浅析中小机场运营现状及补贴政策

□ 黄存安 杜 伟 耿岳鹏/文

研究背景及意义

（一）本文中小机场概念

目前我国民航业对于中小机场的概念尚没有明确的界定。本文拟采用民航发〔2012〕119号《关于修订引发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》中关于中小机场的界定，即年旅客吞吐量在200万人次以下的民用运输机场(包括军民合用机场)。

（二）研究背景

民航局发布的2016年民航生产量统计公报显示，2016年，我国境内民用航空（颁证）机场共有219个(不含香港、澳门和台湾地区)，其中中小机场170个，占机场总数的77.6%，中小机场在我国民航运输系统中所占比重很大。但其旅客吞吐量只占全国总量的8.1%，且绝大部分地处经济不发达地区，尽管民航局每年安排专项资金用于对中小机场的补贴，对于部分中小机场生存和发展起到了重要而关键的作用。但这部分机场从报表反映来看仍然亏损严重，生存和发展面临着严峻挑战。随着一些新建中小机场的陆续投运，这种状况日益明显。

（三）研究意义

冯正霖局长指出，我国目前处于由民航大国向民航强国迈进的关键阶段，大众化航空运输市场刚刚起步，它的发展必将依托于中小机场和支线航空的发展。民航局2016年出台的《关于进一步深化民航改革工作的意见》中明确，要大力提升中小机场的输送作用，带动国家综合机场体系建设，形成运输机场网络。中小机场不仅是航空运输发展的重要基础设施，也是城市的重要交通基础设施，并且对促进当地经济发展提质升级具有不可替代的作用。

中小机场对国家和地区发展的显著作用毋庸置疑，但目前我国中小机场总体呈现的数量多、业务量小、亏损普遍等现象也将持续一段时期，因此如何改变中小机场的亏损局面，合理有效运用补贴资金具有一定的现实意义。

本文通过对中小机场运营现状、影响利润的关键因素，以及中小机场补贴政策对其生存影响等的分析，提出完善中小机场补贴政策，助力改善中小机场普遍亏损的现状，保障航空普遍服务的实现，促进民航事业的健康发展。

中小机场运营现状分析

造成中小机场亏损的影响因素是多方面的，如超规模建设、资本结构不合理、非主营业务收入少、客源不足等等。为研究不同地区不同旅客吞吐量规模的中小机场运营现状，我们抽取了东、中、西部不同地区不同规模的中小机场选取共75个机场的财务数据通过不同维度进行分析，以获取民航中小机场补贴政策对不同类型中小机场的政策影响及效果。

（一）从报表利润角度分析机场的盈利性

样本统计结果显示，75个中小机场盈利企业16家，占比21.3%，其中利润额在千万以上的5家（4家旅客吞吐量在150万人次以上），占比6.7%；亏损企业59家，占比78.7%，其中亏损额千万以上的企业34家，占比达45.3%，（亏损额二千万以上的企业达11家，全部集中在旅客吞吐量100万人次以下机场）。

上述样本数据统计结果显示中小机场普遍亏损，《民用机场管理条例》将民用运输机场定位为公共基础设施，同时又是资金密集型企业，高额的基础设施投入使中小机场运营之初就背负沉重的折旧成本。新建一个中小型民用航空运输机场，在中西部地区由于地理地势条件限制，初始投资一般至少在12～15亿元以上，每年折旧成本就是5000万元以上，在收入来源单一的情况下，新建中小机场短时间内实现报表盈利，是非常困难的。完全把机场建设和运营作为一个企业，按照企业会计准则核算投入和产出，结论可能是不具有经济性。

（二）从现金流角度分析机场运营的可持续性

目前新建中小机场前期的建设资金多是国家和政府投入，自筹资金比例很小，部分西部地区包括藏区机场、高原地区几乎是全额国家资本金投入。上文已经分析固定资产折旧等非付现成本对报表的利润影响非常显著，如剔除资产折旧等非付现成本对报表利润的影响，重点关注机场的现金流状况，对于中小机场的可持续发展更具有现实意义。我们按照不同量级的旅客吞吐量对中小机场进行分组分析。

