香港职业训练局职业培训体系的治理结构、特色及启示

方绪军 王屹

[摘要]建立健全的职业教育培训体系已成为我国职业教育学科发展要面对的重要问题。文章以香港职业训练局职业培训体系的治理结构为逻辑基础，提出了培训体系多元化的治理结构、开放性的市场办学、独特性的办学思维、国际化人才培养定位等内生性办学特色，进而从建立健全现代职业教育治理体制、保障职业教育培训供给侧结构性平衡、精准定位职业需求人群、对接国际标准的人才发展定位四个维度为构建职业教育培训体系提供借鉴。

[关键词]香港职业训练局  职业培训体系  治理结构

[中图分类号]G719.2    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）08-0026-06

从职业教育的历史发展脉络来看，现代意义上的职业教育源于产业革命对工人数量和质量的要求，进而衍生了职业教育职业培训的社会功能。直至今天，职业教育的职业培训职能依然是职业教育学科属性、办学质量的重要体现。习近平总书记在党的十九大报告中做出了“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”“大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业”的重要指示，这一发展思路为构建职业教育培训体系、找准职能培训定位、明确职业培训目的等指明了发展方向和逻辑路径。本研究以香港职业训练局职业培训体系的特色为逻辑基础，深入研究其内部治理结构、培训特色等，进而为构建职业培训体系提供了经验和借鉴。

一、香港职业训练局职业培训体系的治理结构

治理结构是机构内部的结构、运行及权力之间的法权关系，体现出机构的组织构成、运行模式以及层级结构三方面的属性。香港职业训练局（Vocational Training Council，VTC）是香港最具规模的职业专才教育机构，成立于1982年，主要提供教育和培训，“从行政角度制定、发展和推行职业训练计划，培训训练各类操作工、技工和技师。”①职业培训的主要职能定位是为离校生及在职人士提供有价值的职业培训，协助培养正确观念、掌握知识技能、积极终身学习、提升就业竞争力。“该机构成员众多，并且为学员提供了种类广博的课程，颁发各类认可的职业资格证书，重视传授实际技能，强调实践经验和成效。同时，该机构以建设为亚太区卓越的职业专才教育机构为奋斗愿景，每年为约25万名学生提供全面的职前和在職训练，并且颁发国际认可的学历资格”，②“包括全日制文凭、高级文凭以及几个月的短期培训和进修课程。”③

从主体治理架构来看，香港职业训练局是一个治理结构多元化的社会培训组织，“职训局理事会是最高的管治组织，21名成员按照6︰1比例分别由非政府人员和政府官员组成”④，非政府人员来自工商、服务、劳工、教育界等，定期召开理事会议，以保证决策的民主、科学和客观。同时，职业训练局理事会下设5个功能委员会和25个行业训练委员会，委员会构成了机构内部治理的主体架构，有效地保障了职业培训工作的开展进行。其中，功能委员会属于典型的行政管理机构体系部门，包括常务委员会、行政委员会、审核委员会、产业管理委员会、财务委员会，主要处理训练局日常的行政工作;行业训练委员会属于典型的教育业务组织体系部门，包括会计业训练委员会，学徒训练委员会，汽车业训练委员会，银行及金融业训练委员会，美容及美发业训练委员会，建筑、土木工程及建设环境训练委员会，中华厨艺学院训练委员会，机电工程业训练委员会，电子及电讯业训练委员会，时装及纺织业训练委员会，酒店、饮食及旅游业训练委员会，出入口及批发业训练委员会，创新及科技训练委员会，保险业训练委员会，珠宝及钟表业训练委员会，管理及督导训练委员会，制造科技业训练委员会，海事服务业训练委员会，媒体及传讯业训练委员会，印刷媒体及出版业训练委员会，房地产服务业训练委员会，零售业训练委员会，保安服务业训练委员会，运输及物流业训练委员会，残疾人士职业训练委员会共25个委员会。每个行业训练委员会还设立了委员机构，规定了委员会的权职范围，有些委员会还定期出版刊物，供业内人士和部门交流合作。

