我国社区居家养老政策发展研究——基于1982-2018年国家政策文本的分析

杨成虎

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065）

一、文献回顾与问题提出

随着我国老龄化形势的不断严峻，社区居家养老成为我国应对老龄化危机的政策和实践热点。在家庭养老式微、机构养老发展滞后的现实背景下，社区居家养老作为有效可行的养老方式而备受青睐。从政策层面理解社区居家养老的缘起、内涵与发展对指导养老服务实践具有重要意义。作为养老服务体系重要组成部分的社区居家养老，对其分析必然离不开对养老服务政策变迁的考量。当前对养老服务政策文本的研究，主要集中在以下三个方面：一是从宏观历史演化视角考察养老服务政策的历程和特征，并就不足提出相关建议。张旭升、牟来娣将我国老年服务政策发展进行了阶段划分，并在总结政策经验与分析政策不足的基础上提出完善路径［1］，韩艳也从上述角度对新中国成立以来国家养老服务政策文本进行了分析，指出养老服务政策发展日益凸显对社区居家养老方式的重视［2］，赵向红等对改革开放以来养老政策发展也做了类似分析［3］。二是从政策工具视角对某一或某一时期内养老政策文本的计量分析。苟欢、刘利才从基本政策工具、养老服务类型和养老活动领域三维视角就《关于加快养老服务业的若干意见》（2013）进行了专门分析［4］，孙兰英等从政策工具和养老层次二维视角对1949年以来国家政策文本进行了定量分析［5］，学者姚俊、张丽［6］和吴宾、刘雯雯［7］也从类似视角进行了研究。近七年来，国家政策文本中凸显出了对居家养老的重视，但在服务整合方面还很不足［8］，在社区居家养老逐渐成为养老支柱的情况下，社区服务能力还有待提升［9］。三是从微观特定视角对养老服务政策的分析。我国养老政策发展不仅是一个从特殊群体向一般群体的政策目标演化史［10］，更是对“社会化”这一概念内涵的变迁史［11］。我国养老服务政策的发展，不仅是出于回应养老需求的需要，更是受制于制度结构的产物［12］，在这一过程中，我国国家角色经历了膨胀扩张、收缩弱化再到调整加强的变迁历程［13］，养老责任主要主体也经历了“家庭—社会—政府”的演化过程［14］。

从上述分析可知，我国学者研究主要集中在不同视角下养老服务政策变迁的阶段性划分，定性分析居多，定量分析以政策工具分析为主，有关社区居家养老政策的内容虽有涉及，但缺乏专门性的分析。居家养老在成为养老服务体系重要内容，成为养老政策研究热点的当下［15］，对其政策变迁却鲜有研究。王莉莉专门从政策发展视角对我国居家养老政策进行了分析［16］，但未能体现党的十八大以来居家养老政策发展的新形势和新内容，也缺少对居家养老政策演化规律的深入分析。于建民将居家养老发展历程分为内涵明晰、配套设施建设和养老服务体系建设三大阶段［17］，但更多的是对政策内容的概括和梳理，系统性分析不足。总体来看，当前研究主要是将社区居家养老作为养老服务政策的重要内容和组成部分进行研究，单独从政策演化视角的分析很少，难以有效回应社区居家养老发展的现实诉求。因此，本文以国家政策文本为研究对象，对我国社区居家养老政策的发展历程进行分析，探究其演化路径与变迁特征，有助于深化对社区居家养老的理解，完善相关研究，推动社区居家养老理论研究和实践发展。

二、文本选择与研究方法

本文研究对象为国家政策文本。通过对国务院、老龄委、民政部、人社部等官网的查询，以及利用法律法规数据库北大法宝、搜索引擎等工具，在对政策进行相关性分析的基础上，最终确定有关社区居家养老的57份政策文本作为分析对象。政策文本统计范围为1982-2018年，跨度37年。以1982年为起点，主要是因为“82宪法”的颁布，其中明确规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，并为公民享受这些权利发展所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，这为保障老年人权益提供了法律依据，同年我国成立了专门负责老年人事务的行政机构——中国老龄问题全国委员会（后更名为中国老龄协会），因此从法规确立和行政机构设立的角度来看，1982年为我国养老政策发展的重要节点。1982年之前因受历史因素影响，我国并未有系统的养老政策能够为当时的养老实践提供指导，因此未统计1982年之前的涉老政策。

