破解垃圾分类困境的社区经验及其优化

王泗通

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

一、 问题的提出

现阶段，我国大部分城市遭受“垃圾围城”的困扰，不仅制约了城乡均衡发展和新型城镇化的空间布局，而且还对居民的身心健康和社会的进步发展产生了严重影响[1]。破解“垃圾围城”，首要条件是从源头上实现垃圾减量化。因此，推动城市社区开展垃圾分类势在必行。自20世纪90年代中期起，部分地区的政府和民间团体就已开始自发探索垃圾分类工作。至2000年，原建设部选取北京、上海、南京等八个大中城市作为生活垃圾分类收集试点，尝试大范围推广生活垃圾分类工作[2]。就具体实践而言，我国城市社区垃圾分类进展缓慢、推进困难以及居民参与率低，垃圾分类获得成功的社区案例少之又少[3]。城市社区垃圾分类收集之所以较难推进，多数学者认为其主要原因在于居民观念滞后、环境责任意识不强[4]。也有学者认为政府缺乏有效的管理规制措施，致使城市社区垃圾分类的制度约束稍显疲软[5]。还有学者指出，当前垃圾分类设施供给不足[6]与垃圾回收利用体系不健全[7]才是社区生活垃圾分类进展缓慢的原因所在。

基于对社区垃圾分类困境成因的阐述剖析，学者们多从强化政府职责和改进分类技术的角度提出破解社区垃圾分类困境的策略建议。一方面，应不断提高政府的管理能力，构建针对城市社区垃圾分类的政策体系，尽快完善相关配套规章制度，加大宣传教育的投入力度，进而营造起推进城市社区垃圾分类的有利制度环境[8]。另一方面，亦需改进升级垃圾分类回收的后续处理技术，使得社区垃圾的收集与处理能够有效衔接、彼此匹配[9]。尽管既有研究从宏观制度环境和中观技术工具的维度揭示了垃圾分类困境的致因，但缺少对社区居民垃圾分类过程的深度描述，特别是忽视了“政府—社区—居民”三者间互动关系可能对垃圾分类效果造成的影响，故而关于破解社区垃圾分类困境的政策建议也往往“治标不治本”。城市生活垃圾分类现已上升至国家高度，相关试点城市与示范城市也先后制定了城市垃圾分类实施方案及管理细则。在政府的强力动员下，基层社区逐步介入垃圾分类实践。但是由于基层政府多将社区当作政府管理的延伸，使得社区在各种公共管理中带有明显的政府烙印[10]。社区在垃圾分类具体实施过程中，多以政府垃圾分类政策要求为行动准则，所开展的垃圾分类宣传、推广及监督等工作呈现出浓厚的“行政化”色彩，社区干部则以协调者身份参与垃圾分类的日常管理工作。由此导致政策传递较难有效渗透至差异化的行动个体，多数居民将其主要精力放在工作、生活上，并不会在意社区的垃圾分类，甚至还会以较为冷淡的“旁观者”姿态看待社区垃圾分类的组织管理。

乔纳森·H·特纳认为社会组织是群体或社会活动的有效载体，使个体成员通过理解他人的态度来采取适当的社会性行动[11]。城市社区是地域性的社会生活场域，社区公共事务的有秩序开展离不开社区组织的维持和执行[12]。徐林等学者在探讨居民垃圾分类影响因素时，发现社区增强居民对社区的价值感和使命感，营造“全民参与”的邻里氛围，有利于引导居民自觉、自愿参与垃圾分类[13]。2017至2018年，笔者以政府合作项目成员的身份在N市展开驻点调查，发现随着N市垃圾分类政策的逐步推广，个别社区通过引导居民共同管理、共同监督的方式，破解了社区垃圾分类困境。因此，本文重点关注破解垃圾分类困境的社区经验，尤其是阐述垃圾分类效果较好的案例社区之所以能够获得成功的内在逻辑，并针对现有社区经验存在的不足，提出进一步优化建议，为破解城市社区垃圾分类困境提供有益借鉴。在研究方法上，主要使用观察法了解社区居民垃圾分类效果；采用深度访谈法了解垃圾分类各主体在垃圾分类中遇到的相关情况；用文献法对相关书籍、网络等材料进行梳理补充。

