区域机场协同发展的探讨

□ 周子钦 应 杰 冯建忠/文

随着我国经济快速发展，给民航保持高速发展提供了坚实的动力，目前我国民航正处于行业成长期的加速发展阶段，2017年，我国旅客吞吐量达11.48亿人次，比上年增长12.9%，尽管我国已发展成为全球第二大民航大国，但区域内机场发展不平衡、不充分的现象普遍存在。

本文通过对我国区域机场现状原因分析，通过对纽约、巴黎区域多机场体系的所有权属模式和管控模式比较分析，得出供我国区域机场协同发展借鉴的几点建议，为促进区域内各机场持续安全发展，贯彻落实民航“一二三三四”总体发展思路，加快实现民航强国战略有一定意义。

改革开放以来，我国民航取得了举世瞩目的成就，已经发展成为全球第二民航大国。但是，从我国区域经济发展情况来看，区域内枢纽机场无论是地面资源还是空域资源使用情况都很紧张，而区域内中小机场设施使用不充分，机场资源得不到充分利用。其二，区域内的各机场更多的是从自身角度研究如何利用自身优势与周边机场展开竞争，缺少将整个区域内的机场作为一个系统来进行分析与研究。

2017年初，习近平总书记亲临北京新机场考察，强调“新机场是国家发展一个新的动力源”，将民航战略地位提到新的高度，既赋予了民航发展新的历史使命，提供了重大机遇和宽广舞台，也对民航工作提出了更新更高的要求。进入中国特色社会主义新时代，民航迎来了千载难逢的发展机遇，解决发展制约瓶颈的内外部条件越来越成熟，新发展理念越来越重视协调发展，越来越强调提质增效。在当前环境、资源、土地等各方面因素制约作用日益加剧的条件下，如何使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用；如何瞄准解决人民群众航空需求多样化和民航发展不平衡不充分的主要矛盾，着力“均衡发展、协调发展”，引导区域内各机场合理定位，使区域内机场分工协作、有序竞争、错位发展，是当前区域内各机场急需解决的重大课题。本文仅对区域机场协同发展问题进行初步探讨，为研究区域内各机场可持续发展提供参考。

本文关于区域机场的定义

区域机场是指一个区域内为航空旅客、货主提供公共航空运输服务的一系列存在相互关系的多机场组合，一般位于航空运输市场潜力大，能带来大规模运输量的区域。

拥有一个共同市场，并且在区域多机场系统中，各个机场的市场是相互交叉重叠的，这是区域机场的最显著特征。

仅提供公共运输服务。本文中区域机场的各个机场一般是指公共运输的机场，包括民用机场、军民合用机场。

本文区域机场中“区域”的范围，不仅仅是指一个行政区域，也可以是有几个区域构成的城市群。

不考虑机场所有权的不同。由于区域多机场系统所包含的机场位于不同的城市，隶属关系不同，但本文的研究对象，不考虑所有权问题。

我国区域机场发展的现状及原因分析

（一）区域机场发展不协调

随着我国经济快速发展，给民航保持高速发展提供了坚实的动力，目前我国民航正处于行业成长期的加速发展阶段，2017年，我国旅客吞吐量达11.48亿人次，比上年增长12.9%，尽管我国已发展成为全球第二大民航大国，但区域内机场发展不平衡、不充分的现象普遍存在，主要表现如下：

旅客吞吐量分布不平衡。根据2017年数据，年旅客吞吐量1000万人次以上的32个机场，占民航机场总数的14%，其旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的81.0%，其中北京、上海和广州三大城市机场旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的24.3%；年旅客吞吐量200万人次以上的58个机场，占民航机场总数的25.3%，其旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的92.7%；与之形成鲜明对比的是，年旅客吞吐量200万人次以下的171个机场，数量占民航机场总数的74.7%，其旅客吞吐量仅占全部境内机场旅客吞吐量的7.3%。

