新时代农村社区治理的现代化转型

李艳营 李增元

[摘要]当前，农村社区在治理层面上面临社区自治组织与集体经济组织人员交叉、管理服务方式难以满足群众需求、集体经济组织运行行政化的现实困境。实现新时代农村社区治理的现代化转型，则需要在社区内实施政经分离基础上的社区事务分类治理，实现党组织领导下的村庄管理“社区化”，构建基层居民全覆盖的社区服务体系，实现集体经济的多样化经营。实现社区治理现代化具体要做到：治理主体上构建多元化的社区协同治理体系，治理手段上实现社区治理的信息化与智能化，治理方式上实现“自治、法治、德治”的三治融合。

[关键词]农村社区；治理现代化；政经分离；集体经济组织

[中图分类号] D619 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2019）02-0032-06

一、问题的提出

英国学者H·S·梅因于1871年出版的《东西方村落社区》一书中，最早使用了“社区”一词。而最早对“社区”一词给出定义的是德国社会学家费迪南·滕尼斯。他在《共同体与社会》中指出，社区是通过血缘、邻里和朋友关系基础上建立起来的富有人情味的、关系密切的社会”共同体“[1]。在此基础上，人们习惯于将社区视为“共同体”。社会学家袁方成认为社区是在一定地域内按一定社会制度和关系组成的生活共同体，是国家治理基层社会的重要基础[2]。弗洛拉·科妮莉亚和弗洛拉·简在《农村社区：遗产与变迁》中提出，农村社区是“农村地区的人们为解决某问题而聚在一起的共同体”[3]。总而言之，社区作为一个生活共同体、社会组织的细胞，随着人类社会的不断发展而经历着变迁。主要表现为：传统意义上的农村社区作为人们生存、交往的重要载体，主要是基于血缘关系纽带而形成，其生活交往以宗法、族规及礼治为主，以达到作为国家和村民纽带的乡村精英维护乡村社区秩序稳定的目的。建国后，国家政权下沉到乡村，打破了原来“皇权不下县，县下为宗族”的状态并以队社制社区作为国家控制基层的基本单位，通过“三级所有，队为基础”的人民公社制度实现了对农村地区的全方位控制。而改革开放以来，我国在废除队社制的基础上建立了以自然村、建制村及村组制为主的农村社区，内部以村民自治制度为主要治理规则，一定程度上赋予了村民民主自治权利，维护了村民的利益等。但二十一世纪以来，随着市场经济浪潮、现代化及信息化的不断深入发展，农村社会经历着前所未有的变化，“广大农民的生产生活方式、从业方式、社会交往和组织方式、价值观念、利益需求等都在发生巨大改变”[4]，农村社区正在悄无声息的发生重大变革。由于社区内外流动性的不断增强而导致原有自治模式滞后，需要对其进行改变。基于此，众多学者如徐勇等人研究探索了村民自治单元的有效实现形式并对到底是以行政村还是村民小组为自治基本单元等问题进行了探究；李增元等人从开放流动背景下研究社区治理，认为“在开放流动中，传统农村社区治理的经济社会基础正在发生着质性的变化”，乡村社会外的开放流动与村内政经合一、村社不分矛盾重重；具體实践中应实施村社分开、政经分离、户产分开及重构农村集体经济产权等，建立包容性社区治理制度[5]。总之，原有的农村社区治理方式不能满足现代化农民的需要，而现代化农村社区需要怎么的治理制度仍未确立。基于此，党和国家提出建设、完善新农村社区建设，并在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出充分发挥基层党组织的领导核心作用，推动管理和服务力量下沉及充分发挥社区自治章程、村规民约等构建社区自治、法治、德治的有机融合治理体系政策；以促进作为社会稳定器的农村社区实现社会主义现代化，国家治理体系、治理能力现代化。就农村社区治理的现代化而言，本文主要以新时代农村社区政经分离改革即自治组织和社区集体经济组织的分离为视角进行探讨，并认为现代化的农村社区治理应该是在政经彻底分离的基础上，实现社区自治组织和集体经济组织分类治理、各负其责；在社区内外开放流动性不断增强的背景下，实现多元主体共同治理的同时也要实现社区事务治理手段的信息化与智能化及自治、德治、法治有机融合的社区治理方式。

二、制度困境：新时代农村社区治理的现实束缚

新时代乡村振兴战略的实施，是我国农村社区治理现代化转型的推助器。当前农村社区各方面治理正处于转型期，各项法律、制度仍不完备，而且现代化治理的各项措施仍未普及到全国范围内。我国大部分农村社区治理转型中面临着诸多问题，具体主要表现在以下几方面：

