关于编制权责发生制政府综合财务报告的思考

摘 要：长久以来，我国实行传统的以收付实现制为基础的预算会计，随着经济的发展及会计改革的深入，尤其是在十八届三中全会审议通过的《决定》中明确提出要建立权责发生制的政府综合财务报告制度之后，我国选取了部分省份作为编制权责发生制政府综合财务报告的试点地区，持续探索，积累经验，发现问题。本文将对编制权责发生制政府综合财务报告的必要性进行阐述，通过分析我国政府财务报告的现状及问题，有针对性的提出一些建议。

关键词：政府会计；权责发生制；政府综合财务报告

一、编制权责发生制政府综合财务报告的必要性及现实意义

为了满足社会经济的发展，以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度难以满足建立现代财政制度、推进国家治理现代化的要求，也不利于促进我国财政长期可持续发展的目标。因此，建立全面反映政府所有的资产、负债及费用等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，是政府会计改革是势在必行的举措。

权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，以财务报表及相关财务信息文字说明为主要形式，向社会公众提供有助于其分析和评价政府的受托业绩以及受托责任履行情况的财务信息，包括综合性年度报表、政府财务报表附注、政府财政经济状况、政府财政财务情况等内容，便于信息的使用者能够据此作出准确的决策。可见，权责发生制政府综合财务报告时决策者的信息来源和依据，同时也是政府与公众间重要的信息沟通桥梁。

权责发生制政府综合财务报告的编制具有以下几点现实意义：

（1）有利于强化国有资产管理

传统的收付实现制下，无论是资产的增减都需要在交易事项发生时予以确认，不需要考虑后续计量。相反，在权责发生制下，由于需要考虑后续计量的问题，会对资产的摊销以及折旧的计提进行会计处理，在编制权责发生制政府综合财务报告时，会提供政府公共资产的存量及折旧状况等。可见，收付实现制下，政府对资产的管理主要集中在是否获取新的资产，即资产数量的增加。而在权责发生制下，政府对于资产的管理不仅限于资产的增购，而是更加注重资产的养护、改良、使用年限的延长等，这有利于促进公共资产的优化配置，同时也能够防范国有资产的流失。

（2）有利于防范政府财政风险

在收付实现制下，政府综合财务報告无法提供完整的政府债务信息。而权责发生制下的政府综合财务报告能够反映社会保险、雇员养老保险计划等由于政府长期承诺而形成的负债，将隐形的负债全面的揭示出来。如此一来，也降低了管理者将其自身应承担的当期成本转嫁给其继任者的可能性，有助于政府实施稳健的财政政策，建立中长期财政规划。权责发生制政府综合财务报告的编制也会对资产和负债进行对比分析，从而能够更加科学合理地分析政府的偿债能力、债务风险，有助于提高政府防范财政风险的能力。

（3）有利于反映政府受托责任履行情况

随着我国财政的不断发展和完善，建立服务型政府成为了一项重要目标，想要实现这一目标，就要求政府会计能够准确核算反映政府各部门、各业务活动的成本及费用，提高政府对资金的使用绩效、降低行政运行成本。但在传统的收付实现制下，无法完成这一目标。而权责发生制则是在配比原则的基础上，来确定产品而且服务的成本。这样确认下来的成本具有期间可比性，同时也可以用于与外部竞争者相比较，进而有助于激励竞争，也有利于对产品和服务项目定价。不仅如此，由于是以真实成本为基础，因此在管理上就要求政府的公共部门以产品或服务的产量或者经营成果作为衡量政府工作绩效的标准，这有助于政府各部门提高各自的工作效率和质量。

（4）有利于提高公共财政透明度

为了满足社会公众对信息的需求，编制权责发生制政府综合财务报告，能够准确全面地反映政府财务状况和公共经济的绩效，并且能确保信息通俗易懂，可以被社会公众理解和接受，帮助报告的使用者更好的理解政府的财务状况和运营情况，推进科学合理的政府财政财务信息披露机制的建立，切实提高政府财政的透明度。

二、我国权责发生制政府综合财务报告编制现存的问题

（1）政府财务报表体系不健全

我国的政府财政报告体系包括，财政总预算会计报告体系、行政单位会计报告体系以及事业单位会计报告体系组成，三者相互割裂，并不能提供完整的政府会计信息。而且，现行的预算会计报告体系是由资产负债表、收入支出表以及附表、会计报表说明说组成的，虽然报表覆盖的预算单位较为全面，但是报表体系的单一，缺乏反映政府运营成本和绩效评价的财务报表。不仅如此，由于现行的政府财务报表体系更多的依赖于预算会计信息，因此并不重视一些具有注释性、解释性以及分析性的非会计信息、非定量内容。

（2）报表合并范围界定不清晰

编制政府综合财务报告的过程，其实是一个报表合并的过程，而合并的重点就是分析哪些主体应该纳入政府综合财务报告中，这一点直接影响了财务报告所反映的信息的相关性。我国现行遵循的，2012年财政部颁发的《政府综合报告试编办法》中规定，纳入合并范围的主体包括：本级政府财政；纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位、社会团体；土地储备资金、公益性国有企业、物资储备资金等。我们能够看到，这种现存的划分方法对主体的界定标准并不清晰，这就直接导致了在编制政府综合财务报告的过程中，各级政府存在利用主观判断对合并主体进行划分的情况。如此一来，各地合并标准并不统一、合并范围也不一致，最终导致地方政府间的综合财务报告数据缺乏基本的可比性。

