高职院校混合所有制改革的逻辑、政策与内涵

王志兵

[摘要]高职院校混合所有制改革是深入推进办学模式的体制机制创新，落实“深化产教融合、校企合作”的重要载体。只有全面理解国家政策内涵，准确掌握政策导向，明晰混合所有制改革的主体对象、厘清四种实现形式、把握投入要素和定位，形成参与各方相互的认同、理念的相同、目标的趋同、行动的协同、责任的共同，才能探索出高職院校混合所有制改革的成功发展之路。

[关键词]高职院校  混合所有制  逻辑  内涵

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）08-0005-07

2014年5月颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次将经济领域的混合所有制概念引入职业教育领域，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”的办学体制机制改革要求，此后，职业教育混合所有制改革成为职业教育界和职业院校研究的热点和重点，也成为高职院校探索实现办学体制机制创新的重要实现途径。各方从宏观的政策层面、中观的构建层面、微观的实践层面，对高等职业教育混合所有制改革的意义、作用、模式、途径、产权、治理结构、法律保障、利益分配、存在问题及对策等进行了深入探讨和探索，提出了很多有益的、建设性的观点、意见，取得了一些局部性成果，为进一步开展混合所有制改革提供了经验。

混合所有制改革成为职业院校寻求创新出路的选择时，必须思考的是：是为创新而创新、为混合而混合、为紧跟形势而为之，还是从学校自身的发展需求和发展战略出发而为之。近四年来的探索实践，还没有真正形成可推广和借鉴的实质性成果。目前从研究层面和实践层面看，对混合所有制改革的理解不完全一致，对国家政策的把握还不完全准确，对混合所有制改革的内涵和出发点及落脚点还未完全厘清。

一、高职院校混合所有制改革的逻辑起点

1.我国经济实现高质量发展的必然要求。党的十九大报告指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”①。这给职业教育如何适应经济高质量发展，从职业教育发展的方式、结构、动力等方面实现同步转型升级，突破当前职业教育发展自身存在的瓶颈，“全面提高教育质量、扩大就业创业、推进经济转型升级、培育经济发展新动能”②，提出了面向新时代的重大课题。

2.“深化产教融合、校企合作”的应然要求。党的十九大报告提出职业教育要“深化产教融合、校企合作”，为新时代职业教育指明了方向及路径。将“深化产教融合、校企合作”写入党的十九大报告，其内涵由从职业教育内生发展的需求出发构建现代职业教育体系，上升为立足于优先发展教育事业、将建设教育强国定位为中华民族伟大复兴的基础工程之一;由解决职业教育发展存在的诸如“不能完全适应经济社会发展的需要，结构不尽合理，质量有待提高，办学条件薄弱，体制机制不畅”③等根本性问题，上升为构建新时代背景下职业教育的顶层设计;由职业教育实现办学和人才培养模式的创新转型，上升为开启新时代职业教育新征程的发展方式，成为职业教育的历史使命与任务。

3.面向经济社会发展的当然要求。如何推进落实“深化产教融合、校企合作”，从宏观层面上，必须进行职业教育的体制机制创新，构建和完善现代职业教育的国家体系;从中观层面上，必须实行政策保障、多方协同、整体推进;从微观层面上，必须开展多元合作、搭建平台、落实载体。党的十九大报告明确指出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”，将混合所有制经济确立为我国基本经济制度的重要组成部分，成为国有企业改革的着力点。在国家经济领域发展混合所有制经济，对于直接服务经济社会发展一线的高等职业教育人才培养提出了新要求。探索职业院校混合所有制改革，使其对接国家经济领域改革，成为经济体制形态的组成部分，完全符合党的十九大精神。