旅客吞吐量100～200万机场12个样本机场包括东部地区7个，西部地区5个；财务报表利润为亏损14339万元，其中盈利机场7个，亏损机场5个；若剔除主要的非付现成本固定资产折旧（由于其他非付现成本数据获取的复杂性和不规律性，本文未予考虑），局面将大有改观，12个机场中只有一个机场亏损，其他11个机场全部实现盈利；由于各机场已经将中小机场补贴作为营业外收入核算，剔除这部分补贴后12个机场的折旧前利润13592万元（2个机场亏损）。

旅客吞吐量50～100万机场13个样本机场包含东部地区6个，中部地区4个，西部地区3个；财务报表利润为亏损10214万元，其中盈利机场只有2个，亏损机场11个；若剔除非付现成本固定资产折旧，13个机场中有8个机场实现盈利（折旧前利润），5个机场亏损；再剔除中小机场补贴后，13个机场的亏损为6231万元（9个机场亏损）。由此可见，旅客吞吐量在50～100万区间的机场，如果没有中小机场补贴的情况下，每年日常运营现金流缺口较大，对运营有较大影响。

表1：旅客吞吐量100～200万机场运营状况数量单位：万人次；金额单位：万元

表2：旅客吞吐量50～100万机场运营状况数量单位：万人次；金额单位：万元

表3：旅客吞吐量30～50万机场运营状况数量单位：万人次；金额单位：万元

表4：旅客吞吐量10～30万机场运营状况数量单位：万人次；金额单位：万元

表6：不同量级中小机场盈亏与补贴情况数量单位：万人次；金额单位：万元

从上表可以看出，旅客吞吐量100～200万的12个机场，剔除折旧和补贴后利润为13592万元，对应机场中小机场补贴金额13495万元，可以说对于这部分机场中小机场补贴是充分的。

旅客吞吐量50～100万的13个机场和旅客吞吐量30～50万的15个机场，两组数据分析后可知，剔除折旧和补贴后合计资金缺口11637万元，其对应的中小机场补贴合计24998万元，大致是资金缺口的两倍，补贴金额是比较恰当的。

旅客吞吐量10～30万的25个机场，剔除折旧和补贴后资金缺口为18682万元，中小机场补贴金额16772万元，相当于自身资金缺口的89.8%，可以说这部分机场仅靠中小机场补贴无法生存和持续。

旅客吞吐量10万以下的10个机场，剔除折旧和补贴后资金缺口为7900万元，中小机场补贴金额4863万元，相当于自身资金缺口的61.6%，这部分机场生存更加困难。

从地区对比情况来看，总体情况东部地区的中小机场经营情况要好于中西部地区。数据分析显示，西部地区一些新建机场投入运营后3～5年仍无法突破10万人次的旅客吞吐量，而东部地区新建机场第二年就可以突破30万人次的旅客吞吐量。

现有补贴政策存在的问题分析

（一）地区划分问题

通过分析2016年东北地区中小机场生产量统计分析，我们关注到东北地区中小机场总体呈缩减趋势。13个中小机场中呈负增长的7个机场，占比53.8%，总体来看，13个机场合计旅客运输量减少22.49万，减少幅度4.2%。

受东北地区总体经济形势和人口规模变化影响，该地区生产量下滑趋势明显，目前情况下将辽宁划为东部地区，将黑龙江、吉林划为中部地区，可能会影响东北地区中小机场的补贴政策促进作用。

（二）断崖式增长问题

目前的中小机场补贴政策是在200万以内旅客吞吐量越高，获得的补贴越高，旅客吞吐量将近200万人次时补贴金额西部地区最高达1600万元左右，东部地区最高达1300万元左右，但是旅客吞吐量超过200万以后，补贴就会直接归零。据了解，面对1000多万元的大额补贴，一些机场在旅客吞吐量发展到将近200万人次时，会面临着艰难选择，有可能人为控制生产量增长速度，继续留在“200万人次补贴俱乐部”。

