计划供应制度与当代中国城市粮食问题的解决

[关键词]计划供应;制度演进;城市粮食;社会效应

[中图分类号]  F322    [文献标识码]  A   [文章编号]  1009-928X（2019）05-0028-05

从1953年至1993年的近40年时间，可称作中国粮食消费的计划供应时期。1953年10月，随着粮食统购统销政策的出台和具体实施，计划供应制度作为其中的一部分开始在粮食消费领域逐渐确立起来，并由此构建了与之相配套的粮食票证制度。这一制度与整个粮食统购统销制度，是中国共产党在执政后采取的涉及国家发展全局的重大战略决策，对当代中国城市社会的诸多方面都产生了极为深远的影响。本文将就粮食计划供应制度的来龙去脉及其社会效应加以回顾分析。

一、粮食计划供应制度的由来

在中国，与粮食计划供应类似的“配售”“配给”或“统购统销”做法民国时期即已存在，中共中央在酝酿制定统购统销政策时或多或少受到了影响。

抗战期间，国民政府曾在浙江、福建、重庆等地实行过配售政策。抗战结束后，国民政府又于1947年2月对南京、上海两地的公教人员实行配售办法。随着形势的发展，1948年配售政策又推及北平、天津、青岛等城市。[1]国民政府财政部还于1940年10月22日公布对全国桐油实行统购统销办法。[2]这是现在已知最早使用“统购统销”一词的记录。之后，“统购统销”的范围进一步扩大。1941年3月22日，全国粮食管理局公布了《重庆市民民食供应统购统销规则》，对重庆市民的粮食供应实行统购统销，这一办法后来被推广到其他地方。[3]同月召开的国民党五届八中全会决定对农矿产品实行统购统销。另外，抗战期间，日伪政权也曾对沦陷区大、中、小城市的粮食消费实行“配给供应”。日伪政权还在沦陷区农村用“粮谷出荷”办法掠夺粮食，并实行“计口授粮”。[4]

中国共产党方面，抗战末期的1944—1945年間，陈云曾在陕甘宁边区实行棉花统购、食盐统销政策以应对当时的经济困难。[5]中华人民共和国成立后的第一个“统购统销”决定，是1950年2月中央人民政府贸易部颁布的《关于出口货物统购统销的决定》，其中，统购统销对象为钨、锑、锡金属矿砂，统销对象为大豆、猪鬃，另对猪鬃在东北实行统购。同年10月，中财委发出了《关于防止物价波动问题的指示》，其中规定：对较缺乏而又与人民生活关系重大的商品，遇有特殊情况时，采取统购统销及配售禁卖办法。不久即于1951年1月，公布施行了《政务院财经委员会关于统购棉纱的决定》。[6]作为当时中央财经工作的主要领导人，陈云对“统购统销”这一称谓无疑是相当熟稔的。当然，后来通常所说的“统购统销”主要是借用了上述称谓，实际上它们之间还是有区别的。

1953年10月1日晚，面对当时粮食购少销多的矛盾，陈云在天安门城楼会见厅里就改变粮食的现行购销办法问题向毛泽东作汇报，建议在农村实行粮食征购，在城市实行粮食配售。毛泽东当即表示赞成。[7]随后的10月10日，陈云在全国粮食会议上谈到“配给”时说：“日本帝国主义在它侵占的地方搞过配给，国民党也搞得天翻地覆，现在人们一听到配给就头痛……‘配给这个名词有点不太好听，一说起它就想到日伪统治时代的情况。现在改了一个名字，叫作‘计划供应，是粮食部长章乃器先生想出来的。我们的配给不同于日伪时代的配给，那时是油、盐、酱、醋都配给，现在配给的只是粮食。那时的配给量是填不饱肚子的，我们现在的配给量可以吃饱。种类不同，数量不同，至于性质那更是完全相反的。”[8]由此看出，当时陈云等决策者心目中的“配售”“配给”最初主要来自于民国时期的相关做法，但是为了显示新粮食政策与以前做法的区别，就分别用“计划收购”来指代“征购”，用“计划供应”来指代“配给”，简称“统购统销”。