政策文本是政策的档案化和物质载体。政策文本的行文方式、话语逻辑、用词等都能够表明政策的变迁历程和演化逻辑，政策文本的外在表现形式如数量、发布主体等也能从侧面表明政策的变迁。本文首先从行政历年［18］视角出发，对政策文件在数量、效力和发布主体上呈现的外在规律进行计量分析，其次，在政策内容分析的基础上对我国社区居家养老服务发展的历程与逻辑脉络进行梳理，总结社区居家养老政策演化特征，了解我国政府对社区居家养老服务的价值取向和行为选择。

三、政策文本计量分析

（一）发文年份分析

年份发文数量变化趋势可以反映出国家和社会对于某一政策议题的重视程度，某一年份发文数量越多表明该年份该政策议题关注度较高，这种关注度通常与特定社会情境有关。如图1所示，从2011年起，有关社区居家养老的政策文件数每年都在3份及以上，2017年高达9份，较其他年份发文数量稳定且数量多，说明近8年来国家对养老议题关注度普遍很高。可以发现，2000年以前养老政策文件数很少，并且发文年份间隔较大，表明2000年以前，我国养老问题未能成为社会和政府普遍重视的议题，养老问题关注度不高，然而在2000年，文件数量增至4份，2001年又发布了两份养老文件，联系实际可以知道，世纪之交的我国在2000年迈入了老龄化社会，养老问题受到政府和社会的重视，所以2000年成为我国养老服务以及养老政策发展的重要节点，如专门出台《关于加快实现社会福利社会化的意见》以动员全社会的力量关注养老问题。仔细观察发文年份与发文数量，可以发现，每五年计划的开局前两年是政策出台的密集期。2000年和2001年发文共6件，2006年和2007年发文共7件，2011年和2012年发文共7件，2016年和2017年发文高达13件，在57份文本中占33件，占比58%，通过研究文本可以发现，在这些年份关于“五年规划”的政策文本共达10件，同时这些年份发布的关于指导未来养老服务发展的政策文本也密集发布，这无疑受到了“五年规划”思维的影响，可以看出政府行政力量和目标治理机制对我国老龄事业发展的影响效果非常显著。

图1 政策文本年度发文数量统计

（二）政策类型分析

政策按效力等级可以划分为法律法规、行政法规、司法解释、部门规章等形式。如图2所示，养老服务政策涉及的政策类型可分为：法律、行政法规、规划纲要、通知、意见等8种形式，其中意见类型文件数为25份，占总文件数近一半，通知类型文件数为14份，规划纲要类型文件数11份。分析政策文本类型，可以知道，法律、行政法规和规划纲要文件效力强，对养老实践和养老事业发展指导性强，总共占比26%，而其他占比74%的政策类型如通知、意见、决定等，政策效力低，对实践指导性弱，且多以鼓励、引导为主，政策约束力和强制性不高。

图2 政策类型数量统计

当前，我国人口老龄化趋势不断强化，市场经济不断发展，人口流动性加强，空巢老人和失能老人数量增多，作为弱势群体的老年人更需要国家和社会层面的保障。同时，借鉴国际经验，立法先行和完善的法律体系是许多发达国家应对老龄化的普遍举措，虽然我国步入老龄化的时间较短，但庞大的老龄人口基数和快速增长的老龄化速度是许多国家少见的，面对我国仅有一部专门针对老年人事业的法律法规即《老年人权益保障法》的客观现实，我国亟须提高涉老政策文件效力，形成体系完备的养老法律体系，以有效促进我国老年服务业的发展，保障老年人权益，使老年人共享经济社会发展成果。

（三）联合发文部门数分析

部门间联合发文情况可以挖掘部门间合作情况以及部门间关系变迁，也可以了解一项政策涉及主体的复杂情况，政策的涉及部门数量越多表明该政策重要性越强，复杂程度高，需要多主体参与共同治理。从57份研究样本来看，联合发文文件30份，单独行文文件27份，在单独行文文件中，国务院发文13份，占比48%，民政部发文5份，占比18%，全国人大发文4份，占比15%，老龄委发文3份，人社部和卫生部各发文1份，从中可以看出单独行文部门的权威性较高，中央层面对养老发展的重视程度较高。