现有中小机场补贴政策是2012年12月25日发布，我们对2013～2017年旅客吞吐量200万人次前后的中小机场发展趋势进行了统计。结果显示，2013年拉萨机场突破200万人次（拉萨机场享受藏区政策，不按照中小机场标准补贴），2014、2015年没有一家机场突破，2016年只有绵阳机场一家突破200万人次，远在西部的拉萨几年内旅客吞吐量已经超过300万人次，紧跟其后的东部地区“兄弟机场”徘徊不前。就在2017年下半年，国内某机场因为统计数据造假被民航局通报处理，2018年初民航局公布的各机场2017年生产统计公报显示，有9个机场呈现井喷式发展超过200万人次，这个增长的过程耐人寻味、值得思考。

（三）补贴滞后的问题

现行的中小机场补贴政策，是根据各机场上一年下半年和本年上半年旅客吞吐量合计数进行测算，作为下一年中小机场补贴预算的申报数，如2018年中小机场补贴，是在2017年7～8月份，以各机场2016年下半年和2017年上半年的旅客吞吐量合计数计算出补贴数额，补贴通过省级财政转移支付到中小机场一般是2018年4～5月份，尽管民航局在推进预算执行方面做了大量工作，但很少有机场在2017年能拿到2018年的预算补贴。也就是说，假如某个新建机场2017年7月开始运营，那么它最快在2019年才能拿到补贴，时间跨度将近两年的时间。这两年它本来符合条件并在补贴范围内，但由于补贴的滞后性，新建运营初期最困难的阶段无法享受补贴。

中小机场补贴政策建议

结合上述中小机场运营状况的分析和对中小机场补贴政策存在问题的分析，提出以下建议：

（一）建议重新进行地区划分

早在2003年，党中央、国务院就作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，2016年再次作出《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，为落实中央总体战略部署，建议将辽宁省参照中部地区标准给予补贴，将黑龙江、吉林两省参照西部地区给予补贴，更好地服务于国家振兴东北的战略。

（二）调整补贴标准，改善补贴的均衡性

根据上文分析，对于旅客吞吐量10万人次以下的中小机场，现有补贴标准仅能弥补资金缺口的60%，建议将现有补贴标准固定补贴部分上调60%；对于10～30万元旅客吞吐量机场，现有补贴标准能弥补资金缺口的90%，建议将现有补贴标准固定补贴部分上调20%；对于30～100万人次旅客吞吐量机场，现有补贴标准基本能够弥补资金缺口，建议维持现有补贴水平，补贴标准方面做适当平滑；对于100～200万人次旅客吞吐量机场，由于补贴已经比较充分，建议在现有标准基础上适当调减50%，同时为减弱200万人次断崖式增长因素的影响，将该区间分为100～150万人次和150～200万人次两个区间，在旅客吞吐量超过150万人次以后进一步减少固定补贴标准，减少这部分机场的补贴总额，既减少了机场对于超过200万人次的利益纠结，也符合机场实际运营的承受能力。对于中小机场补贴中的变动补贴标准，本身就是旅客吞吐量越高补贴标准越小，完全符合机场运营的盈利能力趋势，建议不做大的改动。

（三）新建机场补贴提前纳入补贴范围

在每年核定中小机场补贴时，由各地区管理局根据辖区内新建机场的投资完成情况，如投资完成率控制在80%以上，并结合民航“五年规划”和机场自身投运计划，有关资料报民航局汇总后甄别复核，按照每个机场700万元固定补贴纳入下一年民航发展基金预算。这部分预算经财政部审批后第二年直接拨付到民航局，新建机场实际投运后向民航局申请拨付。

结束语：

本文研究主要是为新时期中小机场补贴政策的调整提供一些数据支持和建议参考。通过中小机场补贴政策的进一步优化，至少促使其日常运营现金可持续，解决中小机场发展中最急切最紧迫的问题，更好地带动中小机场的健康发展。当然，中小机场单纯和过度依赖政府补贴依然是不可持续的，作为机场管理企业自身，更应当履行主体责任，在建设规划、市场定位、收入拓展、成本控制等方面挖掘潜力，改善经营状况，增强自身造血功能。冯正霖局长最近在甘肃调研时指出，在中小机场的建设规划方面，一定要坚持问题导向，考虑机场修建后的供需关系，要根据地方实际需求进行建设；要在有利于中小机场发展的前提下，积极探索政策调整，大力推进平安机场、绿色机场、智慧机场、人文机场建设，让中小机场为地方社会经济发展做出更大贡献。（其他作者：余洪萍、陈小萌、裴海佳）