整体性视阈下非公企业党建机制创新研究

2019-05-31胡博成邢中先

上海党史与党建 2019年5期

胡博成邢中先

[关键词]整体性治理;非公企业党建;党建顾问制

[中图分类号] D267.4 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）05-0052-05

党的十九大报告提出，要不断创新基层党建机制，激发基层党组织活力，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴提供坚实的保障基础。非公企业在基层社会中的数量和作用决定了其党建的重要性，但现实中非公企业党建体制机制并不能有效匹配其工作需求。以整体性为指导思想、从现实问题出发的党建顾问制实践，为新时代非公企业党建体制机制创新作了方向性的探索。及时总结有益于非公企业党建体制机制创新的经验，具有重大理论和现实意义。

一、新时代非公企业党建体制机制的问题与现状

改革开放以来，非公企业党建获得了快速的发展，在工作方法、党建模式等方面取得了巨大的成就。然而从长远性、全局性、稳定性的制度视角来审视非公企业党建工作会发现，作为处于不断变革、创新组织生态环境中的非公企业，既没有行政权力依托也没有公共资源支持，党建工作与体制機制保障之间存在巨大张力：一方面非公企业内部保障党组织活动正常开展的人员、经费和场所等方面存在不足;另一方面从非公企业外部保障党组织活动开展的法律法规不多、管理制度不畅。[1]

目前上海市非公企业党建模式主要包括单位模式和地域模式。顾名思义，单位制党建是以单位为基础开展党组织建设活动，地域制党建主要是以地理区位划分为基础开展的党组织建设活动，这种现状在深层次上反映出上海作为全国经济中心的总体性特征。改革开放以来，随着上海经济的转型发展，非公企业党建体制机制也在不断创新：一方面不断创新传统的单位制党建制度，另一方面也在不断打破单位制党建制度的边界，形成了以楼宇、社区、街镇为基本单元的区域制党建。结合学界已取得的研究成果和实地调研来看，当前上海非公企业党建的体制机制现状是集中式单位党建与分散式地域党建共存，由此可以得出新时代非公企业党建体制机制创新需要直观面对的三个基本现状：

（一）传统的集中式党建模式被打破。新中国成立后通过政党嵌入社会迅速实现了组织化，从上到下建立起了完整的单位管理体制。这种党管单位、单位管人的制度具有集中力量办大事的优势，工业体系和国防体系在极短时间内建立就是鲜活的例证。然而随着时间的发展，整齐划一的单位制不利于创新的弊端也不断凸显，因此改革开放初期打破整齐划一式的单位制是发展的原初动力。随着社会主义市场经济的发育，市场竞争在资源配置中的作用不断提升，在激烈的竞争中“变成为唯一的不变”，由此相对封闭、集中的单位制党建模式不断被市场带来的流动变化所解构。传统的框定在单位内部的党组织形式和活动，需要适应社会变化不断实现组织自身的调适，因而在探索整合不断分化的社会力量过程中，以地理位置为划分的开放式吸纳党建模式逐渐生成。

（二）传统的行政依托模式被打破。单位制党建以单位的行政权力为依托，而地域制党建无行政权力依托，现实中两种模式既有交叉又有重合，因此需要对两种党建模式背后的垂直管理和属地管理矛盾间作出协调。[2]随着改革的深入推进，越来越多的人成为了单位体制外的从业者，社会治理范式也从垂直塔式走向了力图实现体制内外全覆盖的网格化。当前非公企业党建需要面对条块化、网格化、区域化、枢纽化相互交织的社会治理，加强协调交叉重合部分的管理成为重要课题。

（三）传统的静态党建管理被打破。从整体上看，人员流动是市场经济的典型特征，外出务工人员给静态的党员管理带来了巨大挑战。从局部看，激烈的市场竞争使得人员和生产要素都存在着高频率的流动性，流动党员的管理问题在高频率、快节奏的市场变化中被进一步放大。不论是流出地还是流入地都无法有效应对市场变化和个人选择带来的流动党员管理问题，静态的党建管理制度不能适应市场经济带来的动态管理要求。