二、高职院校混合所有制改革的政策轨迹

1.教育体制机制改革的提出。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》从宏观层面指出，我国教育整体存在的问题之一是“教育体制机制不完善，学校办学活力不足”，提出要“把改革创新作为教育发展的强大动力”，重点是体制机制改革，鼓励学校大胆探索和试验，要创新人才培养体制、办学体制、教育管理体制，明确“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学”。应该说，近年来，作为民生工程的基础教育改革，政府发挥了积极的主导统筹功能，各地对于开展公办学校联合办学、中外合作办学、委托管理等体制机制改革的推进较快，促进了教育公平，满足了人民对教育的需求。对职业教育而言，要“以推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业、企业参与办学的机制”，这为职业教育体制机制改革提出了探索方向。但是，职业教育如何实现社会力量参与公办学校办学的体制机制改革，还未有明确的方式方法，需不断思考、尝试。

2.指明职业教育体制机制改革的方向。2011年8月，教育部连续印发了《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》和《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》两个文件，对创新职业教育体制机制、深化教育教学改革、增强办学活力提出了明确要求。文件指出要“探索充满活力的多元办学模式”，公办高等职业学校“鼓励建立董事会、理事会等多种形式的议事制度，形成多方参与、共同建设、多元评价的运行机制”。2012年6月，教育部印发了《国家教育事业发展第十二个五年规划》，提出“推进行业企业全过程参与职业教育”“探索行业企业参与的职业院校治理结构，积极探索实行理（董）事会决策议事制度和监督制度”。以上三个文件指出了职业教育体制机制创新可以通过校企合作、多元办学、董事会理事会等形式，提高企业对职业教育的参与度，变革学校治理的结构和路径。如何开展合作办学，政府、行业、企业、学校的职责是明确的，形式、方法与实现途径是多样的，但缺乏可操作的刚性政策与制度保障，也缺乏平台支持，因此，从实现层面需要大胆探索。

3.明确混合所有制改革的路径。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，要“充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学”，率先明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。顺应国家经济体制机制改革的创新发展，激发职业院校办学活力，推进校企深度合作，促进职业教育与社会需求紧密对接，要确立将发展股份制、混合所有制作为职业院校探索办学模式改革的路径。

《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出“鼓励企业举办或参与举办职业院校，鼓励社会力量参与职业教育办学”，并对发展股份制、混合所有制职业院校明确给出可探索的四种形式：一是“开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业院校试点”;二是“鼓励民间资本与公办优质教育资源嫁接合作在经济欠发达地区扩大优质职业教育资源”;三是“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”;四是“鼓励专业技术人才、高技能人才在职业院校建设股份合作制的工作室”。在保障上要“建立健全校企合作规划、合作治理、合作培养机制，使人才培养融入企业生产服务流程和价值创造过程”。至此，职业教育体制机制改革的方向、目标、路径和方式十分明了、清晰。

4.推动探索混合所有制改革的实践。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》再次重申深化职业教育办学体制改革，鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与公办高等职业院校开展以上四种形式的股份制、混合所有制改革。为鼓励探索和先行先试，《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》列出了高等职业院校混合所有制改革的三项任务和一个项目，并开始推动研究、实践。至此，职业院校的混合所有制改革从政策层面的思想理念引导和逐步明晰，步入以政策指导、教育行政部门主导的探索实践阶段。

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出“健全行业企业参与办学的体制机制和支持政策，支持行业企业参与人才培养全过程”。2017年12月印发了《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》，进一步明确了产教融合是促进经济社会协调发展的重要举措，要“形成政府企业学校行业社会协同推进的工作格局”，达到“健全多元化办学体制，全面推行校企协同育人”的目标，再次强调要拓宽企业参与途径，“鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革”。从国家政策层面，将探索推进职业院校混合所有制改革作为产教融合、校企合作的重要载体和措施，其实施主体不仅包括职业院校，还包括企业。

