康巴什地区推进新型城镇化建设的措施与启示

何丽婷

[摘 要]新型城镇化建设要求各地区应根据自身的资源禀赋、产业特点，坚持以人为本的思路，形成具有特色的城镇化发展模式。鄂尔多斯市康巴什区通过规划先行、加强生态文明建設、大力发展现代服务业、实施城乡统筹发展、探索城市管理新模式等措施，走出了一条具有地域特色的新型城镇化发展道路，为全国其他相似地区的新型城镇化建设，提供了重要的经验和启示。

[关键词]康巴什;新型城镇化;城乡统筹

[中图分类号]F127 [文献标识码]A

2013年，中央城镇工作会议的召开，对新型城镇化建设提出了具体的目标和要求。之后，《国家新型城镇化规划（2014-2020）年》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等政策文件的出台，进一步要求改变单一的城镇化发展模式，各地区应根据自身的资源禀赋、产业特点，坚持以人为本的思路，形成具有特色的城镇化发展模式，从而进一步提升城镇化发展质量。作为在荒原上崛起的新城，鄂尔多斯市康巴什区是中国第一个以城市景观申报并获批的国家4A级旅游区，走出了一条具有地域特色的新型城镇化发展道路。因此，在新型城镇化建设持续推进的形势下，分析康巴什城镇化建设中的成功经验，探索康巴什推进新型城镇化建设的思路与措施，对于全国其他相似地区的新型城镇化建设，具有重要的借鉴意义。

1 康巴什地区的基本情况

世纪之交，随着能源经济的兴起，鄂尔多斯的羊、煤、土、气变成了“扬眉吐气”，羊绒被誉为软黄金，煤炭、稀土、天然气的探明储量均位于全国前列。2016年人均GDP在中国大陆地级市中位列第一，仅次于澳门和香港。在2017年全国综合竞争力百强县（市）榜单中，内蒙古占据4席，其中鄂尔多斯市就占3席。康巴什，蒙古语中是“老师”之意，位于鄂尔多斯中南部地区。在2004年之前，康巴什地区还是一片荒漠，仅有两个小村庄，是内蒙古最为贫困的地区之一。

2004年，为缓解“大工业、小城镇”的结构性矛盾，鄂尔多斯市委、市政府决定在康巴什兴建新区。2006年市委、市政府迁址入驻。2016年6月国务院正式批复，同意将康巴什区设立为县级行政区。建设伊始，房地产开发爆发式增长，民间借贷异常活跃。但随着能源经济降温，房价虚高、城市功能不完备、生态环境不宜居等问题凸显，客商大规模撤离，被新闻界戏称为“鬼城”，引起了国内外广泛关注，并被当作能源经济和房地产泡沫经济的负面典型。决策者及时调整城市定位和发展思路，提出“建设北疆独具特色的现代化品质城市，打造鄂尔多斯靓丽名片”的目标，用改革创新化解发展中的矛盾，使昔日的“空城”成为西部地区少有的旅游胜地，实现了从大漠“鬼城”到旅游新区的华丽转变，为新常态下我国同类型区域经济社会转型发展树立了典范。目前，康巴什建成区面积38.4平方公里，下辖4个街道办、15个社区（村），总人口15.3万人。康巴什区已成为鄂尔多斯市政治、文化、科研、教育和汽车制造业中心，建成国家园林城市、森林城市，中国首家环境艺术示范试点城市，城乡面貌焕然一新。

2 康巴什新型城镇化建设的主要措施

2.1 思维超前，规划先行

在城市规划中，融入先进的建设理念和超前的城市定位，结合独特的地形特征，坚持生态、绿色、宜居思想，充分体现地域特色、民族特色、草原特色、文化特色，彰显城市的唯一性。在具体操作中，大胆放开思维，邀请国内外著名的设计单位，进行系统化、高标准、严要求的规划设计。严格按照规划，遵循基础设施先行的思路，一次性完成各种地下管网的铺设，基础设施和城市环境承载能力同步提升。以城市主城区为核心，重点建设旅游集中体验区、统筹城乡园区、体育园区、汽车主题文化区、高新技术园区，构建“一核引领、五区联动”的城市空间格局，形成了与众不同、独具风情的城市风格，既避免了重复建设中的资源浪费，又有利于城市的长远发展。