（一）自治组织与经济组织人员交叉任职

人民公社时期我国实行政社合一模式，强调“一大二公”，搞“一平二调”，虽然强化了对农村集体经济组织的行政化管理，却脱离了农村集体经济组织的性质和发展规律，严重阻碍了生产力发展。实行联产承包责任制以来，普遍实行了以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合的双层经营机制，调动了农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展，搞活了农村经济，但也造成农村集体经济组织经营管理能力和集体经济的弱化，基本上实行的是由村民委员会代管村级集体经济的体制，农民的权益得不到有效保护，主要体现在来自集体经济组织分配的如“福利分红、宅基地分配以及土地承包等权利在内”[6]等经济性权利；政经合一模式下，人们用集体经济的积累用于办理村庄公益事业，本应由国家提供的公益事业却由集体经济组织来担负，不仅导致农村集体经济组织负担加重而且还会造成社区内的各项公共服务会供给不足；由于集体经济组织本身就负担很重难以再投入资金进行组织创新，导致其创新活力不足，一直延续至今。到了二十一世纪我国提出改革农村集体经济产权制度，实施政经分离等，虽然目前很多地方已经实现政经分离，但在传统政经合一模式的制度惯性影响下，农村社区的政经关系依然纠结不清、干部职能交叉，仅仅从形式上实现了自治组织与经济组织的分离，各集体经济组织合作社也仅是从形式上成立了股东大会和监事会等机构，实际上很多社区的股份经济合作社董事长都是由各自然村支部书记兼任，依然是党组织管理集体经济组织，两个组织在功能和人员配置上，仍然存在职能交叉、人员兼任、“两块牌子、一套班子”“换汤不换药”等问题，本质上并没有实现经济组织与自治组织的彻底分离。

（二）管理服务方式难以满足民众需求

在现行的村民自治制度体制下，农村社区是具有自治性质的基层自治组织。但是实际中村委会却承担了过多的政府行政职能，社区村委会也是完全按照行政化性质来建构的，社区内部人员安排行政化导致社區内部事务的决策大多数村民参与不进来，干部的工作职能以及考核方式无不体现着行政化，造成村干部成为乡镇干部的傀儡，根本无法充分实现自身的自我管理、自我服务、自我教育等自治功能，社区内管理服务事务均由村委会按照安排进行，由于村集体经济组织与自治组织均由村委会管理，为村委会提供资金来源为基础，导致村委会很难真正做到为民众服务的要求。另外，社区网络服务站作为社区信息化管理服务不可或缺的重要组成部分，是为居民及时提供服务的平台，但是现实来看我国农村社区服务中心的信息化、网络化管理方式仍较为落后。由于农村社区管理服务者工资未纳入到国家体制中，工资较低而普遍出现社区内管理者及服务者多为当地村民，传统民选村干部文化知识普遍偏低，社区干部工作人员缺乏必要的相关法律知识、业务知识、信息化等知识，信息化水平有限，甚至很多人不会信息化办公，导致信息利用程度较低；一些社区内甚至缺少现代化信息技术手段提供公共服务，导致村庄现代化治理得不到创新而且依然运用传统的管理服务方式为村民进行服务，村民享受不到现代化信息技术带来的一站式服务，同时也导致新农村社区综合服务大厅的功能发挥有限，显然不符合当前社区内居民的需求。

（三）集体经济组织运行行政化

改革开放以来，实行经济上的家庭联产承包责任制与治理上的村民自治，理论上实现了农村生产、生活与经济、社会自治的相分离[7]。但实际运行中，本应在村集体经济组织带领下由集体经济组织内部的成员自行管理、运营的，属于村集体所有的资源性资产、经营性资产等却在一元化治理体系的制度惯性作用下仍以行政化方式运行。这种集体经济组织运行的行政化不仅表现在乡政村治体制下由原生产小队向生产大队即村委会，生产大队队长为村主任的直接转变，导致村委会在治理村庄时受到乡镇政府影响，使乡村治理具有明显行政化倾向。而且乡政村治体制下，承担着一定经济职能的乡村社会作为经济共同体和自治组织在党组织的领导下仍是合二为一的封闭性系统，集体经济组织与村委会机构职能交叉、人员配置重合，导致集体经济组织运行由自治组织按照行政方式运行。另外，尽管一些经济较为发达的农村地区虽然早已进行了农村集体经济产权改革，但其领导主体仍是原村委会，由村委会按照行政性运行方式运转；而且在行政化运行方式中增人不增股，减人不减股的股权封闭性及其股份收益分配方式的平均化，严重阻碍了社会资本的有效进入。这种在村委会领导下以行政手段将集体经济包括门面房、沿街租赁、土地对外发包及部分资金保守化投资的运转方式严重阻碍了村集体经济的发展，造成村集体经济规模效益较小。

