教育行政法律视阈下学校的解读

李文峰

近些年来，在依法治国基本方略的要求下，教育法治建设逐步完善，依法治校成为更多高校的行为。本文分析了学校在履行各项职能过程中与在校生之间的教育行政法律关系。在厘清学校法律地位的基础上，对学校与学生教育行政法律关系进行理论溯源，对其中存在的问题予以探究，并探讨教育行政纠纷产生后有多种救济途径。

在教育及相关活动过程中，人们会形成各种各样的关系，其中有一部分权利义务关系由教育相关的法律规范调整，是为教育法律关系。教育法律关系中包括，教育民事法律关系、教育刑事法律关系以及教育行政法律关系。教育法律关系的主体，包括各个层级的学校、学校教师、学生以及各级教育行政机关等，即教育法律關系的参与者。本文选取最具代表性的学校与学生之间的教育行政法律关系加以探讨。在教育行政诉讼多发的当下，厘清学校的法律地位、分析学生与学校在教育行政纠纷中救济途径，是依法治校的题中应有之义。有利于提升学校教学及管理水平，也有利于学生保护自己的合法权益。

一、学校的法律地位

作为管理者和教育者的学校，在教育行政法律关系中为实现教育及管理的职能，在一定的情境下，学校需要进行教育行政管理。由此，学校成为行政法律关系的一方主体，在行使教育行政管理职权的情况下，学校成为行政主体。在这一职权项下，其与教师及学生都会产生教育的法律关系。我国法律确认了学校的民事主体地位，然而学校是并非传统意义上的行政机关。其行政主体地位还需要加以辨析。与此同时对学校的法律地位作出准确的界定是分析学校与学生教育行政法律关系的前提。

（一）学校法律地位的规定

我国教育法及高等教育法规定确认了学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。这些规定主要解决公立学校在从事民事活动时是否具有法律人格的问题，确认了在民事法律关系中，学校具有法人资格，可以独立享有权利承担义务，但并没有明确解决学校在有关教育管理过程中教育行政法律关系的地位问题。

（二）学校作为行政主体的法律地位

学界关于行政主体理论的通说认为，有行政职权，在对外行使行政职权的过程中能够独立承担责任的组织是行政主体。行政主体可以分为两种，其一是具有法定行政职权的行政机关如各级教育行政机关及政府机关，其二是经由法律、法规授权的除行政机关外的其他组织。

这两种类型的行政主体经由我国行政诉讼法第二十五条确认，具有行政诉讼的被告资格。相关的司法解释也同样将这两类行政主体纳入为行政诉讼的可诉主体范围。根据我国教育法及事业单位登记管理条例等相关规定，学校属于事业单位组织，显然不可能划入第一种行政机关之列。然而在司法实践中，教育行政诉讼多发，学校成为教育行政诉讼的被告，也就意味着其只能属于法律、法规授权的组织即上文中所说的第二种行政主体。

（三）学者对学校法律地位的看法

就教育行政法律关系中学校的法律地位，不同的学者持有不同的观点，有普通法人说、行政法中的法人说、附属单位、无独立资格说、公立中小学公法人、公立大学私法人说、公立中小学属于国家设施、公立大学属于国家设施和公法人的混合说，等众多学说。更多的学者是从公立学校设立的主体、目的、性质等因素出发，认为公立学校是行政法的主体，具有法人地位，是一种特殊的公务法人。学校承担了国家法律赋予的教育教学、教师及学生管理等一系列任务是教育公共行政任务。离开了公立学校，国家教育权就丧失了载体。目前这种行政法中的法人说是众多学说中的有力说。

二、学校与学生教育行政法律关系的理论渊源

我国教育法明确规定，学籍管理、奖励及违纪处分是学院对受教育者的权利。我国宪法中明确规定，受教育权是公民的基本权利，事实上全世界主要国家和地区的宪法也都是如此。一般情况下，教育活动的集体执行实施由学校负责。与此同时，国家教育行政工作的核心就是因教育权和受教育权而来的教育制度的执行实施。学校与学生之间教育行政法律关系由宪法中规定的教育权和学校的教育权派生或者衍生而来。

有学者曾就学校与学生的教育行政法律关系的类属进行研究，并指出这一教育行政法律关系属于外部行政关系，具有可诉性。这一只有在特定情境下才发生的行政法律关系，自某一公民拥有学生这一独特的身份开始与学校发生关系而产生。这些特定的情景包括，学籍管理、毕业证、学位证的颁发以及对学生的奖励和违纪处分。此时，学校是就是有相关的教育法律法规所授权的行政主体。学生在这些特定的情境下成为教育行政法律关系的相对人。

学籍管理、毕业证、学位证的颁发以及对学生的奖励和违纪处分与宪法中规定的教育权密切相关。学校相关行政权的行使除了应该遵守教育规律并以育人为基本原则还应该遵守行政法中的基本原则，包括但不限于合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则以及权责统一原则。

近来，全国各地关于学籍管理、毕业证、学位证的颁发以及对学生的奖励和违纪处分方面的法律纠纷频发，这些案件的案由大都被法院确定为教育行政诉讼。既然是行政法律关系，就具有行政法律关系的特点，包括但不限于主体法律地位的不平等性、体权利义务的法定性以及纠纷解决的外部性。在理论上承认学校与学生间的教育行政法律关系的存在，是学校维权及救济途径取得的前提，也是学校特殊行政主体的理论支撑，使得进一步解决学校与学生的教育行政纠纷有了理论依托。