从内部构成结构来看，香港职业训练局是一个由本科、高职、中职和技校组成的半官方培训机构，由香港高等教育科技学院等13个机构的成员构成，包括香港高等教育科技学院、高峰进修学院、才晋高等教育学院、香港专业教育学院、香港知专设计学院、国际厨艺学院、卓越培训发展中心、酒店及旅游学院、中华厨艺学院、海事训练学院、青年学院、汇纵专业发展中心、展亮技能发展中心，主要负责训练局的招生、教学、评价、就业等日常教学工作，为不同背景及程度的学生提供多元化课程，为各行各业培育人才。专业教育学科涵盖了应用科学，工商管理，幼儿教育及社会服务，建造工程与设计，设计、印务、纺织及制衣，电机及电子工程，酒店、服务及旅游学，资讯科技与服务，机械、制造及工业工程九大类。

二、香港职业训练局职业培训体系的特色

法治治理框架下的香港具有高度的法治概念和意识。香港职业训练局是主要在《职业训练局条例》监管下、自成一套体系的职业培训机构，为香港各个阶层提供全面、系统的职业教育培训课程，以提升职业能力和适应能力。其培训体系特色主要体现在内部的治理结构、开放性市场办学思维、独特性办学特色以及国际化人才培养定位四个方面。

1.多元化的治理结构。所谓多元化治理结构，是指以变革“政治—行政”二分、效率和价值的关系等不可调和的矛盾和问题为出发点，走向行业、企业、社会组织等多元主体共同参与的协同治理。从行政层级关系来看，强调多元化的利益相关体参与;从治理内部构成来看，强调多元化的利益相关体厘清自身的权、责、利，由多元化向多功能化转变。香港职业训练局职业培训体系由理事会、行业训练委员会以及机构成员三级治理结构构成。其中，理事会是训练局最高的管治组织，负责处理训练局内外部的日常行政事务，其人员来自不同职业、不同阶层和不同岗位，主要依靠理事会会议发挥其决策功能，依靠功能委员会发挥其决策的执行功能。同时，考虑到培训机构的教育属性和社会属性，香港职业训练局还根据香港社会产业的岗位分布和需求，依据岗位属性和学科属性，下设25个行业训练委员会，主要处理训练局内部具体的培训业务工作，包括产业发展评估、人力资源供求评估、日常培训业务、信息收集与反馈、行业业务会议以及局方所委派的其他工作，为训练局的发展方向和定位提供必要的数据和分析报告。另外，机构成员是香港职业训练局多元化治理结构的重要环节，主要负责日常的培训工作，是培训顶层设计的执行者和落实者。由此可见，香港职业训练局多元化治理结构由上至下的三个治理层面有效地厘清了决策、智力和执行三个层次的权责关系和使命，发挥了自身的职能专长，避免了职能重叠。

2.开放性的市场办学。所谓开放性市场办学，是指职业教育要处理好内部办学与外部办学的定位，内部办学从经济学角度出发，强调职业教育的市场性，即职业培训机构办学要坚持以人力资源市场为导向，合理调整专业分布和课程设置，调动有效的教学资源以保持市场人才流动的供给平衡;外部办学则从社会学角度出发，强调职业教育的开放性，即职业培训机构办学要坚持引进来的方针，对接产业和企业开展校企合作、工学结合、股份所有制的办学探索，激活职业教育培训机构的办学活力和办学质量。香港职业训练局的职业培训体系以市场对人才的供给作为培训规划的风向标，“学校建立了业界联络顾问委员会，统一管理学校与业界的联络工作。”⑤训练局下设的25个行业训练委员会是对接行业最为紧密的机构，“主要职责是为职业教育提供技术支持、训练场所、考核评价标准，是香港职业教育坚强的后盾，对香港职业教育起着至关重要的作用。”⑥

香港职业训练局职业培训体系的构成因子中，校企合作是最重要的办学形式。训练局非常重视校企合作，提出了“助业界创建宏业”的办学目标，在办学实践中积累了丰富的经验。一方面，以校企合作为载体，与企业联合开发和发展适切的课程，增强人才资本的竞争优势，使职业教育更好地服务于企业，并提供多元在职培训及企业顾问服务，支援业界发展;另一方面，以校企合作为契机，积极寻求企业在课程规划、内容设计、素质保证方面的智力支持，以及提供奖学金、实习工作机会等拓展资源。这样就避免了由于校企合作的不深入而导致的盲目办学，促进了人力资源市场和培训机构之间的供需平衡。

