有效监督下的国有资产管理

邓丽

我国事业单位固有资产虽然不是以盈利为目的，但却是促进社会发展进步必备的物质基础，也是我国全民共有的物质财富，为此建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资产等的监管制度，是众望所归。随着经济改革的不断深化，推进国有、集体企业改革和加强行政事业单位国有资产监督管理等任何大的举措都涉及国有产权管理和变动，构建新型国有资产管理体制已是大势所趋、势在必行。

据调查显示，到2018年底， 国家统计局公布数据显示，全国固定资产投资（不含农户）635636亿元，比上年增长5.9%，增速与1-11月份持平，比上年同期回落1.3个百分点。从环比速度看，12月份固定资产投资（不含农户）增长0.42%。其中，民间固定资产投资394051亿元，比上年增长8.7%，增速比上年提高2.7个百分点。

一、国有资产管理的现状分析

（一）国有资产管理差异化显著

鉴于我国行政事业单位资产在我国经济社会生活中所发挥的重要作用，但是在不同领域不同行业不同地域国有资产差异化严重，首先，我国的行政事业单位资产依据归属单位的不同，被划分为不同的等级，而且在国家等级中地位越高，该部分资产的数量就越多和享有更多的优先特权，这本身就与市场经济规则和资产的本质格格不入、背道而驰。其次，从地区分布看，经济发达的地区，行政事业单位资产的规模大，各项事业的开展处于比较高的层次上，而经济发展比较落后的地区，行政事业单位资产的规模小，经费短缺严重，有的甚至连教师和政府工作人员的工资都发不出，其他各项事业的开展就可想而知。再次，混淆非经营性资产与经营性资产的界限，将经营性国有资产用作非经营性目的，与将非经营性国有资产用于经营目的的两种现象同时存在。

（二）国有资产管理流于形式

我国多数地区的行政事业性国有资产管理主体是财政部门，但在实际操作上，财政部门将资金分配出去以后就很少过问资金使用的管理，导致各部门挪用资金、重复或超标准购置用于享受的财产物资等现象较为严重。讲排场，超现实，虚搞各种使用效率极低的办公现代化工程，致使资金运用效率低下，反而有利于社会管理和各项事业发展的资产却因资金被挪用而不能得以构建，严重阻碍社会发展和社会进步。普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象，导致了大量尚能使用的资产处于闲置状态，或者为了购买新设备，对一些正在使用的设备不愿花钱去维护和保养，而是破坏性的使用，造成了这些设备的加速老化和提前报废。

（三）国有资产管理效益不够细化

国有资产在行政事业性单位进行资产购置、使用、处置各个环节，都严重存在不讲效益、资产流失问题。随着社会主义市场经济的建立，一些行政事业单位将一部分相对闲置的国有资产以投资、入股、租赁、承包等形式进行经营活动，并随着改革开放的发展，有逐步扩大的趋势。在这部分已经转入经营性资产的运营中，普遍存在收益缺乏约束，国有资产流失严重的现象。特别是将国有资产转为经营性资产后，更明显地表现出效益差的问题。很多单位在创办所谓的第三产业过程中，未经国资管理部门批准，不按国家有关规定办理资产产权变更手续，擅自将非经营性资产不经评估就转为经营性资产，无偿用国有资产进行创收，用于发放奖金、搞福利甚至隐瞒收入、私设小金库。我国的行政事业单位资产呈现出极差的社会效益和经济效益。

（四）涉及国有资产腐败频发

当前我国行政事业单位资产的监管部门很多，国有资产管理部门、财务部门、物资部门、房地产部门、纪检和审计部门都有监管的责任，但实际上，每个部门的监管职责并不明确。许多行政事业单位资产在使用管理中随意购置、出租、出借、出售，连基本的物品领取和归还制度都没有建立起来，缺乏对国有资产实物形态的有效监督和管理。还有些单位的国有资产管理，长期处于“一个领导一本账”的无序状态，领导班子每次调整，审计流于形式，原领导使用的手机、小轿车等公务用品，转移到新单位又根本不入账，这些国有资产完全处于自由游离状态。最可怕的是，这种不正常的现象已经习以为常。一个“老虎”下去了，无数个“苍蝇”飞起来了，腐败根治任重而道远。

