基本公共服务质量：概念界定、构成要素与特质属性

陈朝兵

(西南财经大学 公共管理学院，四川 成都 611130)

基本公共服务质量作为一个学术术语，由基本公共服务和质量两个子概念结合而成。近年来，党和政府把提供优质的基本公共服务确立为新时代满足人民美好生活需要的实现途径，“提供优质公共服务”“提高基本公共服务的质量”“提高教育质量”“提高文化产品质量”“实现更高质量的就业”等表述频繁出现在基本公共服务政策文件中，这不仅表明基本公共服务质量概念业已进入官方话语体系，也表明改善和提高基本公共服务质量是当前值得开展研究的一项课题。

何为基本公共服务质量？对于这一基础理论问题，学术界至今仍缺乏直接、专门和深入的研究。首先，检索中国知网数据库发现，仅有两三篇文献涉及基本公共服务质量的概念讨论，但却无一下定义。其次，基本公共服务质量的相近概念——公共服务质量的相关文献较多，其中讨论公共服务质量概念的文献有数十篇，给公共服务质量下的不同定义也多达十余种[1]。然而公共服务质量与基本公共服务质量两个概念不能等同。公共服务存在广义和狭义之分，广义公共服务指政府对社会的全部管理和服务活动，狭义公共服务指政府向社会提供的基本公共服务[2]。因而，只有当公共服务被限定为狭义公共服务的情况下，公共服务质量概念才与基本公共服务质量概念相等同。最后，基本公共服务质量的“外延”概念——基本医疗卫生质量、基本公共教育质量、基本劳动就业质量等的相关文献也有一些，且其中不乏对基本医疗卫生质量、基本公共教育质量、基本劳动就业质量等概念的界定。但由于此类概念是基本公共服务质量概念的具体化、特殊化，因而不能简单套用来界定基本公共服务质量的概念。

综上可知，基本公共服务质量的概念问题有待进一步研究。本文主要从三个层面来推进：其一，确切界定基本公共服务质量的概念。在梳理和反思公共服务质量概念研究成果的基础上，严格基于基本公共服务和质量的内涵对基本公共服务质量的概念作出明确界定。其二，解构基本公共服务质量的构成要素。在概念界定的基础上，进一步解构基本公共服务质量的概念要素。其三，解析基本公共服务质量的特质属性。通过阐释基本公共服务质量的特性，力求深化对基本公共服务质量概念的认知。

一、基本公共服务质量的概念界定

如前所述，已有研究较多讨论了公共服务质量的概念。考虑到狭义的公共服务概念等同于基本公共服务概念，本文将梳理已有公共服务质量概念的研究成果，以为界定基本公共服务质量的概念提供参考。

学术界对公共服务质量的概念展开了诸多讨论，但迄今仍未形成共识。福尔茨(Folz，2004)认为：“在公共行政中，服务质量是众多难以界定概念中的一个。尝试以让每一个人完全满意的方式去定义和测量服务质量无异于是一个众口难调的挑战。”[3]国外研究者大多是借助私人部门中的服务质量概念来界定公共部门中的服务质量概念。如罗利(Rowley，1998)[4]、艾格斯等(Agus et al.，2007)[5]、萧和林(Hsiao & Lin，2008)[6]、拉姆克-穆哈伦等(Ramseook-Munhurrun et al.，2010)[7]均借鉴格鲁诺斯(Gronroos，1984)和帕拉休拉曼等(Parasuraman et al.，1985)对私人服务质量概念的经典界定[8-9]，将公共服务质量的概念界定为公众对公共服务的期望与实际感受之间的比较或差距。另有少数学者在讨论公共服务质量概念时注意到公共服务质量之于私人服务质量的特殊性。如克里斯(Chris，1992)指出公共部门的一些结构特征，如大量的民主责任、广泛的价值基础和多元的公共目标，使其服务质量充满复杂性[10]；高恩等(Gowan et al.，2001)强调公共部门的服务质量远比私人部门复杂，不仅是简单地满足已经表达的需求，还涉及找出未经表达需求、设定优先顺序、分配资源、公开辩护、对所作行为负责等[11]。