2.2 加强生态文明建设

利用三条季节性河流及青春山，重点改造原有林区和水系，形成山与水的相融合，市民任意步行500米后，即可见到绿地或公园，实现人与自然的和谐相处。一是以特色景观为重点，通过丰富树种、绿化层次和色彩，彰显景区的文化内涵，形成四季分明的景观格局。城区绿化覆盖率达到42%，全年空气质量优良天数超过300天。二是以景观廊道为重点，使城区主干道两侧完整体现景观的品质。严格按照标准，精心雕琢园林园艺，高标准构建城郊生态屏障，初步形成以“绿色”为核心的自然景观。运用科学、艺术的配置手法，实现“一街一景、各具特色”。三是以环城景观带为重点，构筑集休闲性、观赏性于一体的城郊风景带。结合全域旅游和生态公园建设，重点建设环城林带，面积达4000万平方米。重点建设50平方公里环城水系，打造湿地区域，丰富景观层次效果。

2.3 大力发展现代服务业

鄂尔多斯市能源资源丰富，但康巴什地区却地下空空，且辖区土地存量有限，空间小、载体少、自然资源匮乏，近2/3土地为禁止开发区。康巴什审时度势，取长补短，着力构造以第三产业为主导的新型产业体系。一是大力发展文化旅游产业。先后共建成20多个文化旅游景区，形成“北山、南湖、中轴线、东赛车城”的旅游大格局。积极打造具有文化内涵和地域特色的城市景观，并以此申报并获批国家4A景区。2016年，共接待国内外游客超过650万人次，同比增长37.2%，旅游收入37.5亿元，同比增长29.5%。二是集聚发展高新技术产业。以企业孵化器、众创空间、院士专家工作站建设为重点，积极引进各类大型企业技术研发和创新中心，搭建企业、科研机构和高校的合作创新平台，构建产学研一体化的协同创新模式。三是持续扩大商贸服务业规模。重点建设各类酒店、宾馆、餐饮网点以及大型综合商业项目，商业氛围不断提升;鼓励和支持中小企业发展，各类市场主体不断涌现，2016年的增速达到28.5%;建设电商物流仓储园区，初步形成电商物流体系。四是彰显总部经济活力。引进17家大型企业总部，2家地区金融总部，采用各种优惠措施吸引企业总部落户康巴什，其中，中天合创、神华集团等大型企业的生活基地均设在康巴什，带动人气商气进一步聚集;利用文博会、煤博会等平台，进一步促进了信息化水平的提升。

2.4 实施城乡统筹发展

康巴什区原有农村人口7915人、耕地3.66万亩。且牧区植被稀疏、水土流失严重，不宜以户分散发展农牧业。康巴什坚持城鄉统筹、集约发展，全面实施人口转移工程，率先实现城乡一体化。一是易地搬迁“挪穷窝”。共转移农村人口7842人，占农村人口的98%。采取农村住房和城市住房价位相同的原则，对转移农民进行拆迁补偿，保障转移农民平稳过渡。对于人口退出区实现生态恢复，落实草原生态补奖、草原监管和禁牧等政策，植被覆盖率由历史最低时期的25%提高到现在的87%。流动沙地得到控制，草原生态环境不断恢复。二是集中安置“补短板”。规划建设了统筹城乡园区，其中包括住宅区、商业区、公共服务区等，对农民的集中居住进行了统筹规划。在园区内建设幼儿园、小学、社区卫生服务中心等基础设施，实现了城乡公共服务均等化。三是培训就业“拔穷根”。以解决就业作为统筹城乡的头等大事，通过各种手段，全面提升转移农民就业观念和从业技能。大力开发园林养护、社区管理等公共服务岗位，解决转移人口就业问题。扶持发展园区产业，出台税收、贷款贴息等优惠政策，降低企业经营成本，鼓励市民自主创业，带动2000多人实现就业。四是配套保障服务“暖民心”。为保障农民实现由农村向城市的顺利过渡，每年向转移农民提供生活费、物业费、供暖费等补贴。转移农民可自愿选择农村或城镇居民养老保险，可自主参加农村新型合作医疗或城镇无业居民医疗保险，符合标准的全部纳入城镇低保范围，从而实现城乡社会管理服务一体化。

