浅析法国违宪审查制度及对我国的启示

2019-05-23江同济

法制与社会 2019年12期

江同济

摘要违宪审查制度，是世界近现代宪政国家一项极为重要的制度安排。作为主要西方国家之一的法国，长期以来对违宪审查采取高度排斥的立场。第五共和国之初，法国终于建立了宪法委员会这一真正意义上的违宪审查机关，但其设立初衷是为了保障行政权力。1971年“结社自由案”中，宪法委员会做出了具有划时代意义的裁决，且逐步成为法国重要的人权保障机构，2008年的改革通过引入“合宪性先决机制”，使得事后审查与事前审查并存，公民也成为启动违宪审查的主体。法國违宪审查道路的长期性、复杂性，和变革措施的稳进性，对我国推进合宪性审查工作具有非凡的借鉴意义。

关键词违宪审查合宪性审查宪法委员会

一、问题的提出

党的十九大报告明确指出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，2018年我国通过宪法修正案，并成立“宪法和法律委员会”，这一系列举措再一次将“违宪审查”这一命题拉入人们的视野。

我国宪法规范与社会现实一直存在着差距，宪法很难进入司法审判程序，一些与宪法抵触的立法以及行政行为较难通过合宪性审查得到纠正。“国内外的历史和实践已经说明，宪法实施的加强需要全面有效的保障制度，其中尤以宪法监督制度为紧要”。正是因为违宪审查制度的不完善，我国宪法学者一直呼吁借鉴域外国家的经验建立一个专门性的违宪审查机构，其中最获青睐的，当属法国的宪法委员会。

法国是近代资本主义国家宪政思潮的发源地之一，启蒙思想的光芒指引着无数人为了民主自由而斗争，但就法国自身而言，其宪政的发展远非一帆风顺，违宪审查的发展道路阻力重重，其嬗变至今，取得了举世瞩目的改革成效，法国宪法委员会的运作模式在全球独树一帜。本文尝试对法国违宪审查道路的历程进行梳理，并浅析其中对我国推进合宪性审查的积极经验。

二、第五共和国前违宪审查制度的艰难发展

（一）违宪审查的理论阻力

法国史上，违宪审查制度长期遭到冷遇，因为议会的立法受到外部的审查是对传统立法中心主义的严重威胁。启蒙运动以来，卢梭的传统政治理论极大的影响了法国的宪政实践，在《社会契约论》中，卢梭认为，法律来源于社会公意，而恰恰是由代表人民的议会的立法代表这种公意。并且，法国的三级议会向来是法国资产阶级同国王斗争的工具，之后资产阶级更是在流血与牺牲之中才建立起资产阶级代议制，议会被视作民主的重要基石，司法权对立法权的干涉是不可容忍的，所以法国政客从来都敌视违宪审查制度。再者，对法律进行违宪审查的理论性弱点在于“让非由民主选举产生的机构去审查立法行为”，甚至宣布经由民主程序通过的法律无效，这是一个“根本性的困境”。在大陆法系的传统中，法官释法本就困难，所以美国式的法院审查模式更加遭到排斥。

而随着凯尔森“法律位阶理论”以及德国法治国家理论的传播，“宪法至上”的观念开始影响法国，违宪审查制度引起越来越多学者的讨论。传统的“立法权之上”的思想也终将被淘汰。

（二）第四共和国的宪法理事会

十九世纪的法国立法主权思想依旧是主流意识形态。二战后的第四共和国期间，人们对于是否建立违宪审查制度发生了激烈的争论，最终还是确立了议会主导的宪政体系，议会权力极大，行政权被架空。这部宪法建立了宪法理事会这一机构，然而它并非为了维护宪法权威，而是为了进一步保障议会权力。首先，议会成员占据理事会绝大多数，且按照宪法规定，理事会认为某部法律与宪法抵触时并不能宣布其无效，而是将其退回议会重新讨论，若议会不做修改，则应当延期至宪法有关条款修改之后再公布，这与保障宪法实施的目标背道而驰。宪法理事会在第四共和国的十二年里仅仅对议会行使过一次建议权。制度缺陷让法国在一系列政治危机面前束手无策。12年来法国发生了十几次组阁危机，面对各种局面常常疲软无力，阿尔及利亚军变让法国陷入无法自拔的混乱，第四共和国的经验教训让法国意识到了对议会权力进行限制的必要性，戴高乐重新出山收拾政局，戴派的立宪者在第五共和国宪法中设立了史无前例的宪法委员会（le con-seil constiutionnel），法国进入了违宪审查的新时代。

三、违宪审查制度的建立和发展

（一）第五共和国之初的宪法委员会

戴高乐重新执政后的一项重要任务就是加强总统权力，限制议会权力，防止议会无限度的阻碍行政权的开展。1958年《宪法》第61条规定：

各个组织法在公布前，议会两院的规章在施行前，都必须提交宪法委员会，宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决。

为了同样目的，各个法律在公布前，可以由共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长提交宪法委员会。

这种审查采用的是事前审查模式（contro1e a priori），与美式的事后审查大异其趣。其中组织法以及议会两院的内部规章须经由宪法委员会强制审查，其他普通法律在颁布前也须经宪法委员会审查方可生效。这种设计具有很强的政治色彩，其核心目的即是为了限制议会，这一点从对组织法和议会内部规则的强制审查便可看出，宪法委员会被喻为“一门对准议会的大炮”。议会和行政机关的权力因此得到了一定平衡。从委员会组织上看，其主要由任命制委员和法定委员组成，并非由议会议员组成。