中国学者对公共服务质量的概念界定呈现出多元视角的鲜明特征。一种视角是“公众需求满足”，指从民众需求满足的角度界定公共服务质量。如林尚立(1998)认为公共服务质量是公共服务满足民众的期望与需求的程度[12]；再一种视角是“公共服务特性”，指从公共服务自身特性的角度界定公共服务质量。如陈振明和李德国(2011)认为公共服务质量是指社会公众享受到的公共服务的可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等特性的实际水平[13]；另一种视角是“公众满意度”，指从社会公众满意度的角度界定公共服务质量。如金青梅(2007)认为公共服务质量是指社会公众对政府提供的公共服务的满意度或认可度[14]；还有一种视角是“综合质量”，指通过综合上述几种视角界定公共服务质量。如陈文博(2012)把公共服务质量定义为“公共服务满足公众需求与提升公众满意度的总和”[15]。

综观国内外学术界对公共服务质量的概念界定，可以发现：首先，借鉴私人服务质量的概念是主流的界定方式。这一界定方式的实质是将公共服务视作一种“服务”，进而运用私人服务质量的思维逻辑来界定公共服务质量的概念，结果是强调公共服务质量的服务感知、需求满足、顾客满意等内涵。其次，没有对公共服务的广义与狭义作区分。“广义的公共服务包括政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四种职能，狭义的公共服务特指政府的公共服务职能，相当于基本公共服务。国外普遍使用广义的公共服务，而中国既使用广义也使用狭义的公共服务。”[1]在讨论公共服务质量概念时，学者们并未明确交代是广义还是狭义的公共服务。最后，少数学者的界定并未遵从质量概念的专业含义。“质量”在质量管理学科中有其专业含义，但部分学者却未予以遵从，将其与“绩效”“能力”“满意度”等混同。

综上，界定基本公共服务质量的关键是准确理解基本公共服务和质量。基本公共服务指狭义的公共服务，既必须与私人服务严格区分，又不能简单视为“服务”的一种。这是因为，第一，基本公共服务的本质属性是公共性。这里的公共性集中体现在四个层面，即“价值层面的维护公共利益，功能层面的满足公共需求，过程层面的运用公共权力、运行公共政策、配置公共资源和实施公共行为，关系层面的反映公共关系”[16]。这就与以私人性为本质属性的私人服务严格区别开来。第二，基本公共服务的形式属性表现多样。从过程看，基本公共服务的形式属性表现为运行公共政策、配置公共资源等一系列动态的行为、活动或过程。从结果看，基本公共服务的形式属性表现运行公共政策的结果、配置公共资源的结果等一系列静态的有形产品和无形服务[1]。因此，基本公共服务不能简单视为一种“服务”。

对质量的定义长期以来也争议不断、莫衷一是。直到国际标准化组织(ISO)把质量定义为“一组固有特性满足要求的程度”[17]，才得到人们的普遍认同和广泛应用，由此也成为迄今最权威的界定。ISO界定的质量概念虽然简短，但是非常规范和准确，同时蕴藏了大量信息。比如，根据ISO9000:2000标准的注解，定义中的固有特性指“存在于质量载体本身且区别于其他事物的特征”，要求是指“(组织、顾客及相关方)明示的或暗含的需求与期望”[17]。

立足以上对基本公共服务概念的分析，同时借鉴ISO9000:2000标准对质量概念的界定，本文把基本公共服务质量的概念界定为：基本公共服务提供过程及结果中的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度。该定义具有如下特点：其一，强调基本公共服务的固有特性存在于基本公共服务的提供过程和提供结果之中。其二，强调基本公共服务满足的要求包括相关规定要求和社会公众要求两种。这与ISO9000:2000标准把质量要求划分为组织制定要求和顾客提出要求相一致。其三，超越了私人服务质量概念的界定方式。即基本公共服务质量既是社会公众感知的主观结果，也是比对相关规定要求的客观结果。其四，严格遵循了质量概念的专业含义。借鉴ISO9000:2000标准对质量的权威界定，使得基本公共服务的质量、绩效、满意度、能力等相近概念有效区分。

