我国自然垄断行业发展现状研究

刘铮毅

[摘 要]传统的管制理论认为，自然垄断行业具有规模经济、范围经济、成本可次加性等特征，政府需要对这些行业进行严格管制。自然垄断行业在我国国民经济中占据重要地位，但由于本身的低效率，会造成社会生产资源浪费，并可能导致“市场失灵”。政府一般将自然垄断行业的生产企业归为国有，并对自然垄断行业的生产和销售实施强有力的监管，使其成为国家财政税收的重要来源。

[关键词]垄断；垄断行业；政府监管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.08.065

[中图分类号]F121.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）08-0-02

0 引 言

目前，我国某些自然垄断行业带有行政垄断色彩，并存在服务价格高、法律法规滞后、进入壁垒难以突破等问题，需要在政府价格管制的基础上引入市场竞争，通过垄断、竞争和管制协调配合，最终建立合理有效的市场竞争机制。基于此，本文重点分析了国外自然垄断行业的政府监管现状和我国自然垄断行业的政府监管现状，希望能够为相关研究提供借鉴。

1 国外自然垄断行业的政府监管现状

随着供给技术以及市场需求的变化，自然垄断的边界和合理性呈动态变化趋势，但在各国仍然广泛存在自然垄断行业。政府监管属于国家干预经济的一个方面，国家的经济干预可以分为宏观调控和微观管制。其中，微观管制主要包括经济性管制和社会性管制。按照戚聿东的说法，社会性管制是指处理外部不经济和非价值问题的规制，而处理自然垄断和信息偏在问题的规制就称为经济性规制。由此可以看出，经济性规制主要是治理自然垄断行业。

1.1 经济性规制治理自然垄断行业的主要目标

具体来说，经济性规制治理自然垄断行业的目标主要包括以下几方面。第一，实现资源有效配置。即实行价格规制来限制垄断价格，防止企业制定的垄断价格高于边际成本，损害帕累托效率的资源配置。第二，由于垄断行业的市场结构特征，企业缺乏竞争压力，长此以往将会影响企业内部的生产效率。因此，政府进行规制的目的就是促使企业从科技、分配、设备利用等方面提高内部效率。第三，避免由于收入再分配损害消费者利益。垄断企业在向消费者提供产品时可能存在价格歧视或有差别提供服务，导致企业出现获取一方事业领域的超额利润来弥补另一领域的利润，而政府规制要避免出现这种情况。第四，垄断企业如果不能进行适当投资，极有可能会出现供给不足和企业成长滞缓的情况。因此，政府规制要促使企业具有投资意识，适应时代变化，以此实现企业财务稳定化。

1.2 国外自然垄断行业的发展过程

国外自然垄断行业政府监管主要指政府的经济管制，以美国为例经历了3个阶段。第一，19世纪末20世纪初，以美国为代表的一批经济发达国家对石油、天然气、铁路、电力等领域实行规制，有的规制甚至超出自然垄断行业的范围。第二，20世纪20年代到20世纪40年代，美国政府的监管范围相继扩大到广播、银行、运输等领域，管制进一步加强。随着市场竞争日益激烈，产业结构不断调整。第三，20世纪70年代以后，西方发达国家出现了放松监管浪潮，而监管趋势逐渐转变成市场和竞争规制。例如，以美国、英国等经济发达的西方国家为中心，削弱了对能源、电信等基础设施产业的政府规制，完善了市场和竞争机制。总的来说，西方发达国家对自然垄断行业的政府监管是根据经济发展阶段、科学技术进步和特定的经济形势来决定的，没有一成不变的管制策略。

前两个阶段的政府管制在日积月累的实践中暴露出很多问题，主要表现在以下几个方面。第一，技术进步改变了某些行业的自然垄断性质，削弱了政府规制。技术进步使一些新企业进入原有垄断领域的门槛降低；一些传统垄断企业在时代发展的过程中没有进行及时创新，导致某些环节的垄断特质消失；社会发展使产业之间的竞争日益激烈。特别是在典型行业，由于远程通讯技术的发展，计算机、光纤等运载传输工具的创新、发展、开发，减少了基础设施投入规模，消除了进入壁垒。第二，社会需求的变化。随着产品逐渐多样化，人们的需求发生了变化，自然垄断行业产品的需求弹性加大，限制了垄断行业制定高价的能力，使垄断不再是政府提高效率的唯一选择。第三，政府管制造成了“政府失灵”。首先，政府管制容易导致受管制的垄断产业消极经营，没有追求成本最小化和利润最大化的动力，即产生所谓的X非效率。其次，政府监管的结果往往会模糊政府的监管范围，以行政垄断代替市场垄断，同时行政垄断没有一个机制进行监管，从而造成比市场垄断更大的损失。第四，政府对垄断行业的管制影响了消费者应享受到的相关服务。由于政府管制垄斷产品的价格，企业在不降低自身利润的基础上，会为了满足价格规制而降低对产品质量的要求。虽然政府对产品质量有所监管，但是质量维度有很多种，很容易让企业钻漏洞，从而会影响消费者的合法权益。第五，经济全球化要求市场建立一个公平透明的贸易环境，势必会加强各国资源流动，但是政府监管往往会限制其流动。