三、政经分离与事务分类治理：新时代农村社区治理的现代化转型

我国基层农村治理体制中，村级党组织、村委会与村集体经济组织三驾马车并行运转并不相悖。但当前集体经济组织与社区自治组织关系比较复杂，理顺社区治理主体之间的关系需要综合平衡各种社区治理主体之间的关系、权力及权益关系。在农村地区真正实现农村社区事务分类治理就要真正实现政经分离而且要更进一步加强社区责任制，完善社区自治组织；理顺集体经济组织确定其管理人员及确定其管理运营制度；形成社区主要承担管理、服务职能，集体经济合作社主要承担经济职能以确保真正实现集体经济组织和社区组织两者政经分离、各负其责。

（一）政经分离：社区自治组织与集体经济组织分开

新时代背景下，随着社区的开放流动性不断增强及其农村社区建设的逐步完善，为适应现代化发展需要，解放农民身份自由，国家和各个地区开始了政经分离的探索模式，即将村各项社会职能划归社区管理，经济职能则皆归集体经济组织，实行彻底的“政经分开”。而实施彻底的政经分离可通过重建社区自治组织与集体经济组织平台方式实现。就社区自治组织而言，可打破原有行政村管辖模式并以其实际规模等情况将其整合多村一社区模式或一村一社区模式，实现新居民按照居住地享受各福利待遇及管理服务方式，并且实现新社区由街道居委会管理，统一清理、调整原行政村各项公共服务项目，实现公共服务的集中供给。为保障农民集体权益，维护农村社会稳定，契合乡村振兴战略的实施及促进农村集体的经济长远发展，应将集体经济组织独立出来，以自然村或村民小组为单位设立经济合作社，管理经营农村集体“三资”，待小单位的自然村或村民小组为单位的集体经济合作社成熟之后再于社区层面成立社区经济合作社联合社。将村庄的管理与服务职能上提到社区层面，集体经济由各个村成立的集体经济股份合作社来运营管理。并由社区党委对各个自然村经济合作社实行监管，由社区党委书记带头召开股份合作社董事长会议，讨论或提出经济合作社发展规划，由与会人员共同为各个经济合作社的发展出谋划策，彻底实现农村自治组织与集体经济组织相分离。

（二）社区化治理：党组织领导下的村庄管理“社区化”

随着社会主义新农村社区建设的规模不断扩大，我国逐步将绝大部分行政村及村民委员会按照规定撤销，将行政村变为自然村；通过撤村并社方式实现党组织领导下的村庄管理“社区化”，新农村社区则成为了农村管理与服务的实体与最基本单元。党组织领导下的村庄管理“社区化”“并非简单的将社区实体建立起来，更重要的是它的运行机制”[8]。即在构建社区组织体系中将村庄的管理、服务权上提至社区层面，将原来行政村村级治理结构向新型社区治理结构转变，实现以社区党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、社会组织与集体经济组织为补充的新型农村社区组织体系。而新型农村社区组织体系的建立需要先在社区层面建立社区党支部、社区居委会以及其他群团组织；党支部书记由政府机关干部下派或从社区党员中选举产生保证社区党支部实现对社区工作整体上的指导，而原行政村主职干部支部书记则被纳入到社区内担任社区党委会或社区居委会成员。另外，当社区层面的组织体系建立完毕，可通过推进社区治理网格化方式充分发挥社区为社区内居民提供管理与服务的功能。社区网格化治理可以村民小组为依托，依社区人口实际情况而定每80或100户居民划分为一个管理网格，每个网格设立一名“网长”，“网长”可由原来大学生、村庄能人、原行政村村主任等兼任，并将“网长”工资纳入国家体制，改善和稳定基层网格治理结构，并直接接受社区“两委”直接领导。由此一来，通过网格化治理实现村庄治理上升到社区层面，且社区内所有居民都能参与到社区事务中，最终实现党组织领导下的横向到边、纵向到底、配套联动、疏而不漏的村庄管理“社区化”治理模式。