综上可知，国民政府和日伪政权的相关做法，为1953年制定粮食统购统销政策提供了鉴戒。不过，粮食计划供应和整个统购统销政策，主要是中国共产党根据20世纪50年代初的中国实际情况作出的重大决策。另外，粮食统购统销政策作为一项战略措施付诸实施，是与中国的工业化和社会主义制度的确立紧密联系在一起的。中国当时选择的优先发展重工业的工业化战略，要求建立与之相适应的农产品计划配置制度，这是统购统销政策得以实行的经济动因。在基本上接受了苏联的过渡时期理论的前提下，中央政府在统购统销政策酝酿出台之际就将其作为对农业和资本主义工商业进行社会主义改造的战略措施之一，使得统购统销从一开始就与社会主义制度的确立联系起来，这也成为实行统购统销的政治动因。

二、粮食计划供应制度的演进

从1953年秋统购统销政策出台，到1955年8月市镇粮食定量供应办法公布实行，在经历近两年的时间后，粮食计划供应的制度架构基本确立并开始稳定下来。之后，随着中国社会经历“大跃进”“文化大革命”、改革开放等重大历史变迁，粮食计划供应制度也随之作出相应调整或改革，直到最终在1993年前后被取消。

在市镇粮食定量供应办法实施之前，城镇粮食计划供应工作中存在不少漏洞和缺点，尽管曾做了一些改进，但由于各地办法不一，浪费粮食的现象并未克服，整个计划供应工作尚需制度化和进一步完善。为此，中共中央、国务院于1955年4月28日发出了《关于加紧整顿粮食统销工作的指示》。各地根据指示精神，在全国各城市普遍开展节约粮食的宣传。接着，中共中央、国务院又在1955年5月16日发出《关于整顿城市粮食计划供应工作的指示》，决定全面实行“以人定量”和各种行业定量供应的计划供应制度，并要求各地立即着手布置执行整顿城市供应工作。[9]“以人定量”和各种行业定量供应的办法虽然堵塞了粮食供应上的一些漏洞，纠正了某些浪费粮食的现象，但粮食统销上仍有不少缺点有待进一步研究克服。

针对城镇粮食统销工作中存在的缺点，1955年8月25日，国务院发布《市镇粮食定量供应暂行办法》，规定对符合条件的市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量、工商行业用粮按户定量、牲畜饲料用粮分类定量的供应制度，同时对各种用粮对象实行市镇居民粮食供应证、全国通用粮票、地方粮票等7种供应凭证。《暂行办法》还根据市镇居民的劳动差别、年龄大小及不同地区的粮食消费习惯，规定了市镇居民的具体供应等别、每月口粮定量标准和供应手续。对于工商行业的用粮办法和粮食制成品的管理、各类牲畜饲料用粮的定量标准及其供应办法，《暂行办法》也有详细的规定。[10]当天，粮食部还颁布了《关于实行市镇粮食定量供应暂行办法若干问题的说明》，对于定量供应实行的范围、市镇居民和工商行业等用粮对象的具体供应办法作了说明。[11]与以上办法相配套，粮食部又于9月5日发布了《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》，对市镇粮食定量供应凭证的使用与管理作了详细规定。随着计划供应制度在粮食消费领域的确立，民用和军用粮食票证制度也得以构建起来。

同以前的城镇计划供应办法相比，市镇粮食定量供应办法规定的对象更明确、分类更细致、供应手续更严密、实施的范围更广大。市镇粮食定量供应制度的实行，把城镇居民及其他用粮对象的粮食消费数量、品种、粮食关系转移等纳入国家计划轨道，城镇各种用粮对象的粮食供应全部由国家背负起来。这实际上是强化了城镇粮食计划供应制度。在陈云看来，与需要长期实行的“计划收购”相比，“计划供应”只能是“暂时的措施”，“只要工业和农业的生产增加了，消费品的生产增加到可以充分供应市场需要的程度，定量分配的办法就应该取消”。但陈云同时又提出：“取消粮食、油料、布匹计划供应的日子，并不会很快到来。”[12]实际上，“计划收购”先于“计划供应”被取消（自1985年夏粮收购时起，“计划收购”被“合同定购”所取代），“计划供应”则继续实行了8年多时间，于1993年前后被终结。