二、 垃圾分类困境的破解：N市垃圾分类成功社区经验分析

(一) N市垃圾分类成功案例社区概况

N市位于我国东部，是世界四大港口城市之一，经济实力雄厚，是全国综合排名前15强的中心城市。在国家垃圾分类政策驱动下，N市于2013年在市中心城区全面推行垃圾分类。截至2018年6月，N市共有253个社区实施垃圾分类，涉及52.59万户，覆盖率达74%。具体而言，N市垃圾分类呈现出以下三个特点：一是借助世界银行项目，引进国外垃圾分类管理经验，试图打造发展中国家垃圾分类模板城市；二是N市政府十分重视垃圾分类工作，成立市级垃圾分类管理中心和区级垃圾分类办，专门负责社区垃圾分类的各项工作推进；三是全市参与垃圾分类的社区数量和居民人数较多，现阶段政府管理部门主抓宣传培训、物资管理、体系建设以及末端处理技术等宏观工作，至于源头社区居民垃圾分类则鼓励社区结合相关政策要求，实现自我突围，并在此过程中给予适当扶助。因此，与其他垃圾分类试点城市一样，N市多数社区的垃圾分类效果并不理想，甚至有些开展多年垃圾分类工作的社区仍未取得实质性进展。

笔者于2017至2018年在N市社区开展垃圾分类实地调查时，发现N市D社区垃圾分类效果较好，社区居民不仅能够主动参与垃圾分类，还能以“管理者”的身份鼓励并监督社区其他居民参与垃圾分类。根据N市抽样调查和生活垃圾分类管理平台数据显示，D社区居民垃圾分类知晓率为100%，垃圾分类参与率超过90%，垃圾分类准确率达80%。D社区共有1200余户，约4000余人。自2015年起，社区干部因地制宜，依托由社区楼道长等组成的垃圾分类居民志愿组织，通过鼓励和引导社区居民共同管理、共同监督的方式，成功破解了垃圾分类困境。具体而言，D社区垃圾分类主要有三个特征：一是社区组建垃圾分类居民志愿组织，与社区干部共同完成垃圾分类的宣传指导、物资发放及日常监督等工作；二是社区居民以志愿者的身份参与垃圾分类实践，工作认真且不计报酬；三是垃圾分类在社区内部的认可度较高，垃圾分类成为主流观念，而其他与垃圾分类相悖的观念受到社区参与垃圾分类居民的监督约制。因此，本文在社区垃圾分类成功突围的基础上，从微观层面分析居民的行为特点，进而探究垃圾分类成功案例社区实践理路。

(二) 垃圾分类成功案例社区实践路径

基层政府鼓励社区组织充分发挥自治组织功能，提高社区居民自治能力，减少社区组织对政府的依赖性，从而增强社区自治能力[14]。垃圾分类兼具技术性和社会性的双重特征，单纯依靠社区干部很难在社区全面推广垃圾分类工作，其面临的直接难题就在于人手不足和资金有限。在推行垃圾分类的初始阶段，D社区同样遭遇此类难题，导致社区难以有效组织居民参与并形成垃圾分类集体行为，加之社区工作人员不足，无法对居民的垃圾分类违规行为进行监督约制。对此，社区干部结合既有工作经验，将垃圾分类工作做细、做透，尝试引导社区中垃圾分类较好的居民参与垃圾分类管理，同时还鼓励他们能够以“管理者”的身份帮助社区干部说服尚未参与垃圾分类的居民，在改变他们垃圾分类意识的基础上，再指导其进行形成正确的垃圾分类行为，最终形成“全民参与、全民管理”的社区垃圾分类实践。具体而言，其形成过程主要有以下三个方面：