（三）服务重构：构建对基层居民全覆盖的社区服务体系

新时代的农村社区是专司社区内管理与服务职能的自治组织，经过政经分离的不断深化，我国传统意义上以行政村为单位的村民委员会自治平台已经不适合时代的发展，城乡融合背景下亟需构建对基层居民全覆盖的现代化社区服务体系，以便社区能集中力量整合资源，以减少政府负担、提高服务效率及社区便民意识，让村民办事不再难。现代化社区服务体系是以社区服务中心为载体，将政府部分管理服务权下放至社区层面并且将村庄的自治职能上提至社区，并于社区服务大厅内设置党团活动、财务管理、法律援助、计生服务、社保、民政、党务等窗口，高效分类处理即办事项与社区服务人员代办事项。在社区内设置老年活动室、村民议事会办公室、司法办公室、法德讲堂室、党员活动室、反邪教工作室、健康教育活动室、公共电子阅览室、图书阅览室及妇联办公室、青少年活动室、乡村儒学讲堂、文体娱乐室等，做到管理社区内一切公共服务包括居民纠纷调解、社区未来发展规划、计生服务、财政经管、党员服务管理、综治维稳及各项基础设施建设等便民利民的事务，构建对基层居民全覆盖的社区服务体系。当然在以新型社区平台上构建对基层居民全覆盖的社区服务体系更重要的是社区服务人员的配置，社区服务人员的服务意识决定社区服务质量。将社区工作人员纳入至国家体系中，其工资及福利待遇等由国家负责；社区内工作人员应具有完备的知识经验并经过考核选拔进入社区，且工作之前要通过培训，合格者上岗。并且将工作人员的服务质量与其工资、年底绩效考核挂钩，努力造就一支适应需求、群众满意的服务队伍，构建并完善社区服务体系。

（四）经营多元：集体经济的多样化经营之路

農村集体经济组织作为集体经济经营管理的重要载体，在管理集体经济时应探索多种方式的经济发展之路，实现集体经济的多元化经营。集体经济主要包括集体经营性资产和集体资源性资产两大类；其中对于经营性资产如可以经营的房屋、农器具及其农业基础设施、集体经营性建设用地以及以现金投入商场赚利润分红等方式这类集体经营性资产集体经济组织要对其进行确权、清产核资、全部量化，并进行股份制改革，以成立集体经济股份合作社的方式对这类集体经济进行维护、管理和运营。另外，对于资源性资产，如土地、房屋、宅基地、荒地、滩涂、草原及山岭、河流等资源由集体经济组织对其进行确权登记，并进行土地股份合作社改革，农民以土地入股，由集体经济组织来统一经营或向外出租，年底分红；农民个人或土地股份合作社可将土地、房屋、宅基地甚至是旅游资源作为一种资产投资到企业或其他公司以取得被投资单位的股份，实现农民自身或土地合作社作为股东与企业共进退的局面，最终以自身所占股权来分享企业经济利益的经营方式。总之，农村集体经济的实现形式正在呈现出“股份制、股份制合作制、职工持股制的有限责任公司”[9]等多样化经营方式。新时期，尤其是乡村振兴战略被提出后，农村产业结构势必将从浅市场化进入深市场化阶段，现代农业产业体系、经营体系及种植业、畜牧业、渔业、各种各样的家庭小作坊、家庭农场及服务业、休闲旅游业和农产品加工业会转型升级，但无论是城郊区或城中村的集体经营性资产还是传统农村地区以土地、宅基地等为主的资源性资产，还是未来将会出现在农村的民宿、民宿、旅游业、商贸业等新型经济体，都将归集体经济组织管理，以多种方式经营。

四、新时代农村社区治理现代化转型的具体思路

新时期的农村社区治理，主要是以农村社区自治组织和农村集体经济组织两大组织为主进行现代化治理的方式。在农村人口不断流出导致农村不断趋于衰弱趋势下，为了缩小城乡差距，促进农村人口返乡以缩小城乡差距，我国不断断扩大农村社区建设规模，为了实现城乡公平、实现2020年全面建成小康社会我国在十九大上提出了乡村振兴战略，尤其是不断促进农村地区政经分离政策实施，实现新时代农村社区治理的转型。