图3按照政策文件编号和时间序列描述了57份政策文本的联合发文情况，可以看出，2012年之前的30年间发布的26份文件中，联合发文文件8份，单独行文18份；而2012年及以后的7年间发布的31份文件中，单独行文9份，联合发文22份，可知近7年是联合发文密集期。2012年以前，参与联合发文的部门最多为14部门联合发文，出现1次，其次为9部门联合行文，出现两次；而2012年及以后，联合发文的文件中参与部门在10部门及以上的就有7份，最高达24部门、25部门联合行文，这无疑表明部门联合，形成部门协力，共同解决涉老问题成为趋势。联合发文部门包括老龄委、民政部、人社部、卫生计生委、发改委、财政部、住房和城乡建设部、中国残疾人联合会等诸多部门，表明养老问题仅仅依靠某一部门是根本无法解决的，因为养老问题涉及基础设施、医疗卫生、人力资源、财政保障、信息支持等诸多方面，因其复杂性和多样性，单独部门难以承担养老重任，也无法制定出科学合理有效的举措，只有多部门联合，形成合力，才能有效协调各种机制和资源，提高养老服务的效率，这也是养老社会化的必然结果。

图3 联合发文部门数年度统计

四、社区居家养老政策发展历程

考虑政策文件内容与主题、经济社会发展状况、政策文件数量以及联合发文部门情况等综合因素，可将我国社区居家养老政策的发展划分为以下五个阶段：20世纪80年代为政策探索期；90年代为凸显社区作用的政策萌芽期；2000-2011年为重视社会力量参与的政策形成期；2012-2017年为政策快速发展期；2018年至今为政策完善期。

（一）政策探索期

我国政府开始重视老龄问题是以1982年7月在维也纳召开的“老龄问题世界大会”为契机的，该年3月我国成立“老龄问题世界大会中国委员会”（1995年更名为“中国老龄协会”），说明该委员会的成立是为“老龄问题世界大会”专门做准备的，正是由于这次大会的影响，我国政府才意识到我国老龄问题的重要性，同时预测2000年我国老龄人口将达到1.3亿人，占总人口的11%。从20世纪80年代发布的养老政策来看，该时期我国并未对养老问题形成系统化的认知，关于养老的一些内容仅为提及而已，多以建议倡导为主，政策探索性特征明显。

从具体的政策文本内容看，《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》（1982）以维也纳老龄问题世界大会为起点，论述了新中国成立以来我国对老龄问题所采取的措施，并提出了老龄宣传教育、老年参与、老年生活照顾以及开展国际交流等未来计划，涉及社区居家养老的内容为：“老年人家庭病床、轮回看病；开设老年人日间公寓，解决日间无人照顾老年人的困难”，语言叙事性较强，规划性、规范性弱。《关于加强我国老年医疗卫生工作的意见》（1985）专门针对老年医疗卫生事业提出重视老年病研究、注重老年医学机构建设和医学人才培养、加强老年医疗护理、发挥传统中医作用等倡议，其中涉及居家养老内容的仅为家庭病床的设立，旨在为患慢性病和行动不便的老年人提供服务，此外该意见提出了社会办医疗的思路：“提倡多渠道、多层次兴办各种类型老年医疗保健机构，采取国家、集体、个人一起办的方针……调动社会各方面力量，积极改善老年人的医疗条件”。而在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989）中并未提及养老方面的内容，相关内容仅为“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。

由于20世纪80年代我国老龄问题不是很严重，我国政府对老龄问题重视程度不足，社会对养老问题的关注度也比较低。虽然关于养老的很多观点都已零散地提及，但是缺乏具体内容和实施方案，这说明我国对养老问题还缺乏了解，国家政策文本中未形成养老服务体系化的认知，也不存在社区居家养老的想法，传统的家庭养老是该阶段的重点，养老政策处于探索阶段。

（二）凸显社区作用的政策萌芽期

1992年我国提出建立社会主义市场经济的目标以及发布了《中共中央关于加快发展第三产业的决定》，在此基础上，民政部等三部门下发了《关于加快发展社区服务业的意见》（1993），提出社区服务业是以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。养老服务成为社区服务业的基本任务之一，提出社区服务业要为老年人提供社会福利服务，为社区居民提供便民利民服务，另外将世纪末85%以上街道兴办一所社区服务中心、一所老年公寓（托老所）作为社区服务业发展的一大目标。社区作为养老的重要力量开始被重视起来。