到改革开放时期，国家在加强粮食生产管理的同时，也加快了粮食流通体制改革步伐，粮食计划供应制度由局部地区到全国范围内逐渐被打破。1980年代前半期，一些地方已开始淡化粮食计划供应制度的影响。比如，随着大量建设者和外来人员涌入，深圳市于1984年11月率先取消粮食凭证定量供应制度。[13]继1984年取消工业用粮平价供应和1985年不再印发使用奖售粮票之后，1988年海南建省决定不再印制和使用粮票，所有居民口粮全部靠市场供应，成为全国第一个取消粮食计划供应的省份。1988年，山西省率先实行压缩平价粮销售，随后几年，按照“三先三后”（即先农村后城镇，先中小城市后大城市，先与人民生活关系不密切的、后与人民生活关系密切的）的原则，各地分头决策，采取了一系列压缩平价粮销售的措施。[14]1991年5月，国家在提高粮油统销价格的同时，将对于职工及其家属的提价补贴纳入职工基本工资，将过去的“暗补”改为“明补”。国家由此给予城镇居民粮食价格的“明补”高达40亿元。[15]

1992年4月1日起，国家再次提高粮油销售价格，实现了粮油购销同价。经国务院批准，广东省全面放开城乡粮食销售价格。[16]在此基础上，粮价和经营放开试点由点向面迅速在全国推行开来。各地根据自己的经济状况和承受能力，因地制宜地选择适合本地的试点方案和改革模式。到1993年底，全国95%以上的县市完成了放开粮价的改革。[17]在这一过程中，全国城乡居民多年积存下来的2500万吨粮油票证被自行废止而未引起任何波动，粮油市场保持稳定。[18]1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中宣布：“经过十多年的改革，粮食统购统销体制已经结束，适应市场经济要求的购销体制正在形成。”至此，粮食计划供应制度也基本走到了终点。

三、粮食计划供应制度的社会效应

市镇粮食计划供应制度的实行，不仅是城镇居民粮食消费方式的一大变革，也是城市社会关系的重大变革。在最初阶段，粮食计划供应的实行，切断了城市居民与私营粮商之间的联系，从根本上挖掉了私营粮商存在的土壤，为城市资本主义工商业的社会主义改造铺平了道路。在粮食总体短缺的情况下，粮食计划供应制度对于保障市镇居民基本的生活需要、维持物价和市场稳定均起到了重要作用。当然，这一制度在使非农业人口获得了比较可靠的粮食供应的同时，也使他们失去了自由选择粮食消费的权力，并且要承受因使用票证而带来的不便。粮食定量标准的多次调整和变动，也给市镇居民的生活带来了紧张和不安。[19]从社会整合的角度来看，粮食计划供应制度的建立过程，实际上也是国家权力在纵的方面向城市社会基层延伸、在横的方面向城市居民日常生活领域扩展的过程。通过建立与粮食计划供应制度相适应的动员体系和管理体系，国家得以将城市基层社会有效地整合起来，实现了国家政权与城市社会的高度一体化。[20]

