乡村振兴下精准扶贫的机制创新研究

2019-06-11邓永超付强

山西农经 2019年1期

邓永超付强

摘要：在实施乡村振兴战略的新形势下，需要创新精准扶贫机制。以广东省为例，探索在实施乡村振兴的环境下，创新精准扶贫机制的措施，以期促进相关工作的发展。

关键词：乡村振兴；精准扶贫；机制创新

文章编号：1004-7026（2019）01-0005-03 中国图书分类号：F323.8 文献标志码：A

习近平总书记2018年3月8日参加全国人大山东代表团审议时强调，实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确：“乡村振兴，摆脱贫困是前提”，“必须坚持精准扶贫、精准脱贫”。乡村振兴战略为精准扶贫带来机遇和挑战，在这一新形势下，需要创新精准扶贫机制。

1 乡村振兴需要创新精准扶贫机制

《国务院扶贫开发领导小组办公室、中央农办、民政部、人力资源和社会保障部、国家统计局、共青团中央、中国残联建立精准扶贫工作机制实施方案》中指出：“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调“打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感”，并要求：一是“瞄准贫困人口精准帮扶”；二是“聚焦深度贫困地区集中发力”；三是“激发贫困人口内生动力”；四是“強化脱贫攻坚责任和监督”。因此，乡村振兴下，要打好精准脱贫攻坚战，需要创新精准扶贫机制，重点要创新精准识别、精准帮扶和精准考核机制。

1.1 需要创新“精准识别”机制

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出：“精准识别是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡”。乡村振兴下，精准扶贫不仅要促进农民增收和产业发展，还要实现乡村社会、文化、生态和生活的全面提升，必须考虑收入贫困标准之外的多维贫困的评价问题[1]，需要从多个维度识别扶贫对象。因此，在实施乡村振兴战略的新形势下，特别需要创新“精准识别”机制。

1.2 需要创新“精准帮扶”机制

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出：“精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以扶持”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，要精准帮扶贫困对象，对有劳动能力的贫困人口，强化产业和就业扶持，对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，综合实施保障性扶贫政策。要把扶贫同扶志、扶智结合起来，逐步消除精神贫困。因此，在实施乡村振兴战略的新形势下，也特别需要创新“精准帮扶”机制。

1.3 需要创新“精准考核”机制

《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出：“精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落到实处”。中共中央、国务院特别注重脱贫攻坚作风建设，各地要集中力量解决突出作风问题。要完善扶贫督查巡查、考核评估办法。精准考核有效地促进了扶贫工作，但还存在一些不足，如一些地方形式主义严重。用形式主义的做法代替扎实的工作，要填报各类表格，信息不共享，大量时间消耗在纸面上。另外，扶贫资金使用管理中，还存在闲置滞留、违纪违规、监管不力等问题[2]。因此，在实施乡村振兴战略的新形势下，还特别需要创新“精准考核”机制。

2 案例分析

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指出：“到2035年，乡村振兴取得决定性进展”，“相对贫困进一步缓解”。广东省在减少相对贫困和实施乡村振兴战略方面进行了有益探索[3]。课题组以广东省为例，调查研究如何创新精准扶贫机制。下面对广东省的精准扶贫工作进行案例分析。

根据广东省定扶贫标准，广东2016年认定相对贫困村2 277个，相对贫困人口70.8万户、176.5万人。相对贫困户主要致贫原因前5位分别是因病、缺劳力、因残、因学、缺资金。全省有88.8%的贫困人口因上述5大因素造成贫困，其他因素（因灾、因婚、缺土地、缺水、缺技术、交通不便等）占11.2%，见图1（数据来源于“广东新时期脱贫攻坚信息平台”）。

针对以上致贫原因，广东省精准施策、分类帮扶，扎实开展精准脱贫攻坚工作，并根据新形势的需要，不断创新精准扶贫机制。

2.1 广东省“精准识别”的机制创新

广东省现在主要是识别相对贫困村和相对贫困户。在新时期精准扶贫、精准脱贫工作中，全省各地、各部门要积极派驻得力干部进村入户，与当地干部配合，逐村、逐户开展调查摸底，全面掌握相对贫困村、相对贫困户和相对贫困人口的基本情况，核查已经识别认定的扶贫对象是否精准，并优化对扶贫台账的管理。

广东省积极落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，“注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记”“健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制”等要求，努力提升农村带头人的综合素养，发挥他们在识别扶贫对象等方面的作用。还加强扶贫部门与相关职能部门业务信息系统的实时对接，从而提高了识别的精准度。

2.2 广东省“精准帮扶”的机制创新

广东省精准扶贫工作的特色是“规划到户、责任到人”，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，实施保障性扶贫；对有劳动能力的贫困人口，加强产业、就业帮扶。其中，广东省韶关市不断创新精准扶贫工作机制，通过培育一批新型农业经营主体、做强一批产业、提供一批服务、筹措一批扶贫资金、打造一批品牌、探索一批机制等举措推进产业扶贫。还大力开展就业创业帮扶工作，把有培训意愿的贫困劳动力都纳入培训范围，出台了《韶关市社会保障兜底精准扶贫工作实施方案》，将符合条件的部分或全部丧失劳动力的贫困户全纳入低保或特困供养，87 672名现有贫困人口全部由政府资助购买基本医疗保险并且纳入大病救助范围，采取“基层党组织+合作社+贫困户”的方式激发贫困人口内生动力。2018年4月，韶关市被新华社半月谈杂志社评为中国扶贫榜样优秀案例之“十佳精准扶贫创新城市”。湛江市是广东省脱贫攻坚任务最繁重的一个地级市，该市把中央和广东省委关于抓党建促脱贫攻坚的部署落到实处，加快推动乡村振兴，开展“十百千”干部回乡促脱贫攻坚行动，促进了大批贫困人口脱贫。