三、高职院校混合所有制办学的内涵实质

1.明晰混合所有制改革的主体对象。在什么样的职业院校探索推进混合所有制改革？这是开展混合所有制改革的基点。从以上政策轨迹可以发现，公办高等职业院校才是混合所有制改革的“母体”。截至2017年5月，我国高职高专院校1388所，已超过普通本科院校的数量，高职高专院校中公办院校占77%。“实行混合所有制如果不以公办高职院校为主要对象，如果不能在公办职业院校取得明显突破和成效，职业教育的混合所有制改革也就失去了最基本的依托与价值。”④公办高等职业院校作为高等职业教育的主体，承担着我国高等职业教育改革发展的重要任务，承载着我国经济高质量发展的技术技能人才支撑的使命。混合所有制改革只有从公办高等职业院校开始，才能真正突破原有的办学体制机制与经济社会发展不适应的束缚，探索出具有中国特色的高等职业教育办学模式。

《2017中国高等职业教育质量年度报告》显示，对全国990所独立设置的公办高职院校生均财政拨款进行统计，“达到12000元的有394所（占39.8%），9000～12000元的292所（占29.5%），6000～9000元的171所（占17.3%），3000～6000元的59所（占6%），3000元以下的74所（占7.5%）。”从总体上看，生均财政拨款水平差异很大，另“除北京、西藏以外，29个省份都有公办高职院校年生均财政拨款水平低于9000元;生均拨款低于6000元的，主要为地级市和行业企业举办的高职院校”。对生均公共财政教育经费支出进行统计，“全国19个省份超过12000元，12个省份不足12000元，其中山西、湖南、安徽、河南等4个省份低于10000元。”⑤生均财政拨款和公共财政教育经费支出的差异，客观上造成了部分公办高职院校的发展基础不足、动能不强;主观上，部分高职院校自身办学能力偏弱、体制机制固化、缺乏改革创新的动力和着力点、内生动力不足。只有引入多元资本进行混合所有制改革，才能触及公办高职院校办学的“神经元”，刺激“中枢神经”的活力再生，不仅能解决经费投入问题，更重要的是能优化公办高职院校的教育资本结构、治理体系。

2.厘清混合所有制改革的形式。哪些公办高职院校以哪种形式或方式进行混合所有制改革？有学者将混合所有制分为院校法人层面的“大混合”和校内二级学院或项目层面实现法人资格的“小混合”，这一观点值得商榷。已有的一些探索性研究对推动混合所有制改革具有借鉴和参考价值，但研究中也并未完全厘清这一问题，使得混合所有制产生了概念及应用上的“泛化”。

首先，职业院校的混合所有制改革是一种全新的探索，在改革路径上没有现成的范式可以参照，在政策层面也不可能出台较为完备的办法、方案、规定等，只能是方向性的导向要求。因此，混合所有制改革还处于“试点”期，有选择地对公办高职院校开展。从推进力度上，还处于“探索”阶段，属于政策方向引导，鼓励先行先试。这就需要职业院校敢于探索和尝试，通过在实践中深入研究、积累经验、发现问题，提供改革的建议和措施。

其次，从公办高职院校混合所有制改革的选择和实现形式上看，分为四个层面：一是对办学活力不足的公办职业院校，采取由社会力量购买、承租、委托管理等方式进行。社会力量一般是指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人、法人（社會组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等）。因此，参与混合所有制改革的社会力量主体是多元的，不能狭义地以投入资本的类型来界定，这一方式主要解决部分公办职业院校发展活力和能力不充分的问题。二是对公办优质教育资源要发挥和放大辐射效应，采取民间资本嫁接合作的方式，主要面向经济欠发达地区，以带动职业教育的创新发展，提升办学能力，缩小职业教育发展不平衡的差距。公办职业院校的优质教育资源从目前来看，包括前期的国家、省级示范性高职院校以及现在列入新一轮高水平、优质、卓越建设的高职院校，同时，也应包括具有鲜明产业特点和行业特色的办学效益较高的高职院校。民间资本具有灵活、高效又逐利、盲目等属性，公办优质教育资源如何与民间资本嫁接合作，如何用好民间资本，在推进时必须审慎、理性而踏实。三是对二级学院，鼓励企业在二级学院层面开展混合所有制改革合作。由于企业的产业领域明确、对象产品确定，其合作必须对接专业或专业类别方向，因此，必须以专业为基本合作依托，在以专业为主体的二级学院开展，但必须“适用公办学校政策、具有混合所有制特征”，这就明确了在二级学院开展的混合所有制改革是不具备法人资格的，应通过理事会等组织形态开展资源投入、办学治理等的整合与改革。从形式上，在二级学院层面可以根据产业转型升级和企业专业人才需求对现有二级学院进行改革，也可以共同新建二级学院。四是对具体项目，可以引入产业行业领域的专业技术人才、高技能人才，鼓励他们在高职院校建设股份合作制形式的工作室。相对于以上在“面”“线”层面进行的混合所有制改革，在“点”的层面与个体的合作改革更易推进，更易于合作内容的“专、深、精”，对整体的影响较小，有利于积累经验。