（一）治理主体上：构建多元化的社区协同治理体系

新时代的农村社区治理实现现代化转型要以实现农村社区自治组织和集体经济组织的多元共治为基础，构建多元的社区协同治理体系。首先，社区自治组织现代化的治理转型，要允许社区内所有居民有共同参与社区管理、服务的政治权利。传统的农村社区治理制度已经不再适合政经分离下新时代的农村社区治理制度。在社区内的不仅仅是本地人，所有居住在本社区的居民都应享受应有的政治权利、经济利益，维护居民的利益就要实现在党的领导下坚持多元主体协同治理社区，实现利益共享。社区可以根据实际情况按照人口、地域等进行划分合适的自治单元，保障在乡村振兴战略下众多外来人员能有权参与到社区自治中来，赋予他们与当地居民有同等的政治权利。其次，就集体经济组织中的多元共治而言，要实现集体经济风险共担机制，真正实现村民参与社区集体经济治理。在乡村振兴战略下，外来商人、老板等肯定会下乡，集体经济组织要确保在取得自身利益的同时不损害外来人员的经济利益；虽然我国有地方已经实施了政经分离政策，集体经济归集体经济组织负责，但是就其实际运营、管理而言，集体经济组织的管理者仍由村干部负责，村民很少参与。不参与的原因是因为集体经济还未真正实现市场化运行，如果建立风险共担机制与每个人的利益相关的话，那么每个集体成员会很积极的参与其中。最后，无论是社区自治组织还是集体经济组织，实现治理主体多元化的现代化治理还要不断吸纳有知识、有文化的人参与其中以提供智力支持，更好的实现现代化治理。

（二）治理手段上：实现社区治理的信息化与智能化

随着我国信息化、市场化不断发展，在内外开放流动中的农村社区治理应不断现代化、信息化与智能化。在农村社区治理环境发生着深刻改变背景下，传统的农村社区治理模式已不符合新时代居民对社区管理、服务、维护自身利益的需求，满足居民多样化利益需求则需不断提高社区自治组织和集体经济组织在新时代农村社区治理中运用现代信息技术手段实现信息化与智能化治理，提高社区治理效率和效能。社区自治组织和集体经济组织实现信息化与智能化治理要依托信息科学技术更新社区治理方式，运用“互联网+”。首先，以互联网为依托实现信息共享，打破社区干部或集体经济组织董事将信息垄断，运用信息技术将社区网络与手机终端对接，实现社区治理相关信息，相关群众人人共享；其次，社区自治组织和集体经济组织要运用信息手段建设社区基础性信息资源数据库，实现对社区内相关人口、房屋、单位、地理及其基础设施等信息的采集、录入、管理更新等以更好、更快的管理实现社区现代化；另外，以信息技术为基础，实现社区自治、集体经济组织村民大会的召开以视频形式召开，实现现代化民主。由于新时代乡村振兴战略下社区内外开放性及人口流动性将会不断增强，将社区村民召集到同一地点召开村民大会不太现实，以信息化、网络智能化为基础实行视频形式的“面对面”交流将是一个更好的选择。最后，社区治理以信息技术为依托实现全国社区自治组织之间、社区集体经济组织之间互通，进行互相学习。由于信息技术的实现不断将地球变小，不断将我们国家居民之间的距离拉近，为更好的实现现代化社区治理，可利用信息技术实现全国范围内社区自治组织之间与集体经济组织之间相互沟通、学习且相互监督等，全面实现社区治理信息化与智能化。

（三）治理方式上：实现“自治、法治、德治”的三治融合

在实现农村社区自治组织与集体经济组织多元化、信息化治理的同时，实现社区治理“自治、法治、德治”三治融合是新时代农村社区治理的又一重要因素。党的十九大报告指出：“加强农村基层基础性工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，体现了国家治理体系、治理能力现代化的价值取向，也回答了乡村治理什么、如何治理的问题。”三治融合、有机统一，在肯定社区内居民自我治理的主人翁地位基础上，不僅迎合了全面依法治国，建设法治国家、政府及法治社会的时代要求，而且尊重了以儒家为代表的德治文化机理在乡村社会中的延续[10]。而推进农村社区实现“自治、法治、德治”三治融合则需坚持以法治为基础，以自治为重点，依靠德治、自治、法治实现社区善治。首先，要实现社区自治组织与集体经济组织运行的法治化。“社区治理的法治化之路在于通过法律规范的建构，逐步实现社区治理工作的制度化。”[11]社区可通过契约式方式明确社区与各社会组织之间的关系，理顺各自职能的同时要通过法律，形成社区管理服务依靠法律来运转，社区干部及工作人员等依法产生，并依法进行社区管理服务。集体经济组织在依法组成、运营、管理的基础上，要依照法律规定充分利用多种渠道增加居民收入且集体经济组织要按现代企业制度进行运转。其次，保障社区自治组织与集体经济组织治理的自治性。不仅要实现多元主体共同参与社区的管理服务，而且要明确集体经济的市场化运行，激发组织内成员的风险意识和参与积极性，实现社区自治及集体经济组织的民主管理、运营。最后，在实现法治、自治的基础上，社区自治组织与集体经济组织治理中还应不断注重德治建设。通过加强德治教育、宣传、或观看宣传片、现场模拟及社会舆论、风俗习惯等方式正面引导人们作出符合社区秩序的行为，促进社区治理现代化的实现。

参考文献：

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责任编辑：王玮玮