二、加强我国行政事业单位资产管理建议

（一）建立在思想意识提高下的法律规章的建立

长期以来，由于受习惯势力的影响，大多数行政事业单位没有制定必要的管理制度或有制度也不认真执行。账实不符、帐外设帐的现象十分普遍，造成了单位资产管理不规范和混乱。同时行政事业单位的国有资产大部分是由国家财政拨款购置和无偿调入，财政部门、国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用效率缺乏有效的监督和考核，导致部分资产长期闲置，甚至浪费和流失。要加强事业性国有资产管理的法制化建设，必须从建章立制入手，对以往的规章、办法进行清理，建立、完善符合现行管理模式的一系列法规制度，把资产的形成、管理、使用、调配、处置等纳入法制轨道。

（二）强化资产运营使用管理

长期以来，行政事业单位的国有资产大多数是由财政拨款单位使用，而财政拨款及决策时对单位资产存量、变动情况都不作内容审查，资产重复购置、盲目购置的现象十分严重。加之受传统计划管理体制的影响，资产被人为地分割在各部门封闭运行，而不能随经济的发展变化作相应流动，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体营运质量低下。国有资产管理部门对各单位预算管理中的行政事业单位资产要进行汇总，统一管理，使之成为本级事业单位国有资产预算管理中的一个组成部分。要推行行政事业单位资产的调剂使用制度。在对行政事业单位资产进行全面清查的基础上，应开展闲置资产的申报、登记和评估定价，在采取必要的行政手段的同时，也可以按照有偿转让的原则委托中间机构进行调剂，促进行政事业单位资产的优化组合。后期要建立和完善行政事业单位资产的退出制度。就是资产处置制度和行政事业单位资产转经营性资产的审批制度。

三、动态绩效管理和加大监察力度

一些行政事业单位将一部分相对闲置的国有资产以投资、租赁、入股、承包等形式进行经营活动，这对盘活现有资产、提高资产使用效率以及缓解单位经费不足都起到了相当重要的作用。但是，由于認识滞后，管理松弛，导致“非转经”过程中出现了许多问题。从现实情况看，明确行政事业单位资产管理主体为各级财政部门，组建专门的资产管理机构，开展行政事业单位资产管理，提高资产使用效益，仍为较理想、具有较强可造作性的方案。对行政单位的国有资产，国有资产管理绩效主要考核保障履行政府公务的能力和效果。对事业单位国有资产要作进一步区分，其中纯公益性的事业单位，其国有资产参照行政单位管理；准公益性事业单位中的经营性国有资产，视同企业国有资产管理，主要考核其经济效益。

四、严格内部控制管理和资产追责机制

一是预算控制。按照财政预算改革的要求，财政将加强对计划预算的审查监督，保障计划的科学性，强化预算的约束力，堵塞腐败漏洞。二是授权批准控制。单位在处理经济业务时，必须经过授权批准以便进行控制。一方面，明确授权批准的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序，另一方面，要把授权批准权限的分解和审批额度的分配与核算管理制度的建立、财务公开性制度的建立紧密地结合在一起，以防止滥用职权审批情况的出现。三是关键点控制。如在内部控制中，授权批准与执行业务、业务经办与审核监督、业务经办与会计记录、业务经办与财产保管、财产保管与会计记录等不相容岗位或职务应实施分离；在进行会计核算时，明细账和总账之间的核对是关键控制点；为保证银行存款金额正确性，由非出纳员核对银行对账单和存款余额就是关键控制点。坚持资产与财务管理相结合。资产是行政事业单位占有或使用的经济资源，是执行行政事业职能的基本保证。如果一个单位家底不清，资产流失，就容易滋长。

总之，在市场经济下，改革我国行政事业单位资产管理方式，是一项新的综合工程，将从根本上动摇传统的单位管理制度，从而提高整个行政事业单位系统的运行效率。（作者单位：北京中铁大都工程有限公司）