二、基本公共服务质量的构成要素

基本公共服务质量的要素是指构成基本公共服务质量的子因素、子单元。分析基本公共服务质量的构成要素，有助于更为深入地把握基本公共服务质量的概念内涵。ISO9000:2000标准界定的质量概念包含质量特性、质量要求和满足程度三个要素[1]。据此，基本公共服务质量的构成要素可分解为基本公共服务的质量特性、质量要求和满足程度。这三个要素之间存在密切的内在关系，且通过其间关系可推导出基本公共服务的过程质量与结果质量、主观质量与客观质量(见图1)。

图1 基本公共服务质量的构成要素及其互动关系

(一)基本公共服务质量特性

根据前文，基本公共服务质量特性包含如下内涵：其一，基本公共服务质量特性同时存在于基本公共服务提供的过程与结果中；其二，基本公共服务质量特性是基本公共服务自身固有的特性；其三，基本公共服务质量特性具有满足相关规定要求和社会公众要求的性能。

基本公共服务质量特性具体包含哪些？从学术界对公共服务质量特性的讨论来看，大部分学者借鉴帕拉休拉曼等(Parasuraman et al.，1985)构建的SERVQUAL模型(该模型指出私人服务的质量特性包括有形性、可靠性、响应性、保证性和移情性)[9]，认为公共服务质量特性体现为有形性、可靠性、相应性、保证性、移情性、效率性、便捷性、准确性等。少部分学者注意到公共服务与私人服务的不同，指出公共服务质量特性还包括公平性、守法性、透明性、监督性、公益性等[1]。如果把上述公共服务质量特性中与私人服务质量特性相同或相近的叫作服务性的质量特性，与私人服务质量特性不同的叫作公共性的质量特性，那么，显而易见地，学者们对公共服务质量特性的分析存在两大弊端：一是重于分析服务性而轻于分析公共性；二是对公共服务质量特性(特别是公共性的质量特性)的分析尚不全面。具体到基本公共服务质量特性，首先，其必然同时体现服务性和公共性。其次，结合前文对基本公共服务概念内涵的分析，不难发现，基本公共服务的维护公共利益的内涵蕴含了公益性和保障性的质量特性，满足公共需求的内涵蕴含了可及性和可靠性的质量特性，公共利益的内涵蕴含了公益性和保障性的质量特性，运用公共权力的内涵蕴含了透明性和廉洁性的质量特性，运行公共政策的内涵蕴含了参与性和回应性的质量特性，配置公共资源的内涵蕴含了公平性和共享性的质量特性，实施公共行为的内涵蕴含了移情性和保证性的质量特性，反映公共关系的内涵蕴含了责任性和法治性的质量特性。

综上，基本公共服务质量特性具体包括公益性、保障性、可及性、可靠性、透明性、廉洁性、参与性、回应性、公平性、共享性、移情性、保证性、责任性、法治性等14种[1]。这些质量特性也正面回应了前文分析：一是同时体现了服务性和公共性。如可靠性、保证性、回应性、移情性等体现了服务性，公益性、透明性、廉洁性、公平性、共享性、责任性、法治性等体现了“公共性”；二是同时存在于基本公共服务的提供过程与结果中。如透明性、廉洁性、参与性、回应性、移情性、法治性等存在于基本公共服务的提供过程中，公益性、保障性、可及性、可靠性、公平性、共享性等存在于基本公共服务的提供结果中[1]。

(二)基本公共服务质量要求

基本公共服务质量要求分为相关规定要求和社会公众要求。相关规定要求是指“基本公共服务相关文件，包括法律、法规、规章、政策、管理制度、报告、标准等对基本公共服务质量特性规定的要求”[1]；社会公众要求是指“基本公共服务的利益相关者，包括雇员、纳税人、社区、非政府组织、非营利组织、新闻媒体等对基本公共服务质量特性提出的要求”[1]。

从特征来看，基本公共服务相关规定要求由于以文本化的形式存在于基本公共服务相关文件中，因而具有客观性、有形性、可见性和可知性。相比之下，基本公共服务社会公众要求具有主观性和无形性，这是由于其存在于公民心目中，因而在不经调查的情况下是不可知和不可见的。但同时，基本公共服务的相关规定要求和社会公众要求之间具有紧密的内在联系，表现为基本公共服务相关规定要求是对基本公共服务社会公众要求的反映，基本公共服务社会公众要求可转化为基本公共服务相关规定要求。

