试论高校依法治校和治理体系现代化

郭松芃 张建军

[摘 要]高校依法治校是依法治国基本方略的必然要求，也是依法治国在高校管理中的具体体现。高校应当根据法律法规的要求，依法制定符合自身实际的内部章程和管理规定，依法依规进行高校内部事务管理。同时，运用好信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，打造学生申诉平台，依法妥善解决高校内部纠纷，充分维护高校学生管理的秩序性及稳定性。高校应加强学生的法制教育，进一步拓宽学生学习法律的渠道，探索新的法制宣传教育载体，利用校园网、广播等新媒体全方位宣传和普及法律法规知识，将法治文化融入高校文化当中，让学生养成良好的法治观念，懂得运用法律思维来分析问题，解决问题，用法律知识维护自己的合法权益，真正做到尊法、学法、守法、用法。

[关键词]依法治校;治理体系;管理规定

[中图分类号] G641 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2019）06-0179-03

高校依法治校是依法治国基本方略的必然要求和重要组成部分，也是依法治国在高校管理中的具体体现。高校依法治校是实现法治中国和法治社会的必然选择，它深刻体现了社会主义国家的法治理念。现阶段，推进依法治校成为高校发展的迫切要求。2017年，新修订的《普通高校学生管理规定》（教育部第41号令）体现了国家对高校管理工作的新变化，明确高校是管理的责任主体，学生享有参与高校民主管理的权利。因此，高校应当根据相关规定，不断推进依法治校，切实尊重和保护学生的合法权益，营造良好的教学环境，保证高校正常的科研秩序。

一、依法治校的内涵及意义

从国家治理到高校治理，从“依法治国”到“依法治校”，这是高校教育法治化在新时期的具体体现。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，实现国家治理现代化起到了关键的指导作用，为高校实现依法治校和治理体系现代化指明了方向。党的十九大再次明确提出了全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。全面推进依法治国总目标就是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，这对新时期高校实现依法治校和治理体系现代化提出了新的目标和要求。现阶段，高校实现依法治校是依法治国在教育领域的具体体现，全面推进依法治校和治理体系现代化，就是要发挥法治在高校管理中的重要作用，从而让高校的一切管理活动都在法治化轨道上运行，在此基础上，更要注重和维护学生的合法权益。

高校是高层次人才培養的摇篮，一切管理活动都必须纳入法治化轨道。高校实现依法治校不仅有利于规范高校内部管理，提高高校的管理效率与水平，而且有助于提升高校学科建设水平和人才培养质量，符合我国高校建设“双一流”大学的价值追求。因此，高校管理者首先必须要在思想上秉承法治精神，在实际工作中依照国家的法律法规和高校自身依法制定的章程来管理高校的各项事务，懂得运用法律手段实现高校的全方位、高水平管理，实现民主管理，维护好高校教学和科研的正常秩序;同时明确各关系主体之间的权利与义务，依法做好学生工作，尤其是要懂得寻求用法律手段化解校园的各种矛盾，切实维护好学生的合法权益，从而建设和谐美好的校园，进一步推进高校实现依法治校和治理体系现代化，最终为高校创建“双一流”大学做好铺垫，实现高校的可持续发展。

二、高校传统管理模式面临的挑战

高校的管理既属于教育法的范畴，但同时也受到行政诉讼法的制约。长期以来，一些高校在撤销学位、处罚学生等方面存在着诸多的法律争议，这些争议源于这些高校在处理学生问题上对相关程序的正当性缺乏高度的敏感性。例如，在“北大博士学术论文涉嫌抄袭被撤销学位”一案中，无论是北京市海淀区法院的一审判决还是北京二中院的二审判决，都判决北京大学败诉，并责令北京大学撤销之前做出的《关于撤销于艳茹博士学位的决定》。那为何北京大学处理学生抄袭、学术造假的行为却始终得不到法院的支持？在本案中，程序违法是北京大学败诉的主要原因。北京大学作为学位授予机构，虽然其依法具有撤销学位的权力，但其在撤销学位前却忽视了正当程序原则。北京大学在调查和处理过程中，没有及时公开调查程序和处理结论所依据的事实与理由，始终没有让学生于艳茹查阅评审意见等重要证据材料。同时，在做出决定前，也没有充分听取学生于艳茹的陈述和申辩，侵犯了学生的申辩权，损害了学生享有的合法权利[1]。因此，高校在行使撤销学位权时，应当遵循正当程序原则。即便相关法律、法规未对撤销学位做出具体的程序性规定，但也应当自觉采取适当的方式来践行上述原则，从而保证其在做出决定时符合程序的正当性。中国人民大学法学院杨建顺教授认为，该案件对于促进依法行政、依法治教，都是非常有意义的[2]。中国政法大学法学院许身健副院长认为，该案件的最终审判结果将会对高校相关行政行为产生重要的影响[3]。笔者认为，该案件对于促进高校依法治校，强化高校管理的法律意识具有重要的示范意义。正当程序原则是裁决争端的基本原则，也是最低的公正标准，其要义在于，高校在做出任何使学生遭受不利影响的决定前，应当听取当事人学生的意见。根据《普通高等学校学生管理规定》，高校在对学生进行处分时，应当遵循“证据充分、依据明确、定性准确、程序正当、处分适当”的相关原则，并根据上述的规定，在对学生做出处分等决定之前，应当及时告知学生，学校做出决定的事实、理由及依据，同时还应当告知学生依法享有的陈述和申辩的权利，做好认真听取学生的陈述和申辩等工作。在做出具体处理、处分决定后，还须将处理、处分决定直接送达到学生本人。在这个过程中，如果出现有学生拒绝签收的，可以采取留置方式送达;对已经离校的学生，可以采取邮寄方式送达;对于确实无法联系的学生还可以通过学校官方的网站以及新闻媒体等方式公告送达。