3.把握混合所有制改革的投入要素和定位。从混合所有制改革的投入要素上看，包含了资本、知识、技术、管理等，是多元化的。资本是可量化和明确价值数量的，是有形的资产;而知识、技术、管理等是模糊的且非可完全明确量化的价值数量，是无形的资产。资本投入更多增强的是办学硬件基础条件，知识、技术、管理等要素投入强化的是办学内涵质量的软实力，因此，资本特别是资金数量或可折算为资金数量的投入，并不是混合所有制改革的充分条件，只是必要条件。混合所有制改革参与各方的投入要素可以是一种或多种，只以可量化的有形资产投入作为混合所有制改革的实现形式显然是不准确的，职业院校开展混合所有制改革应该以自身发展需求为导向选择合作方的投入要素。

混合所有制改革是对公办职业院校办学体制的深度重构，这一过程触及的核心在于权力的调整与分配，因此，混合所有制改革与否的基本判断还在于职业院校及合作各方根据投入要素是否应享有相应权利。参与各方在混合所有制运行中，第一，必须被赋予能独立行使的权力，包括知情权、占有权、支配权、分配权、管理权、监督权、决策权等多种，同时，各方的权力都应受到其他参与各方的制衡，保证参与各方的权力以“正向”运作。第二，必须获得应有的、并能自主支配和运用的自身利益及共有利益，同时，参与各方自身利益的获取是互补、互融的，对共有利益应是建立在相互信任、理解基础上的“同向”分享和促进。第三，参与各方在享有相应权利的同时，必须承担相应的责任和义务。各方的责任和义务应该是建立在共同认同基础上的自觉行为和推进目标实现的“相向”行动。

公办职业院校混合所有制改革推进的根本点在于治理结构的构建。混合所有制是一种办学模式，是办学体制的改革，由对这种改革有需求的公办职业院校来推动。由谁来建立适应这种体制的机制，需要参与各方共同商讨、确定。如何建立主动、高效、协作、责任、共赢、健康发展的治理结构，这对参与各方来说是一个复杂而艰难的过程。混合所有制机制的建立，是对各自原有权力和利益的重组，参与各方会有不同侧重，需要摒弃和转换原有的思维定式及方式，换位思考，放弃部分原有体制下自有的权利，承担起原来责任范围外的责任。同时，混合所有制下的参与各方都不存在绝对的主导权、话语权，建立相互尊重、相互协商、责权清晰、共同决策、同步推进、有效监督的运行机制十分重要。

四、高职院校混合所有制改革的推进

1.相互的认同是前提。参与各方在情感、观念、文化上的相互认同是高职院校混合所有制改革的前提，这种认同源于各方有相同或相近的价值判断与取向，对涉及利益关系的事物的价值意义所达成的共识。高职院校混合所有制改革是跨界的合作与融合，参与各方有着不同的行业背景、文化氛围、运行模式、社会地位、作用功能等，处于不同领域的各方只有相互深入了解、沟通、交流和联系才能产生共鸣。