在民政部等八部门联合发布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994－2000年）》中，已较为系统地阐述了老年服务的内容和老龄事业发展规划，例如老有所养、老有所医、老有所学和老有所乐，对于20世纪90年代我国养老事业的发展具有重要的指导价值。该纲要要求建立适合我国国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系；大力发展社区服务业，帮助解决老年人特别是高龄老人和残疾老年人生活照料问题；广泛建立老年家庭病床，送医上门；积极兴办托老所、敬老院、福利院和各种照料老年人的社区服务组织，逐步形成以社区为中心的生活服务、疾病医护、文体活动、老有所为四大服务体系。《中华人民共和国老年人权益保障法（1996）》更是以立法的形式来保障老年人权益，这说明这一时期养老问题在政策层面明显重视起来。该法就老年人的医疗保障如家庭病床、巡回医疗，社区服务和邻里互助的传统进行了规定，为保障老年人权益提供了法律依据。

通过对政策文件的分析，可以得出20世纪90年代社区成为承载养老服务的一大重要主体，发展社区服务业成为该时期的重点。同时依旧强调家庭赡养的重要功能，另外老年人权益保障和老年医疗也是该阶段的工作重点。虽然此时还未提出“居家养老”概念，但已有居家养老的思想，如立足于社区，建立家庭病床，送医上门，发展社区服务业，建立以社区为中心的保障老年人生活、医疗、娱乐的服务体系等，与80年代相比，养老内容更加丰富，体系更加完善。因此，20世纪90年代我国养老政策的一大特色就是强调将社区作为承接改革开放前由单位负责的养老重任的重要主体，已有很明显的居家养老的思想和雏形，社区居家养老在此阶段处于萌芽状态。

（三）重视社会力量参与的政策形成期

2000年我国进入老龄化社会，国家对养老问题的重视程度明显提高，认识到单主体力量难以应对老龄化威胁，因此出台多部政策动员社会广泛参与，协同应对养老问题。2000年发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中强调城市社区在建立独立于企事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络中的重要作用，由社区来承接企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，要求党和政府联合社会力量促进社区建设。在《关于加快实现社会福利社会化的意见》（2000）中将投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化以及服务队伍专业化作为社会福利社会化的要求。《关于加强老龄工作的决定》（2000）中提出老年服务业走社会化、产业化的道路，鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、老年服务机构按市场化要求自主经营的管理体制和运行机制。因此在21世纪开局之年，我国政府就非常重视社会力量在参与养老服务中的作用，在之后的政策中可以发现倡导“国家、社会、家庭和个人力量相结合”“政策引导，政府主导，社会参与，市场推动（运作）”成为该时期政策文本的一大特色。

为推动养老服务政策的有效落地，政府出台了诸多优惠政策来激励社会主体的广泛参与。2001年民政部实施了“社区老年福利服务星光计划”，通过发行福利彩票筹集的福利金资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，这对于在短时间内在全国范围迅速建立起老年人服务设施起了推动作用。同时在各项政策文本中提出要多渠道筹集资金，加大养老服务的财政投入，对参与养老服务建设的主体给予财政补贴，税收减免、用水用电用气用地方面的优惠。此外，政策文本中也提出明确养老服务领导主体及职能，加强老年服务队伍建设，发挥志愿者作用，强化法律保障和绩效考核等要求。这为多元主体参与养老服务提供了保障。

另外，该阶段政策文本中已明确提及居家养老概念，居家养老成为一项养老服务中的重要内容在政策文本中多次出现。在《关于加强老龄工作的决定》（2000）中提出要“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。在《关于加快实现社会福利社会化的意见》（2000）中，将坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充作为福利供养方式的发展方向，提出构建以居家供养为基础的多主体多形式的社会服务网络的要求，强调了居家养老在养老服务体系中的基础性作用。《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》（2001）要求“建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所”，“居家养老”首次进入政策文本。2006年发布的《关于加快发展养老服务业的意见》中提出发展养老服务业要逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，同年，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》指出要进一步推进社会福利社会化，加快发展社区居家养老服务业。2007年《“十一五”社区服务体系发展规划》中提出要“大力发展社区居家养老服务，重点发展面向老年人及其家庭的商品递送，医疗保健，日间照料、陪伴等服务”。2008年，全国老龄办发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是第一次专门就居家养老而发布的中央政策文件，对居家养老服务的概念与具体内容进行了清晰的界定，对居家养老的发展起了很大的推动作用。由此，社区居家养老作为与家庭养老、机构养老并列的养老形式被提了出来，并赋予了更加重要的地位和意义。