首先，组建社区垃圾分类居民志愿组织。社区与居民联系紧密，且较为熟悉居民的情况，政府在推行垃圾分类时，都会将垃圾分类各项工作交由社区负责。一方面，社区需要完成政府分派的宣传、推广、物资发放等工作；另一方面，社区还需要做好居民的分类指导和日常监督工作；故而社区常常面临“政府垃圾分类任务重而社区工作人员少”的难题。D社区干部为了能够解决这一难题，主动邀请社区中较为热心、与社区干部关系较好的居民以志愿者身份介入社区垃圾分类管理，协助社区工作人员处理宣传推广、物资发放以及入户指导等工作。随着时间的推移，居民志愿者对社区垃圾分类的认可度逐步提升，社区干部则开始引导其树立“管理者”的身份意识，更为深入地参与社区垃圾分类的各项事务。一般而言，早期参与的居民志愿者多为党员代表、楼道长、精英等社区积极分子。一方面，他们在社区中的口碑较好，具有较好的社会基础；另一方面，他们本就经常参与社区其他事务管理，较为熟悉社区运作程序，与社区居民互动频繁，较为容易开展工作。在社区干部的引导下，D社区形成了以社区积极分子为主要力量的垃圾分类居民志愿组织。志愿组织的主要工作内容包括以下三类：一是协助社区干部完成垃圾分类宣传指导、物资发放以及居民监督等日常行政化工作；二是制定日常监督值班表，增加与社区居民的互动频次，积极开展入户宣传，吸纳更多社区居民以“志愿者”身份参与垃圾分类的管理与监督；三是强化社区居民垃圾分类意识，积极营造“社区是我家”的生活氛围，如D社区使用“墙门里”的邻里文化来不断增强社区居民对社区的认同感和归属感，进而使得许多居民能够自愿参与社区垃圾分类，并形成有效的垃圾分类行为。

其次，采用“熟人”劝说引导居民参与垃圾分类。D社区推进垃圾分类方式的行政手段主要有两种：一是积极开展垃圾分类知识宣传，使社区居民意识到垃圾分类的重要性，再逐步转变社区居民的垃圾投放行为；二是通过“以奖代罚”的方式调动社区居民参与垃圾分类的积极性，对于分类较好的居民给予现金或实物奖励。然而在实践中，上述行政手段虽能取得一定成效，但总体效果较为有限且持续性较低。因为本质而言，居民垃圾分类行为的形成并不是一蹴而就的，而是需要社区坚持垃圾分类常态化，从长远着手，合理引导。D社区在组建垃圾分类志愿组织后，鼓励居民志愿者主动上门劝说社区中未参与垃圾分类的居民，通过“动之以情、晓之以理”的方式引导居民在情感上认可垃圾分类，并指导其形成日常化的垃圾分类行为。为确保居民志愿者上门劝说效果最大化，垃圾分类志愿组织多是委托安排“熟人”上门劝说未参与垃圾分类的居民。如D社区S居民不愿参与社区垃圾分类，垃圾分类志愿组织便委托与S“关系”要好的居民X登门劝说，S居民逐渐在情感上认同社区垃圾分类，进而主动参与并形成垃圾分类行为。居民志愿者在成功劝说熟悉的社区居民后，还会鼓励他们以组织新成员的身份再去劝说身边熟悉的且还未参与垃圾分类的居民。经过“熟人”的不断劝说，D社区的大多数居民都能主动参与并形成垃圾分类集体行为。与其他垃圾分类未成功的社区相比，采用“熟人”劝说是D社区居民能够主动参与垃圾分类的关键所在。