（3）权责发生制运用有局限性

由于我国传统的预算会计，长期以来都是以收付实现制为基础，因此我国现阶段编制的权责发生制政府综合财务报告使用的是以收付实现制为基础的一系列相关报表的原始数据。虽然会经过技术性的调整最终汇总编制出政府综合财务报告，但是由于会计准则以及相关的会计制度都不够系统，所以报表的编制方法较为粗糙，属于技术性的不同报表项目汇总调整合并。在编制政府综合财务报告的过程中，权责发生制只运用于对报表相关项目的调整，就是“调表不调账”。由于其并不是针对于日常业务核算，而是仅局限于报表调整，这就导致了编制工作中权责发生制确认基础的运用具有一定的局限性。

（4）编报人员核算水平不专业

为满足编制权责发生制政府综合财务报告的要求，政府会计引入了部分管理会计的理念，更为强调预算管理中政府的受托则责任以及透明度，这就导致现行的会计核算较之传统的收付实现制下的预算会计更为复杂，因此对于政府会计人员的专业性要求更高，业务水平也要求更高。同时，由于现行的预算会计管理范畴有一定的制约性，因此多数政府会计人员对于当前政府会计所涉及的业务，如政府公共基础这是资产管理、政府公职人员养老负责管理、政府公共储备物资管理等业务都较为陌生，加大了权责发生制政府综合财务报告编制的难度。

三、对我国权责发生制政府综合财务报告编制工作的建议

（1）加强相关制度建设

1.制定政府会计基本准则、具体准则以及应用指南

会计基本准则、具体准则以及应用指南都是政府会计体系的重要基础和理论依据，因此这三者的制定极为重要。基本准则是用于规范政府会计的目标、会计主体、会计信息质量要求、会计核算基础以及会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项的。政府会计基础准则是为指导具体准则而制定的，它也可以为政府会计实务中遇到的问题提供处理依据。政府会计具体准则是用于规范政府发生的具体经济业务或事项的会计处理。在此基础上，制定的应用指南，是对具体准则的实际应用提出具有操作性的规定。由于政府内部交易事项的类型、金额大小、内部事项抵消分录的科学性和全面性都会影响到政府综合财务报告信息的准确性。因此在政府综合财务报告编制的过程中，需要政府制定专门的内部交易会计处理准则。

2.完善政府会计制度

一直以来，收付实现制都是反映政府预算执行的最有效的方法，而想要建立权责发生制的政府综合财务报告体系，就需要让权责发生制完全取代收付实现制，但是很显然，这种可能性几乎为零。因此，就只能要求预算会计与财务会计相融合，这就需要政府会计科目设置预算会计与财务会计的双重功能。预算会计科目应完整准确的反映政府预算收入、预算支出以及預算结余等预算执行情况，实现预算管理目标；财务会计科目应全面准确的反映政府资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息，更加强调对政府财务状况与运行业绩的核算与披露，从而实现财务管理目标。

3.建立政府综合财务报告强制审计与披露制度

政府综合财务报告和部门财务报告编制后，都要按照规定通过审计机关或者其他的见证机构报告进行审计，提供客观、公允的鉴证报告，有利于保证政府财务报告的透明度与可信度，降低委托代理风险。同时也要建立强制披露制度，定期向社会公众公开政府综合财务报告，更加有助于社会公众对政府财政工作的了解，也通过社会公众的监督促使政府采取措施降低政府运行成本，降低债务风险。我国可借鉴国际经验，实现政府综合财务报告与审计报告的整合。

（2）加快政府会计系统信息化建设

自我国选择了11个省市实施以权责发生制为基础的政府综合财务报告试编工作开始，在实际的编报过程中，由于缺少相关信息系统的支持，各省市主要依赖人工来实施计算、核对以及编报工作。政府综合财务报告数据繁杂、数量较大，而且数据转换和调整的难度较大，因此实际工作中困难重重，导致数据的可靠性难以保证，也无法在规定的时间内完成政府综合报告编制的工作。我国大多数财政工作业务都有相对应的信息系统，如国有资产管理信息系统、国库集中系统、工资统发系统等等，但是大多都存在一体化程度较低、信息系统碎片化等问题。因此，想要更好的编制政府综合报告就需要开发满足需要的信息系统，不仅要包括会计核算系统、财务报告编制系统，同时还要实现与国库集中支付系统、资产管理系统等财政业务系统的衔接与融合。

（3）加大政府会计人员培训力度

相较于收付实现制下的会计账务处理以及财务报告编制，权责发生制政府综合财务报告的编制工作，政策性更强、涉及范围更广、技术性更高。因此，对于政府会计人员的专业知识以及业务操作技能水平要求都更高，为了保证编制工作的顺利进行，政府的有关部门应该定期的安排会计人员进行多渠道的综合培训，让会计人员不断更新知识，加强技能，对纳入合并范围的业务事项有全面系统的认识和掌握。同时，要加强调研的力度，增进各地区各部门间的交流和学习，积极互动，培养能够全面掌握知识和技能的复合型人才队伍。确保权责发生制政府综合财务报告编制工作的顺利推行。

参考文献

[1]国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案[J]预算管理与会计，2015（02）.

[2]戚艳霞：我国权责发生制政府综合财务报告试编工作分析与完善建议[J]财务与会计，2015（09）.

[3]文一墨：政府综合财务报告制度改革破题[J]财会学习，2015（02）.

[4]阮国迟：关于编制权责发生制政府综合财务报告的思考[J]财经界（学术版），2015（05）.

[5]李红霞、刘天琦：关于权责发生制政府综合财务报告制度改革的思考[J]预算管理与会计，2015（07）.

[6]冯任佳：关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的思考[J]经济研究参考，2014（05）.

作者简介：王韵乔（1990年8月3日），性别：女，民族：汉族，籍贯：大连。学历：研究生在读，单位：辽宁大学商学院，研究方向：公司财务与治理