首先，心理上的情感认同。只有在情感上认同对方的存在与价值，才可能拉近相互的距离，产生开展合作的可能。其次，思想上的观念认同。社会经济发展的多元化使得人们的认识呈现出多元化特点，从事不同行业的各方无论从自身的哪个角度出发，都有着较为一致的对事物的总体认识、认同对方观念及对自身的启发，才能形成思想上的认可与吻合，进而形成开展合作的愿望。最后，精神上的文化认同。文化认同是最深层次的认同，参与各方在发展过程中都形成了具有自我特色的校园文化、企业文化等，不同领域的文化存在目标上的差异，但无论是校园文化还是企业文化，都应以中国特色社会主义文化为共同基础。只有以开放包容的态度对待参与各方的文化，发现本质的共同价值取向，并在取得认同的基础上相互接纳，实现相互融合和借鉴，才能形成合作的扎实根基。

2.理念的相同是基础。高等职业教育高质量发展的生命力在于培养适应经济社会、行业、企业高质量发展需求的高质量人才，以体制机制的创新打破高等职业教育高质量发展的瓶颈是必由之路。

学校、社会、行业和企业共同面临的是解决人才的道德水平及技术技能适用性问题，这样的认识不仅来自高等职业教育自身，也来自社会、行业和企业，单凭学校一方的培养是不能解决的，必须有社会、行业和企业的全程参与，形成多主体协同培养的新格局。一方面，对高职院校而言，探索混合所有制改革必须有社会各方的积极参与，以帮助学校形成培养高质量人才的新的教育治理体系，并能时刻密切与经济社会发展的关系，提升人才培养效益。另一方面，对社会、行业和企业来说，人才成为促进生产力高质量发展的要素，希望通过直接介入职业院校人才培养的过程，以取得人才培养的话语权，引导人才培养的针对性需求，并能得到支撑发展的人才优先选择。共同的人才供求导向和培养理念是学校、社会、行业和企业共同参与高职院校混合所有制办学从而实现体制机制创新的基础。

3.目标的趋同是保证。高职院校混合所有制改革达成的目标是混合所有制改革的方向性问题，其目标应包括治理结构、人才培养定位、专业建设、课程改革、师资队伍、學生就业创业、服务能力、投入收益等，这其中有很大不确定性的投入收益是各方目标中的焦点，投入收益应该是多方面的。参与各方由于出发点和立足点不同，各自对混合所有制改革的目标期待显然是不同的。如何在各自目标的基础上形成共同的目标，需要参与各方在目标的设定上考虑和理解其他参与方的需求。共同的目标应该是由参与各方自我目标共同组成和支撑的，其中包含共有重叠的部分及自我的并得到其他方认同支持的部分。无论是共有重叠的还是他方自有的目标，都应成为参与混合所有制改革各方共同的目标，在利他的同时实现利己，在利己的同时为了利他。

对于职业院校而言，开展混合所有制改革，经济收益不是也不应该是目标。教育本身是需要投入的，以合理的投入和给其他参与各方的经济利益以换取办学内在活力的激发，实现专业建设能力和水平的提升，形成校企深度合作、产教深度融合的突破，推动人才培养质量和就业创业质量的提高，赢得广泛的社会认可度和美誉度，提升办学整体的内涵质量等，才是应有的收益目标。对于社会资本或企业来说，投资的经济效益是其参与混合所有制改革的首要目标，也决定了其投入要素的种类和多少，其应该看到在获得合理经济收益目标的同时，也实现了减少员工在职培训的成本、获得适用企业需求的人力资源使用的优先权、社会责任形象树立、教育资源支持等目标。从表面上看，各方目标不同，但实际上是互补的，能够各取所需才是混合所有制改革整体的趋同目标。