（二）区域机场管理主体差异化

我国地缘辽阔，区域经济发展不平衡，地方政府对机场在土地、税收、航线开发等方面的政策支持力度存在较大差异，不同地区、不同机场管理模式也存在差异。

目前我国机场的管理模式有民航局直接管理（首都机场集团，西藏地区的阿里、林芝、那曲、昌都等机场）、全国性机场集团管理（首都机场集团管理的52个机场）、跨省机场集团管理（西部机场集团管理的西北四个省（自治区）的16个机场）、省机场集团管理（云南省机场集团等）、地市（县）政府管理（南通机场、淮安机场等）、航空制造企业管理（中航工业管理的黄果树机场）、航空公司管理（海航集团管理的琼海、营口、唐山等机场）、委托管理（衡阳和邵阳等机场）以及飞行学院管理（绵阳机场）等9种形式。

上述各模式有其独特的优势，以“京津冀机场群一体化管理”为例。首都机场集团作为民航局直属机构而行使京津冀机场管理，确保京津冀机场在“京津冀世界级城市群”建设中，充分发挥既定的行业功能和社会功能。由于京津冀机场群内的首都机场、天津机场、河北石家庄机场均由首都机场集团统一管理，具备“顶层设计”的独特优势，协同发展的局面初步形成。

与“京津冀区域机场一体化管理”模式相比珠三角、长三角地区的机场分属不同的管理主体，由于定位分工等多方面存在的原因，难以形成深入合作和资源共享，从一定程度上影响了区域内机场的统筹协调。

（三）区域内机场定位不明晰

经济发展、人口规模和地理位置是机场禀赋的重要体现，目前我国经济发展区域性不均衡的问题，经济发展不平衡、客运市场条件限制及资源不足、供给侧运输产品适应性不足、人才管理水平落后等因素是制约机场准确定位的关键。

一是地方政府的“政绩”驱动。旅客吞吐量200万人次以下的中小机场所在城市普遍存在经济发展水平不高、消费能力不强、人口密度相对较小且运输需求量分散，导致基本需要依靠地方政府的补贴来维持运营。机场属地化后，地方政府对机场建设规模、航线开辟等方面都有一定的资金投入，还给予土地、税费等方面的政策优惠，但与此同时，地方政府也希望机场不断扩大网络覆盖范围，不断提升竞争力，从而有效支撑和带动地方经济发展，其结果是政府对机场过高的定位与机场的实际情况不相符。

二是航空公司从自身航线规划角度，对机场的定位与地方政府、机场存在差异。航空公司作为经营性企业在与中小机场的谈判中处于主导地位，地方政府和机场为了稳定航线、增加客流量不得不独自承担巨大成本，进一步加重运营负担，甚至在机场定位上做一定程度的让步。

三是部分中小机场自身定位与集团公司对其定位存在不一致。中小机场定位首先应服务于当地经济发展，但由于集团公司区域化统筹考虑，一些中小机场为区域机场整体发展做出牺牲。

（四）区域机场综合交通体系不完善

民用机场是航空运输发展的重要基础设施，具有很强的公益性。民航体制改革后，机场实行属地化管理，地方政府成为机场建设、投资和管理的责任主体。但由于机场定位为企业，导致机场建设中资本金投入不足，机场债务负担沉重。机场自身建设已经捉襟见肘，还要协调以机场为中心的综合交通枢纽，难度更大。

地面交通是区域机场协同发展的纽带，尽管区域部分城市经济发展已达到较高水平，但其在综合交通体系规划上尚有欠缺。区域机场整体通行能力紧张、以区域内枢纽机场为中心的综合交通枢纽尚未成型，衔接效率较低、道路通行能力差及通行方式单一等诸多问题，影响了区域各个机场之间的通行效率，使客货流之间集疏散功能、中转能力也受到极大限制。

（五）区域内机场空域资源紧张

国家空域技术重点实验室数据显示：中国目前实际可用空域面积998.5万平方公里，但民航日常使用空域面积319.53万平方公里，仅占32%，远远低于美国89%的民航空域使用率。2000年以来，我国民航飞行总量年均增速达到11.6%，而固定航路航线年均增长率仅1.7%，国内最繁忙航路密度