3.独特性的办学思维。所谓独特性的办学思维，主要体现在办学格局的设计与定位的“独特性”上，特别是对职业教育培训职能的市场定位，即职业教育培训机构如何全方位地对接市场、服务市场、服务经济。香港职业训练局的职业培训体系将思维逻辑定位于市场的需求，并将其服务对象定位在大型机构及中小型企业，利用职业培训机构的专业教育团队，为香港企业量身打造顾问服务及发展方案，使其成为企业员工职业培训的智力资源库。

第一，香港职业训练局训练委员会不定期出台《行业人才调查报告书》。该报告主要针对相关行业的人力资源状况、人才质量要求、人力资源需求、拟招培训人数等具体情况，组织专业人员通过较为详尽的市场调查，为训练局的培训设计和规划做前期的调研准备，大大提升了香港职业训练局制订培训计划和规划的科学性和客观性。第二，香港职业训练局各个机构成员所设的学科与课程尽量不重复建设。香港职业训练局由13个机构成员来落实具体的培训计划，各个机构成员的办学定位都是以香港的人力资源需求为基础，着力于课程建设的特色化和职业化，尽量避免各个机构成员单位课程重复设置。例如，“展亮技能发展中心”致力为15岁或以上有特殊教育需要的人士，主要为这一特殊人群提供课程学习、技能训练及支援服务等，帮助其提升就业能力。第三，职业培训实施申请制入学，成人职前培训和职中培训的自由度较高。相对于内地的职业培训教育而言，香港职业训练局的培训体系重视职业培训的开放性，职前培训和职中培训无须考试，仅仅需要本人向相关培训机构提交入学申请，经审核后便可以入学接受职业培训，这样可以照顾到不同人士的培训需求。同时，在申请中还可以实施学分置换等服务，以解决职业培训的时间和成本问题，彰显了人性化的服务理念。例如，香港专业教育学院前身是“工业学院”及“香港科技学院”，该学院可以为在职人士提供兼读制课程，“学制实行‘单元累计制，学生可选择2～5年完成所需单元，并获得相应等级的文凭。专职和兼职就读的学生可以在完成一定文凭等级后相互转换。这种灵活的、因人而异的内部升学阶梯制度充分体现了‘以学生为本的办学理念，方便各种需要的学生就读，充分实现了职业教育的办学目标和办学宗旨。”⑦

4.国际化人才培养定位。基于香港的特殊区位优势以及历史渊源，香港的职业教育培训重视与国际化的办学理念、标准接轨。香港职业训练局的职业培训体系定位于培养“国际化”的职业人才，通过与香港以外的单位建立合作关系，以打造一个国际化的培训软环境，提升学生的国际化视野和职场竞争力，并且通过国际网络关系和伙伴关系，为学生提供不同范畴和层次的就业机会。一方面，人才培养办学格局的国际化。香港职业训练局立足香港面向国际，招收了中国内地和其他国家的学生来攻读高级文凭和学士学位课程，以加强国际化人才培养的交流和合作。另一方面，培训人才规格的国际标准化。香港職业训练局下设的13个机构成员引入国际化的办学理念和标准，设置多元化的课程为不同背景及程度的学生提供优质的职业教育，同时颁发国际认可的学历资格证书，使证书互认成为国际化人才培养的常态，实现了人才培养体系中标准的国际化和统一化。

三、香港职业训练局职业培训体系的启示

基于“他山之石，可以攻玉”的比较思维，作为香港地区规模最大、影响力最深远的职业教育培训机构，香港职业训练局立足于香港的区情，在职业培训体系构建以及运行等方面具有独特的优势和特色，对于我国完善职业教育和培训体系具有一定的建设性意义。借鉴和吸收香港职业训练局职业培训体系的经验需要坚持两个原则：第一，用比较与批判的思维看待分歧，坚持马克思主义的辩证法全面、客观地看待培训体系的优劣势。“第二，包容与借鉴的态度对待差异，需要坚持‘古为今用、他为我用的思维，客观分析本土化过程中舶来品的适应性问题，即强调外国职业教育现代学徒制是否可以移植到我国的职业教育中，需要考虑两者的契合性、关联性以及适配性等因素。”⑧