三、如何真正实现依法治校

高校实现依法治校是完善现代高校制度的必然要求，也是确保高校改革得以顺利推进的重要保障。在新形势下，高校既要实现教书育人的教育理念，又要深入贯彻落实依法治校的相关要求。高校管理者更要与时俱进，转变自身的思想观念，懂得且善于运用法治思维来管理高校的一切事务。高校在实现依法治校和治理体系的工作中，要懂得拓宽管理思路，切实探索依法治校的新方法和新途径。

（一）依法制定高校章程

我国《教育法》第二十九条明文规定，高校可以“按照章程自主管理”;《高等教育法》第十一条也明文规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。由此可见，高校可以在法律允许的框架下，依法自主制定与高校自身实际相符合的高校章程，并以此作为高校依法治校的重要依据，实行自主管理。依法依规管理学校，是高校管理走向科学化、规范化、民主化的必由之路[4]。在依法治国的背景下，国家法律层面赋予了各高校制定内部章程和管理规定的权利。高校章程是高校内部管理的最高文件，也是高校办学和行使行政管理的基本依据，更是现代高校制度建设的核心，理应得到足够重视。因此，高校应当根据法律法规的要求，依法制定符合自身实际的内部章程和管理规定，依法依规进行高校内部事务管理。现阶段，高校必须要坚持社会主义的办学方向，紧密结合高校自身的实际，通过广泛调研，充分发扬民主、集中民智，收集广大师生的意见和建议，科学合理地制定符合自身实际，反映广大学生的意愿，体现高校自身办学特色的高校章程，并及时根据国家最新的法律法规对高校章程进行不断地修改和完善，使其更好地适应高校日益变化的发展趋势，激发高校的办学活力，提升高校的人才培养质量。

同时，高校所制定的章程必须是符合现代法治精神的要求，必须是在获得法律授权的基础上对相关法律法规的进一步细化，不得与相关的法律法规相抵触，否则将会因超越上位法的相关规定而失去效力。笔者认为，依法治校不仅是高校发展的必然，也是高校发展的主要动力。高校只有依据法律法规、高校章程等相关规定，才能真正做到有法可依，有章可循，将高校的一切活动都纳入法治轨道，从而确保高校教学、科研活动的正常运行。在依法治校的新形势下，高校还应当建立一整套以高校章程为核心的制度体系，通过更细致化的规定来强化高校管理，完善高校内部治理结构。

（二）保障学生的合法权益

高校管理法治化是为了充分保障高校学生的合法权益。高校在依法办学、自主管理、履行公共职责的基础上，既要注重对学生的管理，也要注重对学生权利的保障，特别是注重保障学生的程序性权利。因此，高校必须建立健全相应的学生合法权益救济制度和公平公正的处理程序，为学生合法权益受到侵害提供救济途径，依法有效化解矛盾纠纷。当高校管理与学生合法权益发生冲突时，更加需要确保学生合法权益救济渠道的通畅，充分尊重学生的合法权利，让学生可以通过相应的救济方式，合法合理地表达诉求。同时，高校应该运用好信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，打造学生申诉平台，依法妥善解决高校内部纠纷，有效保障学生的救济权，提高解决纠纷的效率和效果，充分维护高校学生管理的秩序性及稳定性。例如，在高校中成立专门处理学生事务的仲裁委员会等相关机构，并在师生队伍中选聘公道正派的相关人员，作为学生事务仲裁委员的仲裁员，专门接受、处理学生的投诉等事务，使学生的合法权益能够得到有效的保护，真正将学生参与权落到实处。

同时，在提倡高校“放管服”的今天，高校在一定程度上要坚持放权与监管同步，其中最为重要的就是发挥民主监督的力量。高校实行民主监督，既是现代高校制度构架中的重要组成部分，也是高校实现依法治校的重要平台。如果高校的管理权不被有效制约和监督，就容易被滥用。因此，为了避免权力的滥用，高校必须建立健全民主监督制度，對关键岗位和薄弱环节进行有效管理与监督，确保高校权力能够在阳光下运行。