(三)基本公共服务质量特性满足质量要求的程度

基本公共服务质量特性满足质量要求的程度蕴藏了基本公共服务过程质量与结果质量、主观质量与客观质量的划分依据。根据质量特性存在于基本公共服务提供过程与结果的不同，基本公共服务质量分为过程质量和结果质量。基本公共服务过程质量指“存在于基本公共服务提供过程的质量特性满足质量要求的程度”[1]，集中反映了政府如何提供(或公民如何得到)基本公共服务；基本公共服务结果质量指“存在于基本公共服务提供结果中的质量特性满足质量要求的程度”[1]，集中反映了政府提供怎样(或公民得到怎样)的基本公共服务。根据质量特性满足的质量要求(分为相关规定要求和社会公众要求)的不同，基本公共服务质量分为客观质量和主观质量。由于相关规定要求具有客观性，因而“质量特性满足相关规定要求的程度是基本公共服务客观质量”[1]；由于社会公众要求具有主观性，因而“质量特性满足社会公众要求的程度是基本公共服务主观质量”[1]。

三、基本公共服务质量的特质属性

特性(或特质属性)是指某一事物所特有的性质。特性是对事物固有属性与内在特征的深刻揭示，因而认知事物的关键途径之一是分析和把握事物的特性。需要指出，本部分分析的基本公共服务质量的特性与前文分析的基本公共服务质量特性有着根本不同：前者指基本公共服务质量这一整体所特有的属性与特征，后者指存在于基本公共服务提供过程及结果中的固有特性。

基本公共服务质量的特性与公共服务质量、服务质量等的特性是内在相通的。就服务质量的特性而言，徐远和张群(2007)认为包括：互动性、序数性、无界性、依附性、锁定性和期权性[18]；就公共服务质量的特性而言，张锐昕和董丽(2014)认为包括交互性、不可传递性、模糊性、依附性等固有特性和公平正义性、参与性、规范性、目标相容性等外界赋予特性[19]。但本文认为，以上分析的与其说是服务质量与公共服务质量的特性，不如说是服务与公共服务的特性。比如，其中互动性、无界性(模糊性)、依附性等显然是服务(或公共服务)的特性，公平正义性、规范性等显然是公共服务的特性。上述分析指出的服务质量和公共服务质量的特性，均未从质量本身的特性入手。

本文认为，对于任一质量载体，其质量的特性都是由质量本身的特性决定的。基本公共服务质量的特性也不例外。本文立足ISO9000:2000标准界定的质量概念，并与基本公共服务这一质量载体相结合，认为基本公共服务质量的特性包括合规性、合需性、主观性、客观性、相对性和变动性6种。

(一)合规性

合规性即合乎规定的意思。根据ISO9000:2000标准界定的质量概念，质量的内涵之一是质量特性要符合(或满足)组织自身规定(或制定)的相关要求，由此亦可知质量具有合规性。具体到基本公共服务质量，合规性体现为基本公共服务的固有特性要能够满足相关规定要求(如法律法规、公共政策、管理制度等规定的要求)。基本公共服务质量的合规性意味着，基本公共服务提供组织在提供基本公共服务的过程中，应明确相关文件(如法律法规、公共政策、管理制度等)对“如何提供基本公共服务”和“提供怎样的基本公共服务”作出了哪些规定，由此有利于保障和提高基本公共服务的客观质量。

(二)合需性

合需性是指符合顾客的需求与期望。按照ISO9000:2000标准界定的质量概念，质量具有满足顾客要求的内涵，因而合需性是质量的特性之一。具体到基本公共服务质量，合需性体现为基本公共服务的固有特性要能够满足社会公众的需求与期望。基本公共服务质量的合需性意味着，基本公共服务提供组织在提供基本公共服务的过程中，应坚持需求导向，紧紧以社会公众需求为中心，在基本公共服务提供过程和提供结果两个层面上最大程度地满足社会公众需求，以提高基本公共服务的主观质量。