2 我国自然垄断行业的政府监管现状

我国市场潜力巨大，成为国外扩张市场的首选之地，但传统的自然垄断产业长期在政府的保护下，根本无法应对外界的挑战。基于此，针对自然垄断领域，中国开始进行政府管制改革。刘灿、张树民、宋光辉的著作中将中国在自然垄断行业的政府监管改革分为3个阶段：第一阶段是政府放松价格管制，目的是提高资源配置效率；第二阶段是企业改革，尤其是国有企业改革，目的是激励企业创新；第三阶段是产业治理，即放松自然垄断行业监管，并引入市场竞争机制，目的是提高生产效率和配置效率。

我国最典型的自然垄断行业改革是电信行业改革，接下来以此为例说明我国改革的3个阶段。1980年之前，我国电信行业的基本体制是政府直接垄断经营。1980年后，为了缓和市场矛盾，并促进电信业发展，政府开始实施电信管理体制改革并放松了价格规制。1994年，由电子工业部、电力部、铁道部联合组建的中国联通有限公司成立，打破了邮电部独家垄断国内电信市场的局面，意味着中国电信业的市场竞争机制开始完善。1998年，新组建的信息产业部代替了原来的邮电部成为我国管理信息产业的职能部门，并成立国家邮政局行使原邮电局的功能，而“中国电信”则成为独立经营、自负盈亏的经营主体，从而彻底实现政企分离。总的来说，我国电信行业的政府监管沿着政企合一 —政企分开—引进现代企业制度—引入竞争机制—电信对外开放的演变路径变迁。

从宏观层面来看，很多企业认为管制自然垄断领域仍然需要市场机制管制和政府监管同时进行。但是，与西方经济发达国家相比，我国政府对自然垄断产业的监管水平不高，监管要求不能与自然垄断行业的蓬勃发展相适应。原因在于我国自然垄断行业政府监管改革存在很多局限性。第一，我国的特殊国情使监管者成为国有资产的所有者，肩负着实现资源优化配置的责任。第二，我国的自然垄断和行政垄断往往相互联系。目前，我国的自然垄断行业基本都是利用法律、行政手段设置进入门槛。城市自来水、燃煤气、邮政等都是具有自然垄断性质的垄断行业，但这些行业的自然垄断又是在自然经济体制下由政府配置资源形成的，因此这些自然垄断产业带有行政垄断的色彩。

特殊局限性使政府对自然垄断行业的监管存在很多问题。第一，无论是经济性监管还是社会性监管，对自然垄断行业的监管都存在不同程度的政企不分现象。且一些政府机构具有多重职责，很难具备独立性，在行政过程容易产生部门偏好，从而影响垄断行业市场的公平、公正。第二，随着我国自然垄断行业放松管制，许多行政机构的行政职能逐渐弱化。但是，这些机构依然保留下来，如信息产业部，其职能除了监管几大基础的电信运营商，其他职能完全可以由其他协会组织和市场承担。第三，我国法律体系建设起步较晚，政府监管方面的法律法规还不够完善。各垄断行业的政府管制立法都是由原行业主管部门负责。例如：《铁路法》是由铁道路负责起草的；自来水、城市燃气、城市公共交通的全国性行业管理办法是由建设部起草制定的。这些部门在立法的同时还负责实施。第四，我国至今也没有颁布一部关于政务公开的法律或者法规。因此，在自然垄断行业，消费者的参与度极低。

对于我国自然垄断行业的政府监管，于良春教授认为是一个放松监管和强化监管同步进行的过程。一方面，对以前严格监管的自然垄断产业放松监管；另一方面，对新的监管制度和监管政策进行严格管理。也就是说，对于自然垄断行业，在非自然垄断环节应充分发挥市场作用，让市场机制引导企业生产经营，从而促进我国自然垄断行业实现可持续发展。

主要参考文献

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