2.3 广东省“精准考核”的机制创新

针对被帮扶地区扶贫不主动的现象，广东省对被帮扶市党委和政府扶贫成效进行考核。2017年，广东省对扶贫考核到地市，抽查到县、镇、贫困村、贫困户。各地市组织本级相关部门就本地区工作落实情况开展自查核实，很多考核数据通过“信息系统自算”，跟以往比，不用填那么多表格，减少了重复填报，可以把时间真正用去扶贫。根据《国务院扶贫开发领导小组关于在扶贫考核中切实减轻基层工作负担的通知》的要求，为防止扶贫资料层层加码，切实减轻基层工作负担。2018年，广东省扶贫开发办公室发布《关于进一步规范扶贫考核档案管理的通知》，要求简化考核工作。在精简工作的同时，广东省也注重加强监督。2018年1月开始，广东省委13个巡视组和粤东西北地区13个地级市及其所辖13个县（市、区）党委巡察组上下联动开展扶贫领域专项巡视巡察，强化脱贫攻坚监督[4]。

3 乡村振兴下精准扶贫机制创新的举措

乡村振兴战略明确要求“把提高脱贫质量放在首位”。因此，在实施乡村振兴战略的新形势下，要适应新形势，不断创新精准扶贫机制，提高脱贫质量，主要可以采取以下举措。

3.1 乡村振兴下“精准识别”的机制创新

“精准识别”是精准扶贫的前提和基础。因而，在实施乡村振兴战略的新形势下，首先要根据新形势创新“精准识别”机制。

3.1.1 识别范围涉及多维贫困

2020年我国消除绝对贫困以后，工作重点转到缓解相对贫困。乡村振兴战略提出到2035年“相对贫困进一步缓解”的阶段性目标，相对贫困不仅指收入维度的相对贫困，还包括能力、环境、权利等多维角度。乡村振兴下，精准识别范围应该从收入维度拓展到能力、文化与环境等多个维度。

3.1.2 识别参与度要拓宽

帮扶单位下派的驻村工作队和第一书记要充分调动当地镇村干部、非贫困群众等的积极性，建立健全公示公告制度，要利用好相关业务部门的统计信息。要更多吸收高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部等到村任职，发挥他们在精准识别中的作用。通过诸多措施尽可能吸纳更多主体参与贫困对象识别，拓宽识别参与度。

3.1.3 识别标准因地制宜并与时俱进

我国各地发展不平衡，全国统一的政策在不同地域的匹配度不高。因此，在制定扶贫标准时，要结合当地的经济实力确定适当的标准，并且根据经济和社会的发展，根据国家的部署不断动态调整识别标准。例如，广东省作为经济发达省份，现在主要是识别相对贫困村和相对贫困户。

3.2 乡村振兴下“精准帮扶”的机制创新

乡村振兴下要对贫困人口进行分类“精准帮扶”，实施长效帮扶措施，预防和治理返贫。对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，实施保障性扶贫政策；对有劳动能力的贫困人口，强化产业和就业帮扶。下面重点探究产业和就业帮扶。

3.2.1 加强产业帮扶

按照“乡村振兴，产业兴旺是重点”的要求，大力加强产业扶贫。要以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善产业链条，增强产业的辐射带动能力，提升农业产业化相关组织程度，打造“一村一品”，集中连片规模经营具有地方区域特色的农产品，形成品牌效应[5-8]。

3.2.2 加强就业帮扶

乡村振兴需要积极培育新型职业农民。要构建多层次、多渠道、多元化、多形式的职业教育体系，有针对性、时效性地对农民开展农业技能培训，让农民接受科技致富的观念，加入新型的合作经济组织。要使素质较高的农民成为有知识、有思路的精英农民，特别是成为龙头企业的负责人，带领参与合作的贫困人口脱贫。要积极引导农民工返乡创业，以便提供更多就业岗位，让贫困人口在家门口就业。

3.3 乡村振兴下“精准考核”的机制创新

在实施乡村振兴战略的新形势下，还要通过创新“精准考核”机制，及时发现精准扶贫中出现的不足和问题，不断改进精准扶贫实践，以考核推动工作。

3.3.1 考核设计要科学合理

在考核设计时要预估考核的效果，考核流程要简化，易于操作。

考核扶贫成效的指标要可操作、可测量、可达到，在表述上要明确、清晰，通俗易懂。在设计考核体系时，要考虑通過考核将乡村振兴与精准脱贫更好地统筹起来，将扶贫开发与农村最低生活保障更好地结合起来。

3.3.2 考核过程中要不断反思改进

在考核过程中要不断地反思考核体系本身，总结优点和不足，不断改进考核体系。要预见考核过程中可能出现的问题，防范于未然。要把基层政府的组织动员与社会组织的社区参与有机结合起来，加大民主评议的力度，充分听取帮扶对象的反馈和评价。

3.3.3 考核结果要有效运用

要制定政策激励扶贫干部，大力提拔和积极培养在扶贫工作中踏实肯干、卓有成效的干部，尤其是战斗在扶贫第一线的基层干部，要保护和调动他们的工作积极性。要科学确定脱贫摘帽时间，严肃查处弄虚作假、搞数字脱贫的现象，要切实开展好扶贫领域腐败以及作风问题专项治理。

4 结束语

乡村振兴战略的实施为精准扶贫带来机遇和挑战。在实施乡村振兴战略的新形势下，需要不断创新精准扶贫机制。

一要创新“精准识别”机制，做到识别范围涉及多维贫困、识别参与度要拓宽、识别标准因地制宜并与时俱进。