是国际通行标准的3倍。随着经济的发展，人民群众对航空出行的需求不断增多，航班量的不断增加，加剧了区域空域资源紧张。

欧美国家区域机场协同发展现状

（一）美国纽约—新泽西港务局管理的纽约地区机场群

美国对公共运输机场的定位是公益性基础设施，机场建设投资以政府投入为主，由地方政府管理。因此，在美国绝大多数航空运输机场分别归属于当地州、市、县政府，由政府组织公用事业性质的机场管理局对机场实施管理。目前纽约—新泽西港务局下辖六座机场，分别为：

肯尼迪机场：地区最大的国际枢纽机场，美国最繁忙的国际客运门户；（2016年完成旅客吞吐量：5911万人次）

纽瓦克机场：美国主要的国际和国内枢纽机场；（2016年完成旅客吞吐量：4056万人次）

拉瓜迪亚机场：主要服务国内短途航线；（2016年完成旅客吞吐量：2979万人次）

斯图尔特机场：上述三大机场的备用机场（军民合用）；（2016年完成旅客吞吐量：27.5万人次）

蒂特波罗机场：为区域内通航减压机场；

大西洋城机场：由于新泽西港务局未获得该机场的独立管辖权，本文不予讨论。

2016 年，纽约大都市区五个机场合计服务旅客近1.3 亿人次，飞机起降超过147万架次；其中肯尼迪、纽瓦克和拉瓜迪亚机场是该地区三大主要机场，共同服务纽约地区航空市场，拥有全美最繁忙的航线。其主要特点为：拥有发达的综合交通连接体系；市场在分工合作、有序竞争中发挥主导作用；政府在时刻管理中发挥指导作用。

（二）法国巴黎机场集团（ADP）

巴黎机场集团拥有并运营戴高乐机场、奥利机场、勒布尔热(LeBourget)机场，2017 年戴高乐和奥利合计客运量超过一亿人次，货运量接近230 万吨，飞机起降超过70万架次。

政府控股、委托巴黎机场集团（ADP）进行管理；

完善的地面交通接驳；

ADP对所属机场拥有管理权和经营权，统一管理、合理分工。

（三）纽约、巴黎区域多机场体系的所有权属模式和管控模式比较分析

通过对纽约、巴黎区域多机场体系的所有权属模式和管控模式比较分析，得出以下四点供我国区域机场协同发展借鉴：

一为无论这两个区域内机场产权归属，但这两个区域内的机场管理机构统一，纽约地区的多机场由纽约—新泽西港务局统一管理，巴黎地区的三家机场均由巴黎机场集团统一管理；

二为这两个区域多机场体系形成之初，均依靠统一管理机构的规划协调，从而形成了定位明确、分工合理、错位发展、相辅相成的协同发展关系；

三为这两个区域多机场体系均有较为成熟的综合交通运输体系，区域内机场间均有便捷的交通换乘方式；

四为这两个区域的政府获得对区域机场管理当局的控股，从而保证了政府的话语权，确保了机场为公益性基础设施的性质。

促进区域机场协同发展的对策建议

（一）以战略规划为引领，强化功能定位，科学配置资源

区域机场的协同发展，要坚持从区域内多机场所处社会实际和行业实际出发，以规划为引领，以市场导向为合作基础，找准发展路径，提出符合区域内实际和具有区域特色的方案和措施；补齐短板，消除瓶颈，全面提升区域内多机场体系的战斗力和可持续发展能力。

民航局《民用运输机场建设“十三五”规划》中明确提出，“十三五”期间，要盘活存量、优化增量，着力提升枢纽机场容量，提高运输机场保障能力和运行效率，扩大航空运输服务范围，构建大型枢纽、中型枢纽、小型枢纽、非枢纽运输机场和通用机场组成的布局合理、层次分明、功能完善、服务广泛的国家综合机场体系。构建区域机场协同发展的跨地域、跨部门的多层次协调机制与协作平台，谋取多方协同发展的共同利益，统一协调配置影响区域民航发展的空域、航权、航线、航班时刻等重要资源，促进各机场合理定位和专业化分工，提高区域机场资源整体利用效率。按照民航局规划，区域内机场所在地区管理局、地方政府应加强协调、沟通，共同研究并尽快制定区域内多机场体系协同发展战略规划，合理定位区域内机场，科学配置各类资源，使市场在资源配置中起决定性作用，为区域内机场协同发展提供顶层设计。

