农村土地承包经营权抵押贷款的制约因素与对策

陈晓宇 杜金向

摘 要：历时3年的农村土地承包经营权抵押贷款国家级试点取得了一定成效，积累了大量的经验。在分析农村土地承包经营权抵押贷款可行性的基础上，针对当前农村土地承包经营权抵押贷款的制约因素，提出了相应的解决措施。

关键词：抵押贷款；农村土地；承包经营权

文章编号：1004-7026（2019）01-0064-02 中国图书分类号：F832.43 文献标志码：A

1 农村土地承包经营权抵押贷款的可行性分析

1.1 国家政策大力支持

2015年8月10日，国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定进行国家级的抵押贷款试点。深化农村金融改革，加大对农业、农村、农民的金融支持力度，赋予农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押融资功能，维护农民土地权益，盘活农村的资金、资源、资产，促进农民增收致富和农业现代化发展。

2016年3月15日，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、农业部共同发布了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，明确了具体的试点办法。农业经营主体，无论是通过家庭承包的方式还是合法流转方式获得承包土地经营权，只要符合规定，均可以向银行业金融机构申请农村承包土地經营权抵押贷款。由此，农村承包土地经营权抵押贷款在国家相关政策支持下，正式登上历史舞台。

2018年中央一号文件发布了关于实施乡村振兴战略的意见，指出要强化金融服务方式创新，提高金融服务乡村振兴的能力和水平。农村承包土地经营权抵押贷款不仅获得国家相关政策的大力支持，更是配合乡村振兴战略全面开展的重要举措，是决胜全面建设小康社会的重要举措。

1.2 国家法律层面的支持

根据《中华人民共和国物权法》第184条规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。我国《担保法》第37条也有同样的规定。但为了稳步推进国家级试点、深化农村金融改革、赋予农民更多财产权利，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）暂停上述法律条款的实施。也就是说，关于集体所有农户承包的耕地使用权不得抵押的规定，在试点地区已经不再适用。这就赋予了农村承包土地经营权抵押融资的功能[1]。

1.3 农民对该政策的支持

随着农村改革逐渐深入和农民对新型农业经营主体优势愈加了解，新型农业经营主体数量越来越多。大型机械设备、农业初始投入等需要大量资金，新型农业经营主体从自身利益出发，迫切希望能以土地经营权作抵押来取得贷款融资，以便于更好开展规模化、集约化、机械化生产。一般农户也有以土地承包经营权作抵押进行贷款来获得生产资金的需求。因此，从自身利益出发，农民普遍支持该政策。

2 农村土地承包经营权抵押贷款的制约因素

2.1 抵押物价值评估体系不健全

我国，土地价格评估体系不健全，缺乏专业的土地承包经营权价值评估机构。耕地作为抵押物确定价值，往往参考土地流转价格，而土地流转价格是根据以往年度产出农作物的价格或土地租金价格评估的。此外，部分金融机构采用内部评估、借贷双方协商等方式来确定抵押物的价值，存在一定的道德风险，在实际操作中也会遇到很多困难。土地经营权价值评估体系不健全，导致金融机构向农户发放大额度长期贷款的积极性不高[2]。

2.2 农村产权交易市场不发达

首先，农村产权交易平台建设有待加强。虽然多数试点县建立了农村产权交易中心，但平台建设落后、管理跟不上、服务不到位、缺乏相关专业人员。其次，产权交易链条不完整。大部分农村地区土地流转是私下交易的，交易双方私下商定并签署合同。农村产权交易中心不了解这些交易信息，平台挂牌价格偏离市场实际，没有人接盘，无法完成交易。此外，大部分农民市场意识薄弱，甚至不知道有农村产权交易市场，使农村产权交易市场的功能大打折扣。

2.3 抵押贷款风险分担机制不完善

首先，在出现重大自热灾害或疫情导致农业损失惨重时，政府只是单纯从农民角度出发，为受灾农户发放农业补贴、救灾款项，没有考虑到金融机构接受农户以土地承包经营权为抵押物发放贷款而所遭受的重大损失。部分地方政府使用了风险补偿基金等措施来降低风险，但资金额度较小，无法从根本上解决金融机构损失。其次，农业信贷市场上缺乏愿意帮助金融机构分担风险的担保公司。农民取得信贷时，抵押物是土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权等。抵押物过于单一且流转不便，加之农业生产具有高风险性，因此担保公司不愿担保，金融机构也不愿意为农民提供大额长期贷款。此外，保险公司可以在一定程度上分散抵押贷款风险，但政府对农业保险扶持力度有限，保险公司只对政府进行补贴的农业险种进行承保。农业保险种类少，无法充分地为金融机构分担抵押贷款风险。

3 农村土地承包经营权抵押贷款实施建议

3.1 完善土地经营权价值评估体系

首先，建立一套标准化、科学化的土地经营权价值评估标准，将土地面积、产出、投入、地区差异、相关配套设施等各种因素赋予不同的权重，计算出土地经营权价值。

其次，由政府出面鼓励设立专业的土地承包经营权价值评估机构，对土地承包经营权进行科学评估，明确土地经营权的价值。信贷机构根据抵押物价值计算出贷款额度，使得贷款金额有据可依。如果把风险控制在可以承受的范围之内，那么不良贷款出现概率和比重都会极大地降低，金融机构也会更愿意为农业贷款[3]。

3.2 完善农村产权交易市场

首先，完善农村产权交易平台建设。设置固定交易场所，健全组织机构，完善交易和管理制度。其次，聘请专业人员管理平台，充分发挥产权交易市场信息服务、中介服务、金融服务的功能。此外，还要加大向农民普及金融知识的力度，提高农民对于金融知识的理解和运用能力，让更多农民参与到农村产权交易市场中来。只有这样，产权交易中心的价格等各项信息才会更加市场化，减少信息不对称和道德风险，更好地发挥产权交易市场的各项功能。完善农村产权交易市场，有助于金融机构处置抵押物，解决了金融机构的后顾之忧。

3.3 建立抵押贷款风险分担机制

首先，要根据当地农业生产实际，建立相应的风险补偿基金。为了分担财政负担，农业大省可以由省、市、县三级财政出资建立风险补偿基金。其次，政府要引入政策性担保公司，采用“抵押+保证”的担保方式，为金融机构分担部分风险。同时，政府要加大对农业保险的支持力度，扩大农业保险范围，给予更多农业险种以财政补贴。只有解决了金融机构的后顾之忧，金融机构才有动力去发放农村承包土地经营权抵押贷款，创新出适合的抵押融资模式。

参考文献：

[1]时东，翁剑华，肖婷.农地经营权抵押立法思考[J].中国金融，2018（9）：94-96.

[2]王琼，邵洋.农村土地经营权抵押贷款可行性研究[J].吉林金融研究，2018（9）：32-36.

[3]李康丽.富民县农村土地承包经营权抵押贷款的实践与思考[J].六盘水师范学院学报，2018，30（5）：71-74.