最后，发挥社区参与垃圾分类居民的舆论监督作用。D社区垃圾分类居民志愿组织采用“熟人”劝说引导的方式，很快使得社区大多数居民都能主动参与垃圾分类，但是因为N市垃圾分类尚未出台强制性的法律法规，致使D社区仍然存在一些居民并不会在意其他参与垃圾分类居民的劝说引导，甚至还会以各种理由搪塞他们的入户指导。为此，在社区干部工作精力有限的情况下，D社区的垃圾分类志愿组织逐渐承担起垃圾分类的监督管理工作。具体而言，按照社区垃圾投放点位设置，每个点位每日至少委派一位居民志愿者以“督导员”身份监督社区居民的垃圾投放行为。在监督过程中发现居民未分类投放时，原则上仍以耐心规劝为主，但如果遇到“不讲理”的居民，“督导员”就会将这些居民的不分类行为在社区内予以曝光，鼓励社区其他参与垃圾分类的居民对其进行共同监督。例如，当D社区居民随意投放垃圾时，就会受到周边所有参与垃圾分类居民的舆论“申讨”，有些参与垃圾分类的居民还会以影响社区环境为由，“违规”居民若不当场进行改正，还会拦住其不准离开。甚至对于社区中垃圾分类“自觉性”较差的居民，社区中参与垃圾分类的居民还会当众议论、批评其随意投放垃圾的行为，让其觉得在公共场合“丢了面子”。为了消除丢垃圾时被规劝、阻拦以及在公共场合被居民议论等“丢面子”的不良影响，多数不参与垃圾分类的居民只能逐渐地遵循社区垃圾分类的集体规则。然而，“熟人”规劝和舆论监督的引导方式并不能彻底克服垃圾分类困境，社区仍会有个别居民无理抵制垃圾分类实践。对此，D社区的垃圾分类志愿组织则根据《N市关于在机关单位、企业及学校等推行垃圾分类》的政策要求，将个别居民不参与垃圾分类的行为告知其所在单位。通常情况下，单位并不会主动帮助社区约制单位成员的垃圾分类违规行为，但是通过告知单位，在某种程度上可以向单位传递出其“集体意识较差”的信号。考虑到在单位可能产生的负面影响，不参与垃圾分类的居民也会逐渐接受社区要求，纠正其违规行为。

三、 社区经验破解垃圾分类困境的社会机理

社区垃圾分类困境的关键在于不能有效动员居民形成垃圾分类的集体行为和对垃圾分类行为违规的居民形成约制。针对于此，D社区结合自身实际，通过鼓励和引导社区居民的共同管理和共同监督，有效破解了社区垃圾分类的组织困境和约制困境。一方面，社区干部依靠“人情关系”，组建以社区积极分子为主要力量的垃圾分类居民志愿组织，进而运用积极分子的“熟人”关系规劝居民参与垃圾分类，逐步形成引导居民参与垃圾分类的“熟人”关系网络，进一步强化了社区居民对垃圾分类的情感认同。另一方面，在强制性法律法规缺位的情况下，社区垃圾分类居民志愿组织倡导垃圾分类全民监督的治理理念，在对社区中不参与垃圾分类居民规劝过程中，给他们造成舆论压力，使其为了消除舆论压力带来的负面影响，而逐渐改正垃圾分类“违规”行为，其内在逻辑和机理如图1所示。D社区的成功经验反映出我国传统社区中的人情关系和社会规范在塑造集体行为上的明显优势，“熟人”劝说是利用中国人“讲关系”“重交情”的人情交换机理，舆论压力则是利用“熟人社会”中个体重视“面子”的社会心理机理[15]。因此，案例社区正是凭借居民共同管理、共同监督的方式，巧妙地破解了当前城市社区的垃圾分类困境。

图1 社区经验破解垃圾分类困境的社会机理图

(一) 共同管理：基于认同的人情关系网络传递

实践表明，集体行动的首要动力是行动主体具有一致的社会认同，一旦形成社会认同，就会参与公共事务的动力和积极性[16]。社区公共事务的有序运行离不开居民的参与，同样，只有当居民认同社区后，才能将其力量才能在公共事务中展现，即居民能够在社区公共事务中实现自我选择、自我决策，并承担相应的责任和义务[17]。整体而言，虽然现代城市社区属于陌生人社会，但社区内部的居民之间并未完全处于隔离状态。由于每个社区居民都有机会通过参与社区活动而认识新的居民，如参加社区党建活动、社区民主会议以及社区公共娱乐活动等都有可能使彼此建立起“熟人”关系[18]。而在“熟人”关系维系的一般规则下，个体与个体之间的交往十分重视“人情关系”。为了能够在“人情关系”中保持道德优势和良好形象，个体需要遵守人情规范，因为其行为一旦出现失误，就会在人情关系网中受到他人的惩罚[19]。而且在中国社会，人情被认为是关系的核心维度之一，人情在建立与维系关系方面发挥着重要作用[20]。社区委托“熟人”劝说居民参与垃圾分类的方式正是运用居民的“人情关系”，在“熟人”的劝说带动下，未参与垃圾分类的居民很容易对垃圾分类产生认同，进而逐渐参与社区垃圾分类相关活动。