1.治理结构改革：建立健全现代职业教育治理体制。治理结构改革就要理顺职业教育内部结构和属性关系。公共行政学发展过程中往往存在“政治—行政”二分、效率和价值的关系等不可调和的矛盾和问题，不仅造成行政上的内耗，也导致行政效率低下、行政体制僵硬等现实问题，还会出现治理失灵等弊端。香港职业训练局的内部治理结构侧重于行政和业务的分离，有效地避免了治理结构中效率和价值的关系等不可调和的矛盾和问题。当前治理结构改革就要突破原有的“政治—行政”二分在内的一系列二分法，核心在于建立健全现代职业教育治理体制，以提高机构的办事效率和科学决策。

第一，建立健全现代职业教育治理体制要坚持职业教育培训机构的权责一体化。我国现存职业教育培训机构集中在职业教育院校，这就往往造成行政与业务部门之间的职能和业务交叉，出现权责不分等问题。其他培训机构治理结构不合理，面临着规范小、规范性差、持有性不强等问题，也无法单独承担庞大的技能培训市场，“完善职业教育和培训体系”便成为时代的诉求。香港职业训练局行政归属于以职业训练局理事会为核心的行政体系，具体的培训业务部门则由训练理事会以及13个机构成员组成。这种治理结构既保持了各自培训机构的独立性，可以发挥其培训的功效，同时还与训练局理事会保持了松散式的行政联系，便于统一管理。因此，我国职业教育应该坚定不渝地在以职业教育院校党委为核心的校长负责制前提下，在民主的原则和基础上适当地实施权力下放，以提高培训机构独立办学的灵活性和主动性。第二，治理内部构成的多元化架构。我国职业教育培训机构治理内部还没有建立多元化的培训体系主体，单一的主体一直主导着职业教育培训，导致职业培训一直唱“独角戏”。而香港职业训练局坚持以市场为导向，联合企业共同开展课程规划、内容设计、质量保证等，并且为学生提供实习、奖学金、就业等资源，真正做到了企业与政府共同举办职业教育。

2.坚持市场导向：保障职业教育培训供给侧结构性平衡。职业教育培训机构是为职前、职中人员提供职业技术训练的专业化机构。从机构属性角度出发，市场的导向性是机构生存和发展的基本前提，对职业教育来说尤其如此。香港职业训练局非常重视以人力资源市场为导向，通过培训机构的智力优势，加强职业人才培训的应用性;通过校企双方互动合作，实现校企双方的优势互补;通过校企双方开放性的办学格局，成就了职业培训人才的供给平衡。因此，职业教育培训机构需要将市场作为发展的导向，重视市场对人才质量和数量的内生性要求，坚持“走出去”的原则，通过市场调研、产业调研、人力资源调研等方法，及时了解市场的动态性和发展性等，适时地调整职业教育培训的专业分布、课程设置以及培训人数，更好地回应市场对职业教育人才的要求，以保障职业教育的可持续发展。同时，坚持市场为导向还需要坚持“请进来”的原则，通过校企合作、混合所有制等方式，将企业作为利益主体介入职业教育培训全过程，以保障职业教育培训的内部教学与教学结构性对接人力资源市场，同时也实现了校企双方共赢。例如，大昌行集团有限公司与香港职业训练局开展合作30多年，香港职业训练局为公司提供了卓越多元的学徒训练和课程证书，大昌行也在训练局获得了在职培训课程，获益良多。