2.5 探索城市管理新模式

近年来，康巴什在借鉴国内外先进经验的基础上，结合自身实际，探索了一条精细化、智慧化、智能化的城市管理新模式。一是强化了城市基层组织的管理服务功能。根据“瘦街道、强社区、去机关化”的思路，精简街道办机关部门。责权下放，重心下移，人员下派。在各社区建立社区党委、居委会、管理服务站，提升管理服务能力。青春山街道办机构由7个减少到4个，工作人员由22人减少到7人。每200户配1名工作人员，社区管理服务站工作人员有70人之多。社区管理服务站实行“一厅式”“一站式”服务，下设多个职能窗口，对办理事项进行全程监管。二是推动“智慧城市”建设。利用先进的信息技术，实现智慧式管理，创造安全方便舒适生活，促进城市和谐发展。2014年，新版“康巴什之窗”网站正式上线，提供61项在线服务。2015年康巴什启动了Wi-Fi全覆盖建设工程，全域实现无线上网功能。“智慧医疗”“智慧旅游”“智慧交通”等项目纷纷启动，城市的信息化、智能化水平不断提升。三是提升城市精细化管理水平。推行精细化综合管理运行中心，构建包含软、硬件的综合管理体系;搭建大型的数据库，运用现代化的信息技术，将全区内的人口、地理、资源、环境等纳入其中，为精细化管理提供有效的数据支持。构建城市管理法律保障体系，保证所有问题在第一时间发现，并能第一时间得到解决，形成快速的应急管理体系。

3 康巴什新型城镇化建设的主要启示

我国一些市县区的地理位置和经济基础与康巴什类似，也面临着新区建设、旧城改造、移民搬迁等任务。康巴什从昔日荒漠小镇到今日塞外新城，从黄沙连天到绿树成荫，从建设初期的“鬼城”到如今的全域4A旅游区，只用了短短13年时间。总结康巴什区的成就与经验，对我国新型城镇化建设颇有启示。

3.1 坚持锐意改革、大胆创新的特色发展之路

康巴什发挥独特优势，敢于直面发展中存在的问题，坚持按规划建设，不朝令夕改，不变相更改，不因人而异，不虎头蛇尾;在产业体系构建、投资环境优化、基础设施建设等方面，不断推进理论创新、服务创新和管理创新，创造了多个“第一”和“唯一”。我国很多城市，历史悠久，人文和自然景观星罗棋布，各个城市本应风格迥异、特色鲜明。但由于种种原因，目前还存在着百城一面、千楼一型、风格单调、绿化稀疏、规划多变等问题。应该学习康巴什扬长避短、不求统一、但求唯一的气魄和谋略，在新区建设和旧城改造中充分发挥优势，既能体现现代化风貌，又使城市的整体布局和单体建筑都能充分彰显自己独有的地域、文化、历史特色。

3.2 坚持审时度势、与时俱进的工作作风

康巴什的发展也并非一帆风顺，抓住时机，变不利为有利，面对“鬼城”困局，他们及时调整定位和发展思路。正如谈起传说中的“鬼城”时，康巴什区人淡然笑对：对康巴什来说是一件意想不到的好事，给我们做了免费广告，提高了我们的知名度，增强了人们的好奇心，游客来了之后，定会发现其实“空城”不“空”，“鬼城”没“鬼”。经济社会的发展过程并非康庄大道，也没有现成经验可循，难免会遇到各种各样的难题。如何面对这些难题，并成功解决难题，不仅是对地方政府工作作风的考验，也是对地方政府管理能力的考验。康巴什审时度势、抓住机遇，变不利为有利的智慧和果断，值得我国众多与康巴什类似城市的建设者们的认真学习。

3.3 坚持发展惠及人民的根本原则

康巴什对转移农民的政策优惠力度之大，是很多城镇化建设中所不具备的。除了建设小区集中安置，创造就业机会，与市民享受同等福利待遇外，每个移民每年还能得到6000元的就业补助，连续发放5年，从第6年开始，凡有稳定就业岗位者，可凭借就业证明继续领取;无就业岗位者，递减到4000-3000元。既鼓励了就业，拉动了经济增长，又保障了移民的基本生活，维护了社会稳定。这一点应该给我国的移民搬迁和扶贫工作以启示，有条件的地方可以借鉴。

3.4 坚持满足人民群众日益增长的精神文化需求

随着经济发展的日新月异，人民群众不再满足于温饱，对精神文化和环境建设需求有了新的期待。康巴什区与时倶进，大力发展绿色经济、旅游经济、休闲经济、环境建设、文化教育事业，让人民享受到清新的空气、优雅的环境、井然的秩序、舒适的生活，体现了习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，体现了人与自然的和谐发展。我国不同地区要根据自己的地域特色和气候环境，保留和弘扬已经经过历史检验的适宜于当地的绿化风格，特别是老城区、小县城、特色小镇，要留够留足林荫绿地，提升城市品位，让市民享有美丽舒适的生活环境。