非公企业党建中的单位制党建虽然具有一定的封闭性和稳定性，但它并没有体制内行政权力的依托，是一种松散式、弱关联的制度;地域制党建具有流动性和开放性特征，对社会变化具有一定动态应变能力。两种模式各有所长，如何有效实现两种党建模式的有机结合、有效应对市场化挑战，成为新时代非公企业党建亟需解决的课题。笔者认为，借助公共管理学领域的整体性治理，将单位制和地域制结合起来，实现非公企业党建机制的创新，进而推进非公企业党建创新发展，与党的十九大报告提出的“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”高度契合。由于行政系统中分工的专业化和任务的分割化，内部成员很难从整体上了解情况，整体性治理的提出，目的正是为解决科层制治理体系的内生碎片化问题。当前非公企业党建体制机制不完善、隶属层级关系较多，急需在整体上建立统筹提升非公企业党建工作效度的机制。整体性视域下非公企业党建机制创新的内在逻辑是：以企业实际生产需求为导向，整合党建资源，协调和平衡各方利益诉求，在有效开展党组织活动的同时，积极发挥引领生产的作用。

二、整体性治理与非公企业党建体制机制的顶层设计——来自上海市X街道党建顾问的基层探索

从现实来看，非公企业党建体制机制设计需要从整体出发，从上级党组织或者某一管理部门出发无法触及上述深层问题和矛盾;从理论来看，非公企业党建只有以顶层设计保障，才能调动全域的资源支持非公企业党组织活动有效开展。上海市S区根据党中央和上海市委创新党建工作体制、推进基层党建创新的要求，进行了党建顾问制的探索和尝试。首先由区社会工作党委从各行各业选拔党建顾问，依托街镇社区党组织成立专门管理党建顾问的机构，并为此提供专项经费保障，无党员的非公企业和社会组织向该管理部门自主聘任党建顾问。这种党建工作制度具有以往模式不具备的优势：党建顾问无需上级党组织指派，企业和社会组织在认可党建顾问能力的基础上自主聘任。从上海S区X街道的实地调研结果来看，党建顾问制运行一年多来，取得了优异的成绩，具体主要表现在以下几个方面：

（一）以组织形式的创新提升了基层党组织的影响力。党的十七届四中全会就提出了要按照方便党员参加组织活动、党组织发挥作用的要求设置基层党组织，十九大报告提出要进一步推进基层党组织设置形式和活动方式的创新。从上海X街道的实践来看，党建顾问制的组织形式创新对提升组织影响力具有重大意义。

第一，全面提升了非公企业的组织覆盖和工作覆盖。改革开放以来，规模以上非公企业党建取得了巨大的成绩，但很多并没有建立党的基层组织，尤其是没有党员的中小企业如何实现党组织覆盖，长期以来是一个重要的理论和实践难题。S区社会工作党委针对中小企业在建立组织方面的困难，创新建立了“一托五”的组织形式，即一名党建顾问联系五家无党员的企业，同时若干名党建顾问建立联合支部（也包括党建顾问与行业、园区、商会、村居等成立联合支部）。

第二，结合非公企业和地域实际情况设置党组织，创新了组织形式。结合企业生产和地域实际成立联合党支部是组织形式创新的突出表现：企业结合自身生产管理实际聘任相对熟悉、拥有一定感情基础的顾问，党建顾问依据地理位置和企业实际组建联合支部。此外X街道党建顾问在实际工作过程中，还根据企业生产实际成立了非正式的临时支部，这也是组织形式的重塑。

（二）以组织政治功能的创新凸显了党组织的政治引领作用。非公企业党组织作为企业的政治核心，不仅具有引领生产的经济属性，而且还起着重要的政治引领作用，“基层党建发展必须以巩固党的群众基础与提高党的领导有效性作为根本政治诉求”[3]。从实际工作来看，党建顾问创新了非公企业党组织的政治功能，并凸显了政治引领作用：

第一，在实现组织覆盖的基础上，积极发展和吸纳业主、管理层和优秀员工到党组织架构中来。在实际工作中，党建顾问主动对接企业业主和员工的实际需求，既有效地传达了党和国家的大政方针，又及时关注到了新生社会群体的利益诉求，真正发挥了政策宣传员、组织发展聯络员的作用，起到了上传下达的桥梁和枢纽作用。X街道某日资化工涂料厂日方厂长高度认可和支持企业党建工作，党建顾问向上级党组织汇报后将该日方厂长发展为“党建之友”，进一步融洽了党组织和业主之间的关系。