区域内各机场要以规划为依据，认真研究和吃透规划精神，在顶层设计指导下，详细研究机场在协同发展中的机遇和挑战，存在的问题和解决的方法，制定符合自身实际的战略和投资规划，分阶段实施。

在具体发展路径上，鼓励区域内机场之间构建联盟体，依托差异化发展，创新运行管理体制，推进机场管理模式由经营型向管理型转型；鼓励区域内各机场在航班备降、应急救援、信息和资源共享等方面加大合作力度，引导区域内机场人员、资源管理的常态化交流。区域内中小机场要认真研究区域内枢纽机场非枢纽功能业务的疏解承接保障方案，根据枢纽机场航班航线分流办法争取有利于中小机场航线布局、运力补充和功能完善，做好基础设施的配套发展和投资规划，不断提高保障能力。

（二）以市场为导向成立联合协调管理机构

区域机场合作难以持续、深化发展的一个重要原因是难以平衡区域机场之间的利益冲突，而纽约—新泽西港务局成效显著的发展模式可为我国区域机场合作提供很好的借鉴，虽然肯尼迪机场、纽瓦克机场、拉瓜迪亚机场、斯图尔特机场、蒂特波罗机场的产权归属不同，但都由共同的联合协调管理机构（纽约—新泽西港务局）统一协调管理，在市场培育发展初期利于机场资源的合理分配，避免了无序竞争，实现共同发展；在市场成熟阶段，通过适当引导充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进区域机场协同发展。

因此，区域合作机场应根据区域内实际情况，适时探讨成立联合管理机构，共同商议、决策区域机场之间的资源分配、平衡发展。这一机构职责是对所辖的区域机场的战略定位、机场管理进行指导、决策，其成员以各机场为核心，同时广泛吸收各地方政府代表、基地航空公司、驻场单位及商业单位参与，尤其是各机场基地航空公司，他们对区域机场合作深化发展具有重要意义，应该引起高度重视；联合管理机构可以设立常设委员会及常设办公室。

（三）强化区域枢纽建设，构建综合交通体系

强化区域枢纽机场建设，一是要以航空公司为主导，树立以航空公司为核心的战略地位。机场以最大限度满足航空公司运营需求为出发点，加强与航空公司协作，主动寻求航空公司对枢纽机场建设的意见，从机场平面规划、功能布局、运行流程、基础设施等方面，谋篇布局，充分调动航空公司运营管理的主动性、能动性及枢纽建设的积极性。二是机场的中转功能是评判其枢纽功能的关键。因此机场必须具备完备的中转设施，包括足够数量且设计合理的候机楼、跑道、登机桥、中转通道，以及先进的航班信息系统和相关配套服务等硬件设施。积极创新机场、航空公司协作管理模式，提高设施、设备使用效率，搭建公平、优质的公共平台。三是区域内枢纽机场要不断提高运行保障能力，优化完善、制定枢纽保障运行的各类方案，从运行流程、管理方法、人员培训等方面做好与航空公司的对接和管理工作，形成无缝联结。四是枢纽机场要积极引进或吸引合适的基地航空公司进驻，共同打造航班波。机场可根据实际建立富有竞争力的分时段差异化收费体系，采用非高峰时段折扣收费的方式，挖掘更大的运输机场潜力。利用机场管理主体的身份，建立与航空公司、空管、联检单位的定期协调机制，增加航班的稳定性和准点率。

在运输一体化的框架下，构建以机场交通枢纽节点的多线路、网格状、全覆盖的交通网络，实现客运的“零换乘”，货运的“无缝转”，做好地面交通互联互通规划，做好多式联运体制机制的顶层设计，有序推进空陆联运、空铁联运等多式联运体系建设。其次做好机场建设的合理规划和运力资源的统筹布局。着力加强区域机场内联检单位等资源协调力度，建立健全多层次、宽领域、全方位的区域“大通关”综合协作体系和合作机制，切实优化航空客货过境通关政策环境。