齐美尔指出，社会网络关系的建立依赖于个人与群体间的有效互动，即个人与个人之间的关系本是点与点之间的关系，因个体还会与其他多个个体建立关系，由此逐步拓展了关系网络的范围边界。可以说，在某种意义上人与关系是不可分解的[21]114-115。换言之，个体在人际关系互动中，因为某种相同或相似属性，个体逐渐结成小团体，小团体内部的个体之间的互动相对较为频繁，关系也相对较为紧密[22]。同时，同一个个体可能因为各种相同或相似属性而属于不同的小团体，而这种同属于不同小团体的个体恰恰是各个小团体之间相互链接形成网络关系的节点[23]。对于居住在同一社区中的居民亦是如此，每个居民在人际交往中形成自己的关系团体，又因每个居民可能属于不同的关系团体，因而同属于不同关系团体的居民成为社区中关系团体的连节点，最后在整个社区形成各种连节点相接的社会关系网络。而社区垃圾分类的“熟人”关系劝说就是利用社会关系网络中，与每个居民关系最近的相连居民，这些居民之间因为关系紧密，较为容易形成共识[24]。因此，社区垃圾分类在借助社区居民个人的“人情关系”，逐步建立“个人关系—小群体关系—社区群体关系”的社区垃圾分类关系网络，最终使得社区大多数居民都能认可并主动参与垃圾分类。

(二) 共同监督：依靠群体话语形成舆论监督

在传统社会，社会规范(如风俗习惯、道德规范、组织准则等)是社会控制的重要手段，能调节个体的社会行为并维护社会秩序。费孝通指出，传统农村社区是一种“熟人社会”，社会中任何个人“私”的行为不能破坏约定的“公”，否则会被自己人排斥，行为也会受到监督，一旦违规将会受到社会舆论的惩罚，个体因为感到丢面子而改正违规行为[15]。在计划经济的单位制时代，单位社区因居民同属于一个单位，彼此之间都非常了解和熟悉，是城市中的微型“熟人社会”，社会规范在单位社区中还能起到一定的约制作用。而现代社区逐渐转变为“陌生人”社会，居民之间的异质性程度较强，信守不同道德准则，契约和法律成为维系陌生人社会秩序的权威力量[25]，但这并不意味着传统的社会规范在现代社区完全失效。就本质而言，社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域[26]。当人们在社区居住生活时，其在公共事务上的行为一般需要与大多数居民保持一致，因为这样有助于他们获得其他居民的帮助和信任，反之则会降低其他居民对其的帮助和信任[27]。D社区大多数社区居民在情感上认同垃圾分类后，垃圾分类成为了社区主流观念，居民围绕垃圾分类开展各种集体活动。在居民志愿者的带动下，大多数参与垃圾分类的居民能够主动监督社区中还未参与垃圾分类的居民。

对于社区中大多数已经参与垃圾分类的居民而言，不参与垃圾分类的居民行为已是有悖于社区垃圾分类要求的“违规”行为，社区居民在名义上有权力对此予以制止。因此，参与垃圾分类居民通过控制话语权使垃圾分类成为强势话语，并以此对未参与垃圾分类居民进行规劝，甚至在社区内部形成舆论压力，使这些不分类的居民为了消除舆论压力而回归垃圾分类正轨行为。社区居民群体话语的舆论监督能够作用凸显主要有两方面原因：一是话语控制。参与垃圾分类社区居民成为强势话语群体，不参与垃圾分类的社会居民则成为弱势话语群体，垃圾分类强势话语群体凭借话语权在思想意识上对弱势话语群体形成约束控制。二是“面子”压力。大多数人都不愿意个人的违规行为被公开曝光，更不希望被其他人特别是自己熟悉的人所议论，这样自己会很“丢面子”[28]。换言之，任何个人要想在特定环境中获得较好的社会威望和社会地位，其行为就必须被环境中其他人看来是合乎情理的、可以接受的[21]266-277，否则就会产生“丢面子”的负面影响。虽然依靠群体话语的舆论监督很难像传统“熟人社会”那样能够在较短的时间内形成舆论压力，但是依靠社区大多数参与垃圾分类居民的群体舆论，亦会对不参与垃圾分类居民形成压力。再经过参与垃圾分类居民反复多次地监督、规劝，未参与垃圾分类的居民也就会慢慢地接受社区垃圾分类要求。依靠群体话语形成的舆论监督，不仅能够降低未参与社区垃圾分类居民的机会主义和“搭便车”行为倾向，增强参与垃圾分类居民集体行动的信心，而且内生于社区居民自治模式下的共同监督机制更能持续发挥作用[29]。