在重视社区作用的同时，该时期政策也凸显对市场机制的重视，强调通过公建民营、购买服务、合资经营、民办公助等多种方式来兴办养老服务业。总体而言，多主体参与、多形式举办、注重政策落实和服务实施、重视社区作用、凸显居家养老的重要性成为这一时期的特色。社区居家养老已成为养老的一种重要形式，其服务主体进一步扩大，具体内容也不断细化丰富，我国社区居家养老服务格局基本形成。

（四）政策快速发展期

2012年以来，随着政府提出全面深化改革目标，养老服务政策呈现出不断变革不断丰富的特点，许多涉老新观点新词汇不断涌现。在强调社区、社会力量在社区居家养老服务中重要作用的同时，我国养老政策获得了新的拓展，进入了快速发展期。从该时期政策文本来看，政策内容从不同的角度更加细化明确，对养老服务的具体细节部分进行了专门化的文件阐述，可以看出该阶段养老服务内容不断完善，养老体制不断改革，养老服务各层次统筹并进。新时期养老政策在以下几个方面获得了新的突破。

1.信息技术在养老服务中的应用

现代信息技术的不断发展以及与养老服务、养老产业的深度融合，推动了养老服务的提质增效，能够有效促进需求与供给的对接，推进养老服务的精细化管理。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013）中提出“发展居家网络信息服务，地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目”，《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（2013）就“社区信息化在提升社区自治和服务功能方面的积极作用”进行了专门论述。《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（2016）更是首次提出“推进‘互联网+’养老服务创新”，《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（2016）提出“支持探索多种模式的“互联网+”居家和社区养老服务模式和智能养老技术应用，促进供需双方对接，为老年人提供质优价廉、形式多样的服务”，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017）提出依托城乡社区公共服务综合信息平台为居家老人提供服务和实施“互联网+”养老工程。同时，信息化技术在对医养融合发展中起着重要作用，如老年人电子病历、电子健康档案。可见，互联网、物联网、大数据、云计算等现代信息技术用于养老服务已是大势所趋，信息技术与养老融合是养老服务发展的一大重点。

2.医疗与养老相结合

随着老龄人口中失能群体的增多以及各种老年病发生概率的提高，老年人对医疗护理方面的需求不断提升，催生了医疗服务与养老服务融合的诉求。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013）首次提出“积极推进医疗卫生与养老服务相结合，推动医养融合发展”，同时提出发展“健康保险、长期护理保险”等保险。《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（2014）和《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（2015）就医疗服务与养老融合发展进行了专门论述。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017）提出将健全“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”作为十三五时期老龄事业的发展目标。可见，医疗与养老融合发展是养老服务发展的又一重点。

3.养老服务内容专门论述

主要包括老年文化、老年优待、老年权益保障、老年宜居环境、老年照顾、无障碍设施建设等。发布的文件主要有：《关于进一步加强老年文化建设的意见》（2012），《关于进一步加强老年人优待工作的意见》（2013），《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013），《中华人民共和国老年人权益保障法》（2015年修订），《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》（2016），《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（2017），《关于加快精神障碍社区康复服务发展的意见》（2017）。

（五）政策完善期

在经历了前一阶段养老政策的快速发展之后，社区居家养老服务内容框架已基本确定，2018年我国社区居家养老政策进入稳定期，政策的实践、调整与完善成为这一时期的特色。因此，国家通过各种政策推动养老政策落地，完善养老服务发展支持环境，推动政策实践。2018年关于社区居家养老的政策实质上是2016年以来居家和养老服务改革试点的延续，社区居家养老政策内容上并未取得新的发展。从2016年开始，民政部和财政部多次联合发文，就关于推进中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点、跟踪评估和绩效考核工作发布了专门通知，分三批在全国共确定了北京市丰台区等90个市（区）为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，对于总结和推广社区居家养老服务经验，促进社区居家养老服务发展，满足老年人在家或社区享受养老服务起到了实质性推动作用。通过“试点—经验总结与推广—再试点”的模式推动社区居家养老服务发展已成为政策的重要取向，社区居家养老服务呈现不断调整完善与成熟特征。因此，2018年至今可以看作是社区居家养老政策的完善期。