（二）从政治机构到人权保障机构的缓慢过度

戴高乐执政末期，社会民生问题四起，戴高乐本人醉心于从横捭阖的外交战，对国内社会经济问题不甚了了，并且在社会经济发生转型的时期，人民的政治理念发生了变化。1968年法国爆发了轰动世界的“五月风暴”学生运动，最后戴高乐因改革方案的失败再次隐退。法国公民的权利与自由意识自此达到了新的高度。在这样的潮流下，法国违宪审查体制也顺之发生变化。改变的标志性事件为1971年的“自由结社案”。

法国1901年即通过了《结社法》，法案中确立了“结社自由”这一基本权利。60年代末戴高乐政权受到了左翼运动的强烈冲击，法国当局认为对公民自由应当施加一定限制，取缔一些左翼组织，防止“骚乱”的发生。政府的举措引起了一些同情左派运动的知识分子团体的愤懑，当时以哲学家萨特为首的“人民事业之友”就是其中之一，巴黎警察局在内政部长雷蒙马塞林的指示下驳回了“人民事业之友”的结社申请，而随后因此引发的行政诉讼中，巴黎行政法院认为依照1901年《结社法》的规定警察局无权对结社进行实质审查，于是撤销了警察局的驳回决定。鉴于打击左翼团体受阻，政府提议修改1901年《结社法》，修改草案规定警察局等行政机关有权对公民结社进行事前审查。草案最终在国民议会表决通过，时任参议院议长阿兰·波埃根据宪法第61条的规定将草案提交宪法委员会审查。随后，宪法委员会做出了71.44DC号裁决，宣布该草案部分与宪法抵触，违反了宪法序言确认的“结社自由”原则，违宪条款无效。

这一裁决短小精悍，大胆而富有创造力地开辟了对法律中侵犯公民基本权利与自由的部分进行违宪审查的先例，一度被比作法国的“马伯里诉麦迪逊案”，自此以后，宪法委员会不再是单纯的政治机构，其人权保障功能被唤醒。该裁决的另一意义在于，宪法委员会承认了宪法序言的效力，并将宪法序言也纳入了法国宪法价值体。

随后1974年德斯坦政府推动的修宪一定程度上受到了“结社自由案”的影响，当然，改革的根本原因还在于顺应“后戴高乐”时代法国的民主自由潮流。1974年修宪对违宪审查的提请主体做出了扩充，新增了60名国民议会议员和60名参议员，此次改革给予了议会少数派向多数派提出异议的机会，是违宪审查体制改革过程中的又一次政治平衡。修宪之后，委员会受理案件的数量大为增加。

（三）“合究性先决机制”的引入

众所周知，法国的违宪审查体制是一种事前审查、抽象审查模式，是在法律颁布生效之前祛除其中违宪的部分。这种模式的弊端是十分显见的，因为社会现实包罗万象，宪法委员会并不可能一劳永逸地将某项法律可能涉及到的具体案件全部预见，单一的事前审查模式不利于应对法律生效之后可能遇到的情况。

2008年萨科奇政府进行了又一次改革，深刻影响了违宪审查制度的运作模式。法国宪法的61条项下增加了一款内容：

法院在审理案件时，如果一方当事人认为案件涉及的法律条款侵犯了宪法所保护的公民权利与自由，宪法委委员会可以受理由最高行政法院或最高上诉法院在规定期限内己送的案件。

根据这一条款，在行政法院或普通法院审理案件的过程中，当事人如果认为涉案的法律侵犯了宪法确立的公民权利，法院应当中止审理案件并将涉案法律根据自身所属的司法管辖体系移交最高行政法院或者最高上诉法院审查，最高行政法院或者最高上诉法院认为有必要，则将案件转交宪法委员会审理。据此，公民个人也成为了启动违宪审查的主体，法国的违宪审查机制演化成了事前审查与事后审查（le contro1e a posteriori）并存的混合模式。在具体的诉讼案件中由最高行政法院或者最高上诉法院将涉嫌违宪的法律移交宪法委员会审查，这种机制被称作“合宪性先决问题（questionprioritaire de consfimtionnalite，QPC）”。

在合宪性先决程序中，涉及到了案件的过滤机制，只有最高行政法院和最高上诉法院认为有必要时才将案件移交宪法委员会，具体而言：

（1）涉嫌违宪的法律條款与案件具有关联性;

（2）该条款未被宪法委员会的某项裁决宣布符合宪法，除非情势变更;

（3）涉及的问题具有重要性。

这样的过滤机制很好地避免了宪法委员会的不堪重负。而且三项筛选条件中的第二项提高了宪法委员会裁决的权威性，事实上，法国官方会在网上公布已经被宪法委员会认定合宪的法律条文。具体的组织规则在2010年生效之后，宪法委员会受理了大量由公民个人提请的违宪审查案件，改革成效可见一斑。我国也有学者提出建立合宪性审查的过滤机制，但我国尚缺乏独立的违宪审查机构，过滤机制的考虑应该列为其后。