（四）优化区域航线结构，争取旅游产业等相关支持

改善航线结构，优化资源配置，在空域资源紧张的情况下，制定政策引导航线主要集中在大型枢纽之间、大型与中型枢纽之间、中型与中型枢纽之间、中型与小型枢纽之间、小型枢纽与中小机场之间，尽量在大型枢纽之间推广“京沪快线”这种新的航线运行模式增加流量，尽量避免小机场与大型枢纽之间的点对点航线，这样就可增加中小枢纽机场对中小机场客流的集散。这样做的好处是，一方面增加大中型枢纽机场的客流量，减缓其空运资源的紧张程度；另一方面是带动支线航班运输量的增加。

航空业与旅游业密不可分，二者互为促进。尤其是对当地拥有旅游资源的支线机场，其区域机场合作注意与旅游紧密结合，充分发挥地区间旅游业的资源优势。各地以旅游组合产品为特色，共同争取航空运力投入为支撑，将旅游业和机场捆绑发展，形成区域机场合作与该地区旅游业之间良性互动的发展关系，促进区域机场合作的深入发展。紧密联合OTA（网上旅游代理）通过创新手段，打通线上+线下的关于区域内机场中转产品的销售渠道，实现购票环节通畅便捷，在OTA平台上实现中转航班产品通畅销售，实现区域内机场航班互转互联，实现中转便捷，集疏和转运突出区域优势和机场群的效能。

结束语：

区域机场合作管理模式发展过程中的普遍经验表明，区域机场合作的形成动因主要是区域城市间的社会融合和经济融合，并且是一个逐步形成、逐步扩展和逐步成熟的过程。由于机场体系所在国家政治制度、法律环境、经济发展程度的不同，各国的区域内机场合作管理也呈现出不同的“管理模式”，这些管理模式各有明显的利弊，也都各自经历了长期的探索与调整过程。尽管一体化管理并非机场体系生存和维系的必需，但在大多数区域机场合作形成和成熟过程中，尤其是在分工定位和相互关系的调整和逐步稳定阶段，对区域内机场实行一体化管理，利大于弊，意义和价值十分明显。区域机场合作管理模式的形成，是“自然而然”的发展过程。当发展到相对成熟的阶段或比较重要的方向性选择节点时，才会产生一体化管理的需求。因此，对区域机场实行一体化管理，往往存在“时间窗口”的要求——过早，由于体系内诸机场的运量规模及资源分布极不均衡而不具备协同发展的条件；过晚，则有可能因体系内大多数机场已有各自独立发展的规划而难以协调统一。多机场系统的所有权结构可以是单一的，也可以是多元的，亦不排斥非一体化管理。但从全球行业实践来看，在尊重市场规律、顺应市场趋势的前提下，来自政府的适当干预或所有者出于需要和自愿，并通过法律程序进行授权而建立的一体化管理机制及相应的管理机构，对提升机场设施等重要资源的使用效率，从而提升多机场系统的整体运行效率，有着显著的促进作用。

构建区域机场合作管理的过程中的一体化管理，一定要尊重和顺应市场需求及其内在发展规律，特别是：体系内成员机场的本地运量基础；成员机场所处不同经济环境的差异性；基地公司及航空联盟战略取向和运力结构；承接体系内主要机场溢出运量的本地需求；成员机场之间、特别是与主要机场之间的地面交通设施条件；新兴商业模式发展的需求及其内在规律。

进入新时代、迈上新征程，科学把握新时代民航强国的战略进程，瞄准解决不同阶段区域内机场协同发展的突出问题，以战略规划为引领，以市场导向为基础，探讨成立联合协调管理机构，加快推进区域内机场供给侧改革，构建多式联运体系，推进军民融合，共同加快空域优化改革，争取旅游等相关产业支持，进一步优化区域航线结构，使基础设施体系相对完善，形成安全高效、通畅便捷、绿色和谐的现代化综合交通服务体系，区域内各机场将在服务国家战略、服务地方发展、服务社会大众中发挥不可替代的重要作用。

（其他作者：张振岩、奚瑞骏）