五、社区居家养老服务政策演化特征

社区居家养老服务政策作为养老服务政策的重要组成部分，是养老服务政策中关于养老具体形式的内容，是在涉老经济社会发展现实制约下的产物，其发展变迁体现着养老政策发展变迁的共性规律。因此，在分析社区居家养老服务政策变迁时，要将其放置在养老服务政策发展的大背景中来论述，在此基础上探讨社区居家养老政策的发展特征。通过对社区居家养老政策文本的分析，本文认为我国社区居家养老服务政策发展体现出以下特征：

（一）政府主导是养老服务发展的关键性因素

随着市场经济体系的建立与国有企业改革的不断推进，改革开放前单位包办养老的体制逐渐瓦解，以及老龄化形势的不断加剧，政府难以单独应对社会转型带来的压力，因此通过各种政策工具让社区、社会以及市场力量来承接以前由政府承担的养老功能。从政策文件中可以得知，政府主导是每项政策内容的基本原则，政府在养老服务发展过程中承担着制定发展规划、制定法律法规、促进社会参与、实施政策激励与优惠以及监督评估等职责。

我国“国家—社会”体制中，国家力量较强，以及新中国成立以来国家承担一切的全能型政府体制，导致社会力量发展较弱，难以承担起养老重任，而政府在面对巨大的老龄基数与快速的老龄化趋势面前，也无力完全承担养老职责。因此，国家通过向社会权力让渡，促进社会参与来让社会承接曾由政府担当的责任。然而由于提供公共服务是政府的天然职责，政府在公共事务中承担着“元治理”角色，因此不管是现在还是未来，政府都是我国养老服务发展的主导性力量，政府负担着保障老年权益的终极责任。

（二）福利社会化是贯穿政策始终的价值导向

由于政府在财政、人力、信息、服务等各方面的有限性，以及受世界范围内新公共管理理论与实践的影响，社会参与和福利社会化一直是贯穿养老政策始终的价值导向。1984年城市经济体制改革时就要求改变“企业办社会”体制，把有关职工的大量福利性事业转向社会，同年召开的民政漳州会议上明确了“社会福利社会办”的指导思想，要求使社会福利事业从单一的、封闭的国家包办体制转变为国家、集体、个人一起办的体制，面向社会多渠道、多层次、多种形式地举办各种社会福利事业［19］。虽然20世纪80年代涉及养老国家政策数量较少，在政策文本中主要以家庭养老为主，但民政部在各地开展的会议以及地方实践中，社区服务在养老服务中已占据重要作用，经过20世纪80年代的实践，有关社区建设和社区服务的政策文本在20世纪90年代出现，社区成为20世纪90年代承担养老任务的重要主体。1994年的老龄工作七年发展纲要中就提出“坚持家庭养老与社会养老相结合，建立起适合我国国情的国家、社区、家庭、个人相结合的社会养老保障体系”的要求。

进入21世纪以来，随着市场经济的发展以及社会组织的发展壮大，加之我国步入老龄化社会及老龄形势的严峻化，家庭和社区之外的其他主体被赋予更多的养老责任。政府通过各种政策优惠刺激市场主体进入老龄行业，在用水用电用地方面给予各种补贴、税收优惠，通过各种形式如公建民营、民办公助、购买服务、承包等刺激市场主体来承担养老服务。另外，各种志愿组织、非营利组织、非政府组织和专业性服务机构在这一时期参与到养老服务供给中来，学生、党员、公务员等群体也被要求参与到敬老服务中来，养老服务主体范围不断扩大。作为个体必然要面对与思考的社会问题以及政策问题，多主体协同参与养老是必然选择，由此可以得出，福利社会化是贯穿养老政策始终的价值追求与导向。

（三）医疗保健是养老服务内容中的重点

老年群体由于其身体机能的下降，身体抵抗力弱，老年病多发，对于医疗保健的需求相对于其他养老服务内容而言更加迫切且持续。从对不同阶段养老政策分析来看，医疗保健需求在养老服务中占据很大的比重。20世纪80年代就提出了开展家庭病床、巡回看病和开展老年医疗卫生事业，并就老年医疗卫生事业出台了专门政策。90年代，立足于社区给老年人提供医疗服务是医疗卫生事业发展的一大亮点，并就医疗服务基础设施、服务人员、老年病研究提出了具体要求，老有所医成为养老服务体系的重要组成部分。