第二，通过党组织活动将党的宗旨、路线、方针和政策有效传递给企业员工。在实际党务工作中，党建顾问充分利用党校等教育培训体系，对递交入党申请书的员工加强党性教育引导，对其他党员以爱岗敬业为中轴开展丰富的实践活动，从而进一步加强了社会主义核心价值观教育。

（三）以组织工作路径创新提升了党组织活动的有效性。由于非公企业党建工作自身的特殊性，唯有不断创新组织工作路径，才能不断提升党组织活动的有效性。2016年，上海市非公企业和社会组织党建推进工作会提出，要建成街镇党建服务中心、楼宇党建服务站、村社党建服务点的格局。X街道党建顾问作为基层党务工作者，充分利用了楼宇党建服务站和村社党建服务点来开展活动，服务企业。

第一，探索党组织活动项目制运行形式。区镇社会工作党委积极征询党建顾问联合支部的意见，定期和不定期地征询党组织活动项目并给予专项经费支持。不同的企业、不同的联合支部之间实际情况不同，项目制的组织活动最大程度地吸纳了党组织中不同主体的差异性。

第二，探索开展菜单式、开放式党组织生活。党建顾问联合支部的企业之间存在较大差异，有的属于科技型、有的属于传统工业型，这对党组织生活的开展提出了更高的要求。X街道社工委充分考虑社会、企业和员工实际生活，开发出了可供不同联合支部选择的理论类和实践类组织生活，在操作层面上提升了联合支部生活的有效性。

（四）以党建工作方式创新推进了互联网+党建的深入发展。随着网络技术的发展，党建工作先后经历了电子化、网站化发展时期，当前进入了信息化、即时化阶段。2016年，中组部制定了推进全国组织系统信息化的五年规划，目前正在全面推进提高党建工作方式的信息化水平。上海市高度重视以新媒体技术推进基层党建的信息化，党员管理、教育和服务水平不断提升。实际党务工作中党建顾问充分运用“互联网+”思维，建立起了党建网站、微博、公众号等媒体矩阵，实现了线上和线下党组织活动的有机结合。如某党建顾问通过支部微信公众号预约电影《红海行动》，既节约了工作时间又提升了工作的实效。

（五）进一步推动了单位制和地域制党建的协同发展。上海非公企业党建既需要考量上海城市发展情况，也需要统筹非公企业的实际，因而从“大党建”视野出发，将单位制党建和地域制党建结合起来，是新时代非公企业党建的现实需要。以地域为基础的联合党支部是党的组织和工作在非公企业中实现的堡垒，党建顾问通过前期摸排及时将口袋党员、隐形党员带回组织，并且在日常对接企业生产过程中积极发展新党员，待企业组织设置条件成熟便可独立设置支部。党建顾问制实现了单位制和地域制党建的混同发展，有效打通了企业与上级党组织的联系通道，真正实现了党建与社会的内外一体化循环，发挥了引领企业发展和弥合组织架构的双重功效。

三、整体性治理推进非公企业党建机制创新的实践启示

创新非公企业党建体制机制是激发非公企业党组织不断焕发活力的基础，是新时代加强党的领导和执政基础的必然逻辑延展。党建顾问制的创新是基于问题、以整体性治理尝试突破的最新探索，对非公企业党建机制创新和实际党建工作开展具有很强的现实启示。

（一）加强党建要素的整合，发挥党组织的枢纽作用。从党的建设角度来说，非公企业党建是中国共产党对社会变化的主动调适;从非公企业角度来看，党建是被动式的外在组织嵌入企业。据此可以得出，非公企业党建的落脚点是建构一种新的组织，而新组织的建构需要整合资源。

第一，要全面推进体制内外党建资源的整合。目前非公企业党建中基层党组织的组织隶属关系仍存在一定混乱，有的归口商会，有的归口政府，作为直接管辖非公企业党组织的上级党委很难实现有效的资源对接。非公企业党建工作的任务重、对象杂的客观实际，要求组织者必须汇集资源形成合力，从而以统一的动能全面推进组织建设。党建顾问制的实践探索充分考虑到了这一点，以顶层设计的结构优化和资源整合建立起了统一领导、共同推进的行动机制：社会工作党委整合体制内外资源，在党建顾问组织、队伍、经费、考核和宣传方面作出全面统筹，为党建顾问的枢纽作用发挥提供保障。

