万亿美元是以高流动的现金等价物的形式存在，乐观估计将会有大约9000亿美元流回美国，中性估计将会有大约5000亿美元，谨慎估计大约有2000亿美元，这部分资本流动与市场预期密切相关，一旦东道国出现负面消息，大规模资本外流导致东道国货币贬值，这在一定程度会影响我国汇率的稳定，进而影响我国跨境资本流动。

2.全球税收竞争条件下美国减税对我国跨境资本流动的间接影响

《减税与就业法案》通过立法并开始执行后，美国企业税从35%下调至21%，这就成为经济合作与发展组织（OECD）中公司税最低的国家之一，这会给其他国家带来很大的减税压力。为了应对这一状况，全球其他主要经济体都会不可避免的跟进减税政策，形成新一轮的全球减税浪潮。实际上一些国家已经针对于美国减税法案提出自己的减税计划。英国宣布到2020年将公司税下调至 17%，法国马克龙政府准备将公司税税率下降至25%，印度莫迪政府也推出了针对于中小企业和个人的减税计划，日本政府原计划将公司税下降至29.74%，但由于美国减税力度之大超出预期，为了保持相对竞争力，也将公司税下调至25%左右，并宣称日本将会根据海外减税动作，可能进一步扩大减税规模。这些国家相继推出减税计划，如果我国税率保持不变，资本的逐利性自然会选择成本更低的国家和地区进行投资，导致部分发达国家的外资撤离我国，尤其是在近些年我国人力成本大幅度提高的背景下，这将会影响我国吸引外资的进程。从长期来看，其他国家减税政策将会推动相应货币升值，人民币相对贬值，人民币汇率变动将会导致短期资本流出我国，不利于我国金融体系的安全和稳定。

三、应对策略

当前，我国正处于经济转型和结构调整的关键时期，维护金融安全稳定显得尤为重要，应该牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，而跨境资本流动风险已经成为我国系统性金融风险的重要来源，对此，应该结合美国减税和不同类型的跨境资本特点，构建预警系统，旨在宏观上将跨境资本流动维持在一个合理的区间，在微观上引导跨境资本的有序流动，防止系统性风险的蔓延。与此同时，应该加快我国税制改革，减少重复征税现象，营造良好的营商环境，吸引优秀的外资企业来华投资，提升我国经济发展质量。

（一）构建宏观审慎管理体系将跨境资本流动控制在合理的区间

通过构建预警系统，估算出我国跨境资本流动总体规模、短期跨境资本流动以及长期投资规模的合理区间。为了应对美国减税对我国跨境资本流动的冲击，应该把合意的跨境资本流量纳入宏观审慎政策调控目标，运用货币政策、财政政策和外债政策等进行调控，对于不同类型的跨境资本流动，宏观审慎的侧重点也应该有所不同，具体来说，对于FDI来说，应该重点吸引和挽留能够提高我国科技水平和管理水平的高、精、尖产业，制定一系列优惠条件等财政政策来应对。关于国际信贷以及证券投资等国际资本流动，重点通过改变货币政策进行调节，包括改变国内的货币发行、调整利率等政策改变跨境资本流动规模。

此外，我国政府还应该丰富宏观审慎工具。目前，关于跨境资本流动的常用宏观审慎工具主要有托宾税、无息存款准备金和外汇交易手续费，而这三个政策工具远远不能实现跨境资本的有效调节，因此，应该根据美国减税政策特点以及我国跨境资金流动调控实践不断地丰富和完善政策工具箱，建立和健全救助机制及风险分散机制。

（二）健全微观市场监管体系控制资本有序流动

目前我国金融机构和企业可在与其资本或净资产挂钩的跨境融资上限内，自主开展本外币跨境融资，这在给予企业更大的融资自由的同时，也为跨境资本的无序流动留下隐患，尤其是在美国大规模减税的背景下，企业的资本跨境流动将会更加频繁，因而，政策应该引导微观企业跨境资本的有序流动。中国人民银行应该引导人民币汇率变化预期，防止企业因美元加息预期而导致大规模资本流出。同时，应该对微观企业跨境资本流向以及结构进行监管，加强与其他涉外部门的合作，填补监管空白，进一步提升监管效率，防止跨境资本的无序流动。

（三）进一步优化税制结构，规范税外收费

中国的税制与美国税制不同，美国是以直接税为主，而我国以间接税为主，重复课征现象比较严重，导致在华企业的负担较重，对外资的吸引力较弱。近些年，我国通过实施营改增，税制结构得到一定程度改善。未来应该继续降低间接税的占比，逐渐形成以直接税为主，间接税为辅的新型征税体系，降低在华企业经营负担，吸引优质外资企业来华投资。除了税收之外，在华企业还需要缴纳各种费用，提高了企业的实际税收成本。对此，应该加大正税清费力度，逐步实施行政零收费。

（四）加强国际间税收协调，避免恶性税收竞争

特朗普政府公布税改计划，很多国家都纷纷表示，将会跟随美国实施减税政策，增加了全球税收政策的不确定性。美国大规模减税将会导致国际税收体系陷入混乱，威胁到《税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划》等国际税收公约，损害那些依赖外资的发展中国家。我国政府应该积极与其他国家沟通，国际税收不应该以邻为壑，恶性竞争，应该在合作中竞争，加强国际反避税等领域的合作，共享国际反避税信息，实现多边共赢。

（五）营造良好的营商环境

良好的政商关系和企业经营环境能够吸引优秀的外资企业，对冲在华外资企业资本和利润外流的风险，中资企业也会受益于良好的营商环境，推动产业升级改造，扩大出口规模和效益，提升经济发展质量。政府應该深化行政审批制度改革，企业投资项目应该依法依规自主决策，而不需要政府进行审批，简化审批手续。同时应该推动政务公开制度，建立信息平台，发布重点领域的相关信息，让企业了解政策动态。最后，应该加大对市场主体的服务力度，降低和取消外资进入本地市场的门槛和壁垒，积极引导专业服务机构发挥作用提升市场服务能力，为企业的发展保驾护航。

参考文献：

[1] 杨志勇. 特朗普税制改革主张评析[J]. 国际税收， 2017（2）：32-34.

[2] 黄立新. 特朗普税改法案的总体评析[J]. 税务研究， 2018（1）：20-24.

[3] 胡怡建. 美国税改法案制度设计、政策导向和减税分析[J]. 税务研究， 2018（1）：13-17.

[4] 赵硕刚. 特朗普减税搅动全球产业和资本流动格局[J]. 海外投资与出口信贷， 2018（2）：28-33.

[5] 徐志， 王佳瑶. 特朗普税改：资本回流、减税竞争与中国的应对[J]. 财政监督， 2017 （15） ：86-90.

责任编辑：詹花秀