3.创新办学思路：精准定位职业需求人群。就培训人群的属性而言，职业培训机构面对的基本是社会群体，这一群体对于职业培训的需求源于生存和发展的需要，因此必须要创新办学思路，制定针对性强、灵活性好的培训定位和设计，从而实现供与给之间的动态平衡。香港职业训练局下属的教育机构非常重视针对市场的需求创新办学思路，如香港专业教育学院积极与海外大学联合开展办学合作，为高级文凭毕业生提供入读学士学位的衔接灵活的课程， 给香港年轻人提供接受高等教育的机会。另外，香港职业训练局下设的专业训练中心为了适应不同学员的需求，设立了全日制课程和日间制及夜间制课程。因此，我国职业教育也应该创新现有的办学思路。一方面，职业培训院校要做好职业培训的顶层设计。要准确把握市场人力资源的供需情况以及产业发展的趋势，针对人力资源需求、质量规格等市场信息，通过信息技术大数据分析、调研等方法，及时制定对接有产业需求和能力要求的职业培训项目和课程，以满足培训人群的需要。另一方面，教育行政部门要统筹规划区域范围内的培训机构的资源，避免因开设重复性培训计划而导致的教育资源浪费以及人才资源生产性过剩，要将碎片化的、零散的培训纳入统一、整体的规划中。同时，还需进一步改革职业教育培训申请程序，可以采用申请制或报名制等灵活的入学门槛，简化职业培训资格的审核程序，真正地将培训需求主体还给培训人员。

4.国际化办学：对接国际标准的人才发展定位。香港是一个典型的国际化大都市，其国际化程度高于内地，其国际化的办学理念和要求也是由社会、经济的国际化程度所决定的。香港职业训练局以“全人”的培养作为发展的第一要素，人才的定位不仅仅取决于人才职业能力，还要符合本地区社会的基本人才定位，而国际化的人才定位正是根植于香港职业教育内在的精神因子。相对于香港来说，内地地区职业教育培训的国际化程度偏低，职业人才的培养往往只能满足于本地区或国内，而无法实现国际化人才的培养。随着我国“一带一路”倡议的实施，对于职业教育培训发达的地区和部分培训机构，应该鼓励走“国际化”的发展道路，实现职业教育国际化发展。因此，我国职业教育从政策对接角度，需要将“一带一路”的政策实质内化为职业教育本土化的政策之中，积极融入国际政策体系之中;从内容对接角度，需要将专业标准、课程标准、教学标准等软性的培训因素对接国际;从形式对接角度，需要将职业培训内部结构、属性、机理、文化等框架元素对接国际，最终形成国际通用的标准和证书互认已经成为职业教育培训机构发展的必然趋势。另外，对于职业教育培训后发展地区和培训机构，應该鼓励走“引进国际化”的发展道路，即有针对性地引入国际化标准成熟的课程体系、教学模式、职业资源证书等，使培训体系与国际培训体系的标准相对接，实现本土话语权范围内国际化人才发展的培训范式。

2019年，国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案的通知》（国发〔2019〕4号），明确将“开展高质量职业培训”作为重要的工作任务，并提出“落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定责任，按照育训结合、长短结合、内外结合的要求，面向在校学生和社会成员开展职业培训”⑨的目标，为我国职业教育培训体系指明了方向。我们应在此基础上，吸收香港职业训练局职业培训体系中的合理成分，构建我国职业教育培训体系。

[注释]

①潘意志，程丹丹.职业教育集团化办学的广东改革与实践[J].教育与职业，2012（27）：15.

②香港职业训练局.香港职业训练局简介[EB/OL].（2017-08-21）[2018-01-20].http：//www.vtc.edu.hk/html/sc/about/corp_info.html.

③⑥付婉莹，罗尧成.香港职业教育改革发展的理念及实践[J].中国职业技术教育，2013（24）：66，65.

④曾茗.香港职业训练局对内地职业教育训练院构建的启示[J].成人教育，2017（12）：68.

⑤王飞.香港职业教育中业界联络的特点及其启示——以香港职业训练局为例[J].教育探索，2011（9）：157.

⑦李艳娥.香港职业教育的特色与启示[J].中国职业技术教育，2007（32）：54.

⑧方绪军.瑞士职业教育现代学徒制的历史脉络、本土特色以及启示[J].教育与职业，2018（5）：105.

⑨国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知（国发〔2019〕4号）[Z].2019-01-24.