进入21世纪以来，老年护理成为医疗保健中的重要内容，助餐助浴助洁助急助医成为护理服务的重要内容，并且对护理服务人员、护理服务设施、长期护理保险需求增加。医疗保健状况对于老年人生活品质的提升起着关键性作用，它的效用直接影响着养老服务内容中其他服务功能的发挥。从近年来提倡医养结合、健康中国、健康与养老服务相结合与推行长期照护保险试点来看，医疗保健在当前以及在未来都是养老服务中的重点。

（四）养老服务体系与时俱进渐进完善

养老服务体系包括养老社会保障制度体系、养老服务形式和养老服务环境支持等，社区居家养老政策伴随着养老服务体系的不断完善而发展。养老政策作为一项公共政策，政府和公民对其的理解和认知必然是随着时间的推移和环境的变迁而不断深化的。从养老服务政策内容角度来看，20世纪80年代，养老政策内容主要包括基础设施建设、老年医疗保健、老年文化体育及老年制度建设方面，内容较少；90年代，养老政策内容在80年代的基础上不断丰富外，增添了社区这一重要内容，并且推动养老与社区服务相结合，并形成了老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为的养老体系。2000-2012年，形成了家庭、社区、机构三大养老主体与养老形式，市场在养老服务供给中的作用被重视起来。2012年以来，养老服务体系不断改革完善，在养老服务信息化、医养结合、志愿者与专业养老组织、老年护理、老年权益保障等方面有了新的突破，可以看出，我国养老服务政策发展体现出渐进完善、与时俱进的特征。

从社会保障制度体系来看，社会救助、社会保险以及社会福利不断调整完善，同时各种商业保险也在不断发展；从养老形式来看，其经历了家庭养老—家庭与社区养老，更加突出社区养老作用—居家、社区和机构养老—居家、社区、机构养老和医养结合发展的过程，在这个过程中家庭养老在社会化养老情境下作用减弱，机构养老发展还很不足，社区居家养老因其本身特色与优势在养老形式中的重要性不断提高；从养老服务环境支持角度来看，养老服务专业队伍、养老服务信息化、领导与组织管理、财政支持与政策优惠等方面内容都在不断完善细化。

（五）从重视制度建设到重视服务实施

老龄群体对于养老服务政策绩效的感知与认同情况主要取决于养老服务政策实施状况。从政策工具的角度来看，2000年以后，我国养老服务政策突出市场型政策和动员型政策工具的运用，许多政策文件以“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动（运作）”作为基本原则，同时在税收、用水用电用地等方面给予优惠政策，通过“民办公助、公办民营、政府购买服务、股份制”等形式促进民间资本参与养老服务，同时动员社会组织、志愿者等主体加入养老服务中来，这对于养老服务政策的实践起着重要作用。此外，政策层面通过优化养老服务的支持环境来推动政策落地，如养老服务领导与管理体制改革、财政支持与投融资政策、税收减免、放管服改革等。近年来，政府通过试点、评估、制定标准推动养老服务的落地与质量提升成为社区居家养老服务发展的新趋势。因此可以看出，我国社区居家养老政策发展经历了从注重制度建设到注重服务实施的过程。

六、总 结

通过对政策文本的分析，可以发现在社区居家养老服务政策的发展变迁中，老龄化形势的不断严峻是其发展的现实要求，政策发展与实践随老龄化形势的深化而不断深化，政府是重要的推动主体，社区是发展的重要平台和中心，而社会力量（市场、第三部门和个体）是对政府能力和社区服务不足的补充和强化。我国社区居家养老政策发展正处于不断实践、调整与完善时期，在政策试点过程中要将优秀实践和基层经验进行推广，并尝试上升为制度规定，以推动养老服务的发展。在政策实践中，社区作为养老服务的主体与关键，需要不断夯实其服务能力；其次，要大力培育公民社会，增强社会组织对于社区功能补充与增强的内嵌作用；最后，还需要不断细化和完善养老政策法规，在制度层面保障老年人合法权益。