民航法定自查的实践与思考

□ 高文录 高扬 冉岩/文

推动民航业高质量发展亟需深化行业监管模式改革。民航企事业单位法定自查，体现了监管理念的变化和监管手段的创新，是民航局行业监管模式调整改革的重要内容之一。法定自查，依据在于法律法规的规定，其形式就是自我开展检查。具体就是指民航企事业单位根据行业监管事项库，制定单位自查事项清单，建立包括责任人、自查要求、组织方法、发现问题处理程序、自查工作闭环流程和标准等内容在内的自查工作机制，开展自查并做好自查记录备查。本文拟从法治民航建设的视角，对法定自查、推进民航企事业单位安全主体责任落实、深化行业监管模式改革等问题进行探讨。

民航行业监管面临的形势

党的十八大以来，随着国家经济社会不断发展，中国民航运输总周转量、旅客运输量年均分别增长12.2%、11.4%，增长率接近我国GDP增速的2倍。预计在2022年前后，中国将超过美国，成为全球最大的航空市场。但民航行业监管，从人到物的各种监管资源投入增速远不及行业发展增速，监管量不断增大与监管资源严重不足的矛盾日益凸显。主要体现为：

一是监管资源不足与高资源消耗型监管方式之间的矛盾。行业监管人员数量与民航运输量的增长不匹配，不能与监管工作量同步增长。同时，监管方式落后，导致监管工作人力、物力资源消耗高，效率低下。

二是传统的“保姆式”监管方式与企业治理主体责任不突出之间的矛盾。不仅监管责任不能落实，而且导致企业在安全主体责任的落实上缺乏积极性、主动性。

三是治理制度供给不足与过度监管之间的矛盾。监管制度更新跟不上民航业务发展要求，监管手段滞后、处罚手段无力，难以及时发现、有效整改隐患问题。

民航法定自查的实施背景

民航局自2015年起决定在全行业开展行业监管模式调整改革，经历了试点、试用到推广的过程，主要包括七项创新性的监管制度，即：依据行业监管事项库开展行政检查、检查计划的调整和融合、企业问题原因系统性分析、民航行政机关非现场监管、行政监察抽样模型、行业信用管理制度和民航单位法定自查。其中的法定自查制度，是着眼于被监管方的制度供给，体现了民航快速发展的需要、民航监管深刻变革的需要和法治民航建设的必然要求。

（一）推行法定自查是民航快速发展的现实需要

法定自查是行业监管工作主动适应行业发展趋势的重要尝试，是帮助企事业单位落实行业合规的一种制度，也是帮助企事业单位规避信用风险的一种工作措施。对于企事业单位自身来说，法定自查也是符合全面质量管理PDCA循环（计划—实施—检查—处理）的科学方法，实现了规章符合性的检查由企事业单位自行组织完成。而民航行政机关的行政检查计划则能够更多地向系统监管、精准监管分配。

（二）推行法定自查是民航监管深刻变革的需要

法定自查体现了行业监管理念和实践的深刻变革。民航行业治理的目标不在于发现企业违法并进行处理，而在于通过监管督促民航企事业单位合规经营，进而促进行业的健康发展。而企事业单位也希望发展环境有序规范，通过合法经营，为社会公众提供安全可靠的民航产品来实现对其投资人最大的回报。局方与企业的行业治理目标和期待是一致的。法定自查制度，通过安全目标“绩效式”管理，采取法律、经济、行政诚信等联合惩戒措施落实主体责任，改变了过去政企不分的思维，改变了强制式、被动式的“保姆式”监管传统做法。

（三）推行法定自查是民航法治建设的必然要求

民航行业监管是政府职能的有机构成。党的十八届四中全会强调深入推进依法行政，加快建设法治政府。党的十九大报告进一步对法治政府建设提出了若干新的具体要求。法定自查制度以法治的思维回应了行业监管面临的矛盾问题，是民航治理法治化建设的具体体现。

——自查的内容体现了法定的要求。通过依法依规编制监管事项库，制定实施监管方与被监管方的权责清单制度，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，实现安全职责规范化、法律化，有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效发挥各个民航运输参与方等社会力量的重要作用，更好发挥政府行业监管作用，缓解监管资源不足的矛盾。

——自查的目的是落实法定的责任。推行法定自查，实现监管部门抓重点、抓绩效，企事业单位抓日常、抓自律，有利于促进建设以考核督查为核心的政府监督管理体系，既减少“多头执法”、防止“选择执法”，又使企业在落实主体责任上不能心存侥幸、冒险违规。