4.行动的协同是保障。高职院校混合所有制改革的实施是参与各方同步共进的过程，需要整体推进，这不仅涉及参与各方改变自我原有的运行体制机制，而且涉及人、财、物的调整与变化，触及参与各方实有资源的整合。因此，参与各方落实的行动必须具有协同的一致性，强化过程的沟通与协调十分重要。

一是参与各方人员思想认识的一致，要以开放的心态打破自身原有的思维定式，求同存异，立足于“同”的认识，在实施中积极吸纳其他各方的思想观点。二是建立参与各方共同组建的团队，团队人员要排除纯粹的己方行为，在代表己方的同时更扮演着混合所有制改革推动者的角色，在合作之初就要明确各自在推进过程中的职责、任务和义务，制定时间表和线路图，发挥应有的积极作用。三是建立有效的沟通协商机制。由于参与各方之间都是建立在相互信任和契约基础上的合作，因此，要通过高效的沟通达成共识，使所有成员都有效地“协同作战”。四是重视建立监督制约与激励制度。混合所有制与参与各方在原各自体制下能行使自我的完全主体权不同，因此，必须建立运行相互监督、制约的机制，以防止可能出现的“道德风险”。同时，为了激发各参与方的行动动力，应采取权力、物质、精神等多样化的激励措施，由参与各方共同提供及向外部争取激励资源。五是处理好各种关系。混合所有制改革的参与方越多，其结构就越复杂，在实施推进过程中的各方关系越交错，就越需要理清各种关系脉络，完善顶层设计，构建现代治理体系和管理运行的组织体系，以制度化、规范化、科学化地实现行动协同。

5.责任的共同是根本。混合所有制改革本质上还是教育改革，在现实中推进效果并不乐观。参与的各方社会力量，是否愿意承担其原责任范围之外的更多责任，难以判断;对于高职院校而言，会面对诸如经济责任、办学绩效审计等，在现有体制下仅以审视资金使用的合理性、规范性和国有资产的保值增值为目标来判断，对创新性办学体制机制情况下学校投入办学的非直接可见的经济性效益缺少明确的判断和政策保障，致使学校对混合所有制改革“既爱又怕”，有担起“无谓”责任的风险。

高职院校混合所有制改革必须构建各方融合发展的格局，形成共同体。任何共同体本质上都是利益共同体，这个利益可以是经济利益、政治利益、文化利益、心理利益等。既然有着共同利益，就要承担各自的责任，因此，形成责任共同体是混合所有制改革的根本。责任是精神、品格层面的一种自觉意识，来源于权力和利益，但又超越其上。在混合所有制改革實施过程中，不可避免地会遇到具体问题，面临具体困难，碰到具体矛盾，这就需要参与各方强化意识，共同承担产生的责任。当然，由于各方参与的深度和方式有所不同，承担的责任也不尽相同。参与各方只有形成责任的共识与担当，主动承担起相应的责任，才能实现共同利益，取得自我利益，确保学生发展的根本核心利益，以实现混合所有制改革的健康发展。

五、结语

高职院校混合所有制改革是推进新时代中国特色社会主义职业教育改革的重大举措，需要各方共同努力，要有国家法律、政策、制度、措施的有力保证，有对国家职业教育改革发展方向的准确把握，有对混合所有制改革内涵的深刻理解，有全社会的共同参与支持，有参与各方的高度责任担当，只有这样，才能探索出高职院校混合所有制改革的成功发展之路。

[注释]

①习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：人民出版社，2017：30.

②国务院办公厅.关于深化产教融合的若干意见（国办发〔2017〕95号）[Z].2017-12-19.

③国务院.关于加快发展现代职业教育的决定（国发〔2014〕19号）[Z].2014-05-02.

④王俊杰.高等职业教育混合所有制改革的基本定位及其实践路径[J].中国高教研究，2017（6）：105.

⑤上海市教育科学研究院.2017中国高等职业教育质量年度报告[M].北京：高等教育出版社，2017：35.