随着时间的推移，如同整个农产品统购派购制度一样，粮食计划供应制度也不只是承担着粮食分配职能，同时还承担着利益分配职能。[21]计划供应时期，由于国家对城镇居民实行低工资和粮食低價供应制度，为弥补其缺陷，遂不得不实行必要的经济补偿，由此发展出一套新的城市福利制度，对职工的生活几乎从生到死都由国家贴钱包下来。这又带来一种利益刚性，进而变成制度刚性，越往后约束越强，越难突破。计划供应连同整个统购统销又强化和固化了城乡二元隔离的制度，扩大了工农差别。为控制城市粮食销量，政府不得不限制城市人口数量，将近80%的人口限制在农村。城乡隔离的制度，也引发了工业建设布局和城市化布局的混乱，第一、二产业虽有发展，第三产业却大大落后。[22]另外，统购统销实行的第二年，国家经营粮食开始出现亏损。后来，随着粮食经营费用的增加和购销价格“倒挂”现象的出现，国家经营粮食亏损越来越大。1961年，因提高统购价格，销价未动，于是就开始出现粮食购销价倒挂现象;1965年，粮食统购、统销价格都提高，购销价持平，国家开始向职工提供粮食补贴。粮食价格倒挂问题，基本得到解决。[23]改革开放之后，又出现购销倒挂现象。由于购销价格长期倒挂，国有粮食部门形成了巨额粮食财务挂账。这种状况一直持续到市镇粮食定量供应制度被最终取消。

在特定的历史时期，粮食票证是保证计划执行、实施定量分配、调节供求矛盾的重要手段。不过，票证制度毕竟是用行政手段来平衡粮食供求关系，实际上又是对城市居民粮食需求的一种限制。能够按时按量领到粮食计划供应票证，意味着取得了城市居民的身份，能够享受国家给予居民的一系列待遇。这样，粮食计划供应票证既是农民改变身份成为非农业居民的通行证，也是分隔工农、阻断城乡的一道难以逾越的屏障。[24]到改革开放时期，粮票作为购买或领取粮食凭证的基本职能逐渐弱化，开始具备商品化、货币化的新职能。[25]一段时间内，粮票成为除人民币之外使用最广泛、价值最稳定的“中国第一票”“第二货币”。在粮食票证的使用中，其侧重点已不再是“限制”需求，而是维护“特权”，即对市镇居民福利的保障。由此带来的平（统销）价、议价的价格“双轨制”，使得改革开放之前仅仅是零星、个别存在的粮票交易现象在新的环境下普遍发生。[26]为此，国家出台了一系列政策法规以严禁粮票买卖，但由于利益的驱动，粮票交易始终难以得到有效遏制。

计划供应时期，虽然政府从计划供应和整个统购统销中得到一些好处，但成本非常之高，而且越往后越是如此。在粮食计划供应制度取消前后，仅国营粮食部门就有350万名职工，他们的消费、银行利息、仓库损失、食品价格补贴等等，加起来是很大的数目。另外，改革开放以后粮食部门有了自己的部门利益，买粮有利时买平价，卖粮有利时卖议价。该买时不买，该卖时不卖，助长了市场粮价的波动，进而引发寻租行为和腐败现象。[27]

在当代中国，粮食购销制度的变迁，曾经是实行计划化、建立计划经济的第一道门坎;到了改革开放时期，它又是实行市场化、建立市场经济体制首先要解决的一个问题。[28]取消城市粮食计划供应制度，是中国市场化取向改革的重要组成部分，是打破城乡二元隔离的一个关键环节，有利于缓解政府的财政压力和转变政府职能，是实现农民与市民享受同等国民待遇的一个重要步骤，在促进城乡居民权利平等方面发挥了积极作用。[29]

粮食是安天下的产业。粮食问题不仅仅是经济问题，还是社会问题，更是政治问题。而对于拥有13亿多人口的中国来说，粮食问题的妥善解决更是具有特殊的现实意义。自改革开放以来，中国的粮食生产能力大幅度提高，粮食供求关系由长期短缺向基本平衡、丰年有余的格局转变，实现了举世瞩目的历史性巨变。这不仅使中国人民生活总体上达到小康水平，而且为在全球范围内消除饥饿与贫困作出了巨大贡献。对粮食计划供应制度利弊得失的系统检讨，可为中国当下粮食安全问题和国家治理问题的妥善解决提供可资借鉴的历史启示。

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本文系2013年度国家社科基金项目“粮食计划供应制度与当代中国城市社会变迁研究（1953-1993）”（13BDJ021）的阶段性成果