三、我国学校与学生间教育行政法律关系存在的问题

在学校教育的全过程中，学校与学生的法律关系是有多重的，既包括平等的民事关系又包括教育行政法律关系。学生的法律地位具有两重性，有些情形下是平等民事法律关系主体，有些情况下接受学校的教育与管理是教育行政法律关系的行政相对人。同时学生是国家的公民，其教育权益受到法律的保护。学生接受学校的教育与管理是得到现行法律确认的，但是由于对教育与管理等学校相关行为性质的认识存在偏差，在实践中出现了很多问题。

（一）学籍管理、学位授予及学生奖惩工作中存在的问题

根据我国现行教育法的规定，学校可以对学生实行学籍管理、学位授予、奖励与处分。教育法的规定是很概括的，对于学籍管理、学位授予、奖励与处分的具体适用，不同的学校各不相同，然而相关标准应该适度，不能太严苛也不能要求过低。例如在某公开下判决中提到的，开除学籍适用对象是十分严重的违法、违规、违纪行为的学生，开除学生必须从严掌握。同时对于学生违纪处分也被认为只能在學校内部申诉，不能诉诸法院，不接受司法审查，事实上司法实践已经走在了前列，全国已然出现了多起就违纪处分引起纠纷的行政诉讼案件。

（二）对学生伤害事故处理中存在的问题

我国《侵权责任法》有关于无民事行为能力人和限制民事行为能力人在学校的伤害事故中的责任分配，但对于完全民事行为能力人则由其自己承担过错责任，而高等学校中的学生大多属于完全民事行为能力人。我国教育部 2001 年《学生伤害事故处理办法》的出台，对预防和妥善处理在校学生伤害事故，保护学生及学校的合法权益起到了重要作用。但该部门规章在具体适用中却存在问题，其一，其中规定的内容比较具有概括和原则性，不容易操作，纠纷发生后难以援引其解决。其二，作为教育部的部门规章，法律效力低于法律也低于国务院国务院发布的行政法规。即使出台再多的实施细则，也会由于法律效力低于法律法规而适用范围有限。

四、学校与学生教育行政法律纠纷的解决途径

目前解决行政争议的途径主要有以下两个途径，其一是通过行政机关内部的复议来解决，其二通过行政诉讼来解决。在学校与学生的教育行政法律纠纷中，学生就相关问题可以向学校申诉，也可以和解、调解及诉讼的方式解决。总体来说可以分为诉讼和非诉讼两种解决方式。不同的纠纷解决方式各具特点，又各有自己的优势和劣势，需要按照不同的情形采取不同的解决方式。

（一）通过非诉讼方式解决学校与学生教育行政法

非诉讼方式，包括和解、调解以及学校内部的申诉程序。和解是由争议各方自行协商是纠纷最常见的解决方式。调解是非争议方的第三方居中斡旋，以各方互谅互让为原则进行。和解调解的前提是纠纷各方平等自愿接受。在争议不大的情况下，争议各方可自行解决或由第三方调解。在学校与学生的教育行政纠纷中，学校与学生在纠纷前期，纠纷各方和解以及经由学生管理工作者调解的几率较大，这两种方式救济成本低。和解调解之外，根据《普通高校学生管理规定》，在高校成立了申诉委员会，来处理学生关于违纪处分的申诉。这就要求学校的学生管理工作者及负责管理学生各项事务的工作人员具有一定的法律意识和法律知识。选择非诉讼的纠纷机制是解决学校与学生教育行政法律纠纷的最佳方式。但和解所达成的协议是属于各方合意的合同，缺乏法律约束力。可能由于纠纷中某一方的失信使和解结果成为一纸空文。和解这种纠纷解决方式虽然常见但有可能延误了纠纷的有效解决。调解因在我国的广泛并有效的适用被称为“东方习惯”。因为有了第三方的斡旋，调解比和解有效，但二者所达成的协议都不具备强制性，所以此种方式纠纷的解决难尽人意。

（二）通过诉讼方式解决学校与学生教育行政法律纠纷

诉讼是争议解决的最后方式也是最权威的方式。是指人民法院根据争议双方的请求、事实和法律，依法做出裁判，藉此解决争议的方式。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。进入到诉讼就是一场旷日持久战。在学校与学生的教育行政法律纠纷中，如果进入到诉讼程序，不论校方还是学生一方都应该有律师的参与，以最大限度的维护己方的利益，最终使得纠纷得以解决。我国的学校与学生的教育行政诉讼集中在毕业证学位证的颁发纠纷以及以开除学籍为代表的违纪处分纠纷中。典型有甘露不服某南大学开除学籍决定案，张涛、何萍诉某医学院因考试作弊开除案等。这些案件的案由，法院大多定为教育行政纠纷，属于行政诉讼。

四、结语

随着我国法治化社会建设不断完善，学生的法律意识越来越强，学校在学生学籍管理、毕业证学位证颁发及学生奖惩中与学生发生矛盾与纠纷的情况时有发生，准确认识学校与学生的教育行政法律关系，能够在学校实施法治化管理过程中，有效地保障学校的健康发展，有效地保护学生的合法权益。（作者单位：西藏民族大学法学院）