(三)客观性

客观性是指质量载体客观存在的(也即不依靠人的主观感知)一个质量水平。以产品质量为例，“只要有产品存在，就必然有质量存在。产品是客观存在的，因此质量也是客观存在的，质量具有客观性”[20]。按照ISO9000:2000标准对质量概念的界定及注解，质量载体的固有特性要满足组织规定的要求。这里的组织规定的要求是客观存在的，因而其衡量的是质量载体的质量特性，得出的是客观质量。具体到基本公共服务质量，客观性体现为基本公共服务的固有特性满足具有客观性的相关规定要求的程度，也即基本公共服务的客观质量。基本公共服务质量的客观性意味着，只要基本公共服务一经提供，则必定存在一个可用相关规定要求衡量的客观质量水平。

(四)主观性

质量的主观性是指质量载体的质量水平是由顾客的需求衡量的，是顾客主观感知的结果。“质量需要我们去感知，去判断，去认识。因而质量又有一定的主观性。”[20]依据ISO9000:2000标准对质量概念的界定及注解，质量载体的固有特性要满足顾客要求。这里的顾客要求具有主观性，因而其衡量质量载体的质量特性，得出的是主观质量。具体到基本公共服务质量，主观性体现为基本公共服务的固有特性满足具有主观性的社会公众要求的程度，也即基本公共服务的主观质量。基本公共服务质量的主观性意味着，社会公众拥有基本公共服务质量的裁决权。基本公共服务提供组织只有尊重社会公众对基本公共服务质量的主观感知，才能切实提高基本公共服务的主观质量。

(五)相对性

相对性是由质量要求的不同而引起的。“组织的顾客和其他相关方可能对同一产品的功能提出不同的需求，也可能对同一产品的同一功能提出不同的需求，需求不同，质量要求也不同，只有满足需求的产品，才会被认为是质量好的产品。”[21]按照ISO9000:2000标准界定的质量概念，质量是固有特性满足质量要求的程度。显然，当质量要求不同时，质量的高低水平便体现出相对性的特征。具体到基本公共服务质量，相对性体现为基本公共服务质量水平随相关规定要求和社会公众要求的不同而有所不同。比如，由于区域经济发展水平的差异，中国东部地区居民对基本公共服务的需求要高于西部地区居民的需求，因而对于同样一种基本公共服务，其在东部地区的民众感知质量就要低于西部地区。基本公共服务质量的相对性意味着，基本公共服务质量水平的高低总是相对于某一特定的质量要求而言的。只有当质量要求(包括相关规定要求和社会公众要求)固定下来，基本公共服务质量的水平才具有稳定性。

(六)发展性

发展性是指质量载体的质量水平会随质量要求的发展变化而发展变化。“由于组织的顾客和其他相关方对组织和产品、过程和体系的需求和期望是不断变化的，因此，组织应不断地调整对质量的要求”[21]。根据ISO9000:2000标准界定的质量概念，质量水平的高低与质量要求密切相关。由于质量要求并非一成不变，而是随着环境的发展变化而发展变化，因而质量具有发展性的特性。具体到基本公共服务质量，发展性体现为基本公共服务质量要求(包括相关规定要求和社会公众要求)会随着经济社会发展水平的发展变化而发展变化。比如，相较于改革开放初期，现阶段中国社会民众对基本公共服务的质量要求已经发生了巨大变化。相应地，政府提供的基本公共服务的质量水平也有了很大改善。基本公共服务质量的发展性意味着基本公共服务质量水平也并非不变，而是随政治、经济、社会的发展变化而不断发展变化。为此，政府应当与时俱进，不断提高基本公共服务质量水平，满足不同阶段下社会民众的基本公共服务质量需求。

四、结语

诚如有学者所言，“公共服务质量改进业已成为中国政府治理与改革的一个核心内容，公共服务管理及质量改进研究正逐步成为中国公共管理研究的一个新领域。”[22]这其中，如何理解基本公共服务质量的概念是一项亟待研究的基础性课题。本文立足基本公共服务和质量两个子概念的内涵把握，对基本公共服务服务质量的概念作出了明确的界定。在此基础上，进一步分析了基本公共服务质量的构成要素与特性。政府作为基本公共服务质量的保障者，应当基于基本公共服务质量的内涵与特性把握[23-24]，不断提高基本公共服务质量水平，满足社会公众对基本公共服务的质量需求。学术界则应着重加强基本公共服务质量基础理论突破与创新，促进基本公共服务质量的知识增长，推动基本公共服务质量这一新兴研究领域向前迈进。