四、 结论及优化建议

奥斯特罗姆认为在公共事务治理中，如果人们之间能够在相互接触中经常沟通、不断了解，并且彼此之间能够建立信任和依赖感；那么，这种长时间的交流会使得人们之间建立共同的行为准则和互惠的处事模式，个体与个体之间能够就维护公共利益而组织起来，采取集体行为，进行自主治理[30]。而本文案例源于社区居民参与下共同管理与监督的垃圾分类模式，恰恰是奥斯特罗姆自主自治理论的有力论证。一方面，在社区干部的动员下，那些对社区认可较高的社区积极分子主动以垃圾分类志愿者的身份参与垃圾分类管理。在传统行政手段较难充分调动起居民参与垃圾分类积极性的情况下，志愿组织巧妙地运用我国社会中特有的“熟人”关系，依托个体之间的“人情关系”互动，逐步建构起覆盖全社区的垃圾分类“人情关系”网络。另一方面，在我国现阶段没有明确垃圾分类约制法律法规的背景下，社区参与垃圾分类居民能够依靠群体话语形成舆论监督，并努力将垃圾分类作为社区集体行为准则，通过对未参与垃圾分类居民的违规行为进行反复多次地监督、规劝，并在社区中形成“面子”压力。未参与垃圾分类的居民为了消除负面影响，便会慢慢地接受社区垃圾分类行为准则。由此可见，社区自主自治的突围，需要将传统资源与现代要素有机集合，在继承传统社区动员组织方法基础上，促使社区公共事务参与途径和手段更加多元，方便参与，方便监督，才能有利于社区公共事务成效的提高[31]。

然而，从经验推广的角度来看，本文破解垃圾分类困境的社区经验还存在两方面不足：一是“社区—居民”共同管理组织的组建以及组织引导普通居民参与垃圾分类，都是基于个体之间的“人情关系”互动，导致“社区—居民”互动过程中政府缺位。二是社区居民主要以“志愿者”身份参与垃圾分类管理，对居民垃圾分类违规行为主要依靠群体话语形成舆论监督，导致社区居民管理和监督过程中缺乏制度保障。因此，政府要将破解垃圾困境的社区经验转变为一般性的政策措施，还需从以下三个方面予以优化：一是鼓励社区尝试传统社区动员组织方法，促进居民之间的网络互动，提升居民对垃圾分类的认可度；同时，加大垃圾分类知识和技巧的宣传力度，发挥社区精英模范带头作用。二是强化居民社区“主人翁”意识，通过加强教育引导，提高居民参与垃圾分类集体行动的意识和能力；尤其是要重视居民垃圾分类行为规范的养成，并逐渐转变为日常化的垃圾分类行为。三是及时出台垃圾分类相关法律法规，明确授予社区居民以垃圾分类的管理监督权力，使得社区居民对社区垃圾分类行为违规居民的监督能够“有法可依”“有规可循”，为居民群体话语的舆论监督提供制度保障。这种源于社区居民探索的社区经验不仅较为容易被接受，而且还节约了垃圾分类的投入成本，提高资源利用效率。正如鸟越皓之“生活环境主义”理论中提到的，尊重和挖掘并激活“当地的生活”中的智慧，是解决环境问题的一种很有效的方法[32]。