——自查效果的体现来自法律的手段。法定自查的依托在于建立完善行业信用管理制度。通过行业信用管理制度对监管结果予以体现，符合国家推进社会信用体系建设的方向。企事业单位为避免信用风险带来企业法律风险的系统化和法律风险的个人化，就会特别注意遵守行业的规章和政策，主动通过自查解决问题，从而使规章制度得到自觉遵守，监管效能得到有效提升。

——自查的制度保证在于国家及行业法规文件。法治政府建设要求推进各级政府事权规范化、法律化，行政机关行使各项权力都要于法有据。《中华人民共和国安全生产法》和《民航行业信用管理办法（试行）》、《关于对民航失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》等法规文件，为推行法定自查提供了配套的制度基础保证。

民航法定自查的试点成效及存在问题

2016年，民航局在华东管理局辖区内4家民航企业率先进行了法定自查试点。2017年，将试点推广至全国范围的25家民航企业。本文选择国航内蒙古分公司、首都机场集团呼和浩特机场、春秋航空公司法定自查试点情况进行分析。

（一）试点单位组织自查的实施情况

国航内蒙古分公司根据企业生产运行特点和实际情况编制公司的工作管理制度和工作程序，成立了航空安全、运行服务、网络信息安全、航空安保和票据价格五个公司级自查工作组，明确了公司级和部门级两级自查机制，并将原有检查条目融入“自查事项清单”，明确了自查频次。

呼和浩特机场明确了制定标准清单和建立工作机制为主攻方向，成立了27个业务模块推进小组。机场公司与民航内蒙古监管局共同研究界定了法定自查在组织界面和业务界面上的推行范围，扎扎实实建立法定自查清单（标准）。

春秋航空公司积极配合民航华东局推行法定自查项目，界定推行范围，明确各管理层级及参与部门的责任，采取“PMP方法+两级项目组”的形式，进行自查策划、组织和实施。

（二）试点单位开展自查的主要内容

国航内蒙古分公司完成对《自查事项清单》中各专业共1640项内容进行检查，发现26项实施类和37项符合性问题。针对发现的实施类问题均已通过航安系统和《问题记录及整改单》进行闭环整改管理，符合性问题已对相关手册程序进行了修改，重新梳理出33项检查业务、162项检查项目、1116项检查内容和2144项检查标准。

呼和浩特机场具体过程划分为启动策划、建立标准、完善机制和检查总结四个阶段，共计18项任务，共检查发现符合性判定标准不符合项157项，明确了责任单位和完成时限。

春秋航空公司开展局方与公司间自查制度的差异分析和对标工作，对标项目9项、要求34项，覆盖公司安全管理规程及部门管理手册。开展局方监督事项清单与公司间自查项目的差异分析和对标工作，找出与局方差异部分，提出改进意见，对标项目1604项。建立了电子化的安全监督数据库，并进行了安全自查数据的输出与评价。

（三）试点单位开展自查取得的直接效果

国航内蒙古分公司通过首次自查的探索，构建了公司新模式法定自查工作常态化的基本框架。逐步将被动整改转化为主动完善，将事后调查处罚为主的结果管理转变为以企业和政府共同防范主动管理内部风险为主的过程管理。

呼和浩特机场通过法定自查工作的开展，进一步明确了部门安全责任，提高了部门检查问题的数量和质量。初步实现了责任意识转变、观念心态转变、监察模式转变和安全价值观转变的“四个转变”。

春秋航空公司通过法定自查消除了部门与公司发现问题的倒挂现象。部门发现的问题是公司加第三方发现问题的1.58倍，两级纠正预防有效关闭率达96.52%，提高了部门自我监督的质量、自我发现问题的能力、自我纠正的效果。

（四）试点单位开展自查的主要成效

1.提升了民航企业运行管理的合法合规性，降低企业失信风险。实现“文文相符、文实相符”，降低了企业因严重失信行为遭受相关惩戒的风险，推动了企业“从被动到主动，从他律到自律”的转变。

2.强化了民航企业安全主体责任，提升企业安全生产水平。明确了安全生产的边界，有利于企业安全价值观的转变，有效补充了SMS（企业安全质量管理体系）在发现问题上的短板。

3.消除和发现各类隐患，提高企业自身风险防控能力。随着企业自查范围和力度的提升，检查标准的细化，检查频次的增加，可能引发不正常事件的水下“冰山”被消除在了萌芽状态，大量隐患被消除。

4.理顺了监管与被监管的工作关系，有利于实现民航企业主体责任和局方监管责任的良性互动。既增强了企业安全管理的主动性和积极性，又缓解了局方高资源消耗型监管的问题。使局方能将精力放到解决重点、难点和专项问题上来。