目前，国内高校的信息公开建设还处于起步阶段，存在信息主动公开意识欠缺，信息公开的受理和监督机制不完善，信息公开的过程存在选择性、隐蔽性和利我性，信息公开的评议和反馈机制不健全等问题[5]。随着互联网和信息技术的快速发展，高校的利益相关者日益多元化，高校应当大力推进校务信息公开机制，建立灵活多样的信息公开制度，增加高校管理部门办事的透明度，逐步扩大校务信息公开的范围，凡涉及学生切身利益等的重大决定和政策，都要通过一定的途径和形式加以公开，例如在校园网发布、张贴在公告栏等形式，真正接受广大学生的监督，确保依法治校得到贯彻落实。笔者认为，学生作为高校权力监督的中坚力量，完善高校民主监督制度，就是要积极拓宽学生参与高校民主管理的渠道，进一步完善高校的学生代表大会制度，从而保障学生的合法权益。

（三）提升高校法治水平

法律法规不仅是高校依法治校的主要依据，也是学生日常学习、生活的重要指南。依法治校是推进依法治国基本方略的必然要求，也是推进高校教育法治化建设的重要内容。因此，提升高校学生的法制素质是贯彻落实依法治国基本方略的现实要求。加强高校学生的法制教育，是高校推进依法治校的基础和保障。高校要为广大学生营造浓厚的法律文化学习氛围，为高校学生建立定期学习法律知识的常态，通过邀请校内外知名的法律专家为学生举办有关法律知识的专题讲座，将普法教育列入高校的日常教学，从而培育学生的法律思维能力，提高其法制思想和法律素养，培养其对法律法规的信仰与忠诚，牢固树立其法律意识和坚守法律的责任感与使命感。加强高校法治宣传教育是创设高校良好法治环境的重要举措。高校还可以进一步拓宽学生学习法律的渠道，探索新的法制宣传教育载体，利用校园网、广播等新媒体全方位宣传和普及法律法规知识，将法治文化融入高校文化当中，使法治精神不断深入到学生心中，加强学生对高校章程、校规等的学习，让学生养成良好的法治观念，懂得运用法律思维来分析问题、解决问题，用法律知识来维护自己的合法权益，真正做到尊法、学法、守法、用法。

高校必须加大校园普法工作力度，积极引导学生不断学习，在进一步加深学生对法治理念理解的基础上，使其逐渐形成一种自觉意识。与此同时，高校还可以通过聘请常年法律顾问等方式进一步推进依法治校，充分发挥法律顾问的专业能力，通过承担高校内部的法治宣传、咨询机构，履行法律宣教的相关职能工作，更加深入地为在校学生开展一系列普法宣传教育活动。这不仅有助于高校防范和化解各种风险，为高校决策提供政策和法律依据，而且还能为高校制定的各类规范性文件进行程序性和合法性审核，提出专业性的修改意见和建议，从而保证高校行政管理行为真正做到有法可依，维护学生的合法权益，切实推进高校实现依法治校和治理体系现代化，最终保证高校的改革发展沿着法治化的轨道进行。

四、结论

在新时期，高校的管理必须严格按照国家法律法规的要求，建立健全符合高校自身发展实际的高校章程以及相关配套的规章制度，真正发挥其在现代高校治理体系中的作用，并以此规范学生的日常管理工作，确保高校学生管理工作真正实现法治化、规范化和科学化。同时，高校在推进依法治校和治理体系现代化的过程中，也必须注重做好依法治校与人文关怀相统一，努力为高校广大学生创设良好的法治环境，积极妥善地处理好学生最为关心的现实问题，维护好学生的合法权益不受侵害，保障高校正常高效运转，确保高校教学和科研活动顺利进行。

[ 参 考 文 献 ]

[1] 文海宣.被指论文抄袭 博士学位遭撤销 女博士起诉要求撤销北大撤销学位决定获法院支持[EB/OL]. [2017-01-18].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/01/id/2516397.shtml.

[2] 中青在线.北大博士涉论文抄袭学位被撤：状告母校终审胜诉，学位是否恢复仍未知 [EB/OL]. [2017-12-17].http：//www.sohu.com/a/160386514_275304.

[3] 王楷，孙莹.北大学生涉嫌学术论文抄袭被撤销博士学位一审北大败诉[EB/OL]. [2017-02-07].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-02/07/c_1120426552.htm.

[4] 杨宁，覃冯.大学章程制定与依法治校探究[J].广西广播电视大学学报，2015（4）：44-48.

[5] 牛军明、张德祥：高校信息公开的缘由、现状与策略研究——基于2016年度教育部75所直属高校的信息公开年度报告[J].中国高教研究，2018（2）：29-35.

[责任编辑：陈 明]