第二，要全面推进党建要素的整合。非公企业党建的要素主要包括人员、资金和场所等，但作为非公企业新组织机体的党组织并不具备完整的党建要素。党建顾问制正是着眼于配齐党建要素的探索，上级党组织通过选配党建顾问逐步落实党建工作队伍，通过专项经费支持联合党支部开展组织和群团生活。更值得总结的是，党建顾问制度还实现了党建与社会治理网格化的有机融合，充分利用区、街镇、楼宇和社区的党建服务站点，为非公企业党组织和群团活动拓展了活动场所和空间。非公企业党建要素的强度整合是开展组织工作的必要条件，要充分开展党建还需要加强不同层级组织系统的协调，进而全面形成推进非公企业党建的合力。另外，已建立组织的非公企业发挥生产示范作用，也能吸引其他企业积极主动参与党建。

（二）强化党组织的服务功能，促进政治和经济职能的融合。非公企业党建作为一种外在于企业组织框架的政治组织，要在涉及多种主体关系的非公企业中不断焕发活力，必须强化服务功能，促进企业发展，唯有如此，才能在根本层面上促进业主、员工等群体认同党组织工作。

第一，要以贴心服务真正赢得人心。为人民服务是党的宗旨，切换到非公企业党组织的职责就是积极为企业发展、党员成长和员工进步服务。非公企业党组织在企业中的工作要着眼于企业生产管理的实际情况，坚决避免以文件落实文件的空对空做法，在积极完成上级党组织规定动作的基础上，紧紧围绕“服务企业发展，服务员工生活”，努力探索开展贴合企业生产实际、符合员工生活需求的组织活动。在企业发展过程中，党组织要始终以重要参与者角色协调好各方利益，营造出昂扬向上的、符合企业自身特色并反映出新时代发展的企业精神和文化。

第二，要以积极有为不断赢得地位。利润是非公企业的首要目的和生存基础，党组织要紧紧围绕为企业发展组织活动。党建顾问制度取得成功的核心秘诀在高度关注企业发展实际，及时通过组织协调解决非公企业发展中的突出问题，发挥了政策宣讲、文化建设以及矛盾化解等方面的功能。党建在组织联络、活动指导、政府服务、矛盾协调等方面的积极作为，赢得了员工和业主的高度认可。

（三）创新多方协调机制，为党建提供系统支撑。非公企业是不断发展变化的，因而其党建是一项复杂的系统工程，这就要求要不断创新多方协调机制，为非公企业党建活动开展提供支撑。与体制内的党建不同，非公企业党建在实现组织覆盖的基础上很难实现制度化运作，这是非公企業党组织在企业生产管理中被边缘化、弱化的根本原因。非公企业党组织行动系统依靠企业组织内部循环无法有效实现，还需要企业内外双向的系统支撑，因而对当前非公企业来说，要保持党组织的持续活力，需要结构化的多方协调机制来支撑。

第一，要为非公企业党建提供体制性支撑。党建顾问制的实践探索中有一套完备的管理和联动工作机制，专门从事“两新”党建工作的社会工作党委在党建顾问的探索中起到了核心领导作用，并且为党建顾问成立了专门的管理部门。领导部门与管理部门的分层分工，以体制性的强要素保障了非公企业党建的有效开展。特别是党建顾问在党群活动探索中创建了联动工作机制，在企业内部党建顾问对接企业团组织、工会、妇联等群众组织，在企业外党建顾问对接社区、楼宇等社会组织，为社企互动搭建桥梁，这种联动式工作机制有效地提升了非公企业党组织的影响力。

第二，要为非公企业党建提供功能型支持。目前非公企业党组织的活跃程度主要取决于党组织和党员的服务意识，但由于现实中非公企业主要集中在劳动密集型企业，党员要紧紧围绕自身业务绩效展开工作，很难有时间兼顾服务他人，因此非公企业党组织建设在精神懈怠和能力不足两个方面的问题较为突出。为此，必须在实现组织覆盖的基础上不断加强非公企业党建的组织化培训，充分尊重企业生产周期，在淡季时节加强业主、员工的教育培训，实现对党建工作机制的功能反哺。

从理论层面来看，非公企业党建是一种建立在经济系统的政治行动组织，它自身负有经济和政治交叉的显著特征，因此从外部给予体制支撑和功能支持是行之有效的。但外部支撑实现后，非公企业内生性支持党建工作的动力机制仍需要深入探索。