（五）试点中发现的问题与不足

1.监管事项库有待进一步完善

一是及时同步性不够。企业《自查事项清单》和《民航行业监管事项库》的及时同步性有待提升。

二是部分项目内容较少。通航机场管理、通航运行人员资质、通航安全管理等方面的检查内容相对较少。

三是个别项目不够细化。事项库中个别检查内容和检查标准表述宽泛、标准不一致，不便于企业自查人员掌握和执行。

四是部分条款不适用。航空公司在企业自身手册体系和局方规章要求对接过程中存在部分条款不适用或不覆盖的情况。

2.法定自查的有效融合性还需提升

一是监管执法系统与现有执法系统的融合不够。目前民航行业监管执法系统已经建成启用，但与各相关专业部门现有执法系统尚未完全同步、衔接。

二是自查与监管等工作的融合不够。现有的工作方式存在惯性，法定自查与上级要求开展的安全大检查、安保审计等尚未有效融合，一定程度存在重复检查的问题。

3.自查人员数量和能力存在不足

目前各试点单位检查人员基本为兼职，人员培训均为各单位组织开展，在整体检查员队伍建设和人员能力等考核把关等方面存在差异性，检查员队伍的规范管理模式还未形成，统一培训工作有待开展。

民航法定自查的持续改进与完善

（一）对法定自查试点中发现问题的建议

一是要进一步完善监管事项库。要根据法规变化及时修订，及时补充完善通航方面的检查内容，对检查项目内容、标准进一步细化。

二是要推进建设和完善民航行业监管执法系统。要注意做好与FSOP、机场监管等系统，以及各个系统上执法数据统计的对接、融合。

三是要注意做好法定自查与其他检查的有效融合。要科学组织检查活动，对监管事项中常态监管和重点监管内容作出分类指引，对必检和抽检内容作出分级安排。管理局和监管局可以根据指引，科学确定年度行政检查重点和检查计划，实现精准和高效监管。

（二）完善法定自查制度的思考

党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。建议在全面推行法定自查工作中，按照“四化”要求予以持续改进和完善，形成符合民航强国建设需要的民航法定自查制度。

一是按照社会化要求，进一步充分调动民航企事业单位参与法定自查积极性。

建议监管方与被监管方处理好“安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务”四个关系，在行业内部统一理念、达成共识，加大自查人员、资源投入，形成法定自查工作推进的良性运行机制。局方要贯彻落实行业信用管理，对自查工作成效突出的，可予以减免处罚、诚信加分等，促使企业自觉在自查中提升安全管理诚信意识。民航企事业单位可以尝试和探索引进专业的第三方专业机构参与法定自查，或对法定自查结果进行评估等，达到提高法定自查质量的目的。

二是按照法治化要求，健全完善法定自查、信用体系建设的法规文件体系。

民航法治建设的总体目标是建立完善的民航法治体系，全面推进民航治理法治化，重点是完善民航法规体系、健全民航行业监管机制、增强民航市场主体守法意识。现有的法规文件依据虽基本完备，但除《安全生产法》以外，大部分为民航局令和文件，层级效力尚显不足。建议积极推进《民航法》等法规修订，在法律层面进一步明确各民航运输参与方的安全责任，并适时将行业信用管理制度等有关文件规范上升为部门规章层级。

三是按照智能化要求，充分利用大数据、人工智能等科技手段提升法定自查水平。

大数据、人工智能等新技术应用日趋广泛。建议借助执法系统的大数据集成功能，汇总、分析和研判自查情况，逐步实现对企业安全水平的精细化测量，来更加准确深入把握和分析行业整体安全态势，精准地投放资源，提升安全管理效能。局方也可以将自查结果作为精准监管的依据。企事业单位要在自查中研究探索新技术应用，利用智能机器人、人机交互、安全监督移动端等新技术，通过非现场检查、收集数据、系统分析等，以智能化提高自查工作实效。

四是按照专业化要求，强化企业自查人员队伍建设。

建议民航企事业单位高度重视自查人员队伍建设，建立专职、兼职自查人员队伍，明确职责与工作任务，开展系统培训。同时要充分调动全体员工的参与积极性，使涉及的企业各部门、各岗位，特别是一线操作人员对于“红线、底线”具有比以往更为清晰的认识，保证自查工作的持续长久。建议局方加强指导，积极引导，加大培训；各单位落实岗位规范职责，加强交流，取长补短，共同建设一支懂安全、素质高、能力强、技术精的法定自查工作队伍。（其他作者：李秋艳、储研瑾、丁校书）