公共服务购买中行动者的互动关系：演变、逻辑与建构——基于S市的实证考察

张 娴，周 丽

（1.安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003；2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093）

十九大提出要“建立共建共治共享的社会治理格局”［1］，政府购买公共服务是社会治理体制创新的重要制度安排。在政府对基本公共服务承担最终责任的前提下，引入社会力量进入公共服务供给领域，有利于提高公共服务供给质量，也有利于创新社会治理体制。在社会改革进程中，政府购买公共服务已经引起各级政府与学术界广泛关注。我国政府购买公共服务实践自上海浦东新区“罗山会馆”开始，在全国范围内扩展开来［2］。2003年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等地政府纷纷开始向社会组织购买公共服务，领域涉及教育、公共卫生、扶贫、养老助残等多个方面［3］。这些实践为城市治理实践提供了现实参考。

目前，学者对于政府购买公共服务研究主要集中在以下几个方面：一是从主体、客体、购买方式、购买边界等方面对政府购买公共服务内涵进行界定，对于政府购买公共服务的一般定义学术界基本达成共识①，但是对于购买边界问题依然争论不休②；二是总结政府购买公共服务的理论基础与现实价值，理论基础主要包括公共选择理论、合同管理理论、公私合作理论、法律相关理论等，现实价值主要从政府层面、公共服务层面、政府—社会关系层面进行阐释［3］；三是分析政府购买公共服务相关法律、制度与机制建设［4］；四是分析国内外政府购买公共服务现状、问题与困境以及政府购买公共服务未来发展方向与推进策略［5］。现状研究多采用实证分析的方法，涉及不同地区、不同领域。这些研究基本上从宏观、中观视角上概括了政府购买公共服务的基础理论问题，其研究价值值得肯定。但是伴随着实践深入发展，政府购买公共服务现状日益呈现出高度复杂性与不确定性的特点，这些研究的解释力度就大大降低。在这种情况下，对于微观视角下具体行动者行动研究或许能够突破目前研究困境，推进政府购买公共服务研究进一步发展。20世纪中期以来，“行动”、“行动者”这些高频词汇在哲学、政治学、社会学以及行政学等领域开始流行起来，学者纷纷通过这些概念表达一种不同于传统的理论取向，形成一种新的研究视角—行动主义［6］。与注重规则、制度、结构的结构主义相比，行动主义强调行动者中心地位，组织是行动者的建构过程，组织不再依靠结构调整来解决问题，而是通过行动者与结构双向互动，形成组织活动场域。本文将关注点放在公共服务购买中行动者具体行动上，从实践角度对行动者的关系结构以及行动异化现象进行分析，以期更好理解在具体实践中行动者行动特征、方式与本质。文中所涉及的实证资料，来自笔者2017年8月在S市做的实地调查。

一、公共服务购买中行动者互动关系演变

行动者是组织研究中的重要概念。在组织中，行动者被认为是“一个不只是被动服从周围环境，还对周围环境进行构建的人；一个适应行动领域中游戏规则，又反过来通过自己的行动来改变规则的积极存在者”［7］。在政府购买公共服务实践中，最主要行动者是买方与卖方。买方是地方政府，在本文中特指市一级直接参与政府购买的行政机关。卖方在本文中指承接公共服务的社会组织（见图1），两者互动共同推动着行动者实践发展。对于行动者基本属性的界定是行动者研究的基础，笔者结合相关研究与实践，将行动者基本属性总结为：行动者在情境中并受情境的影响又创造情境；行动者的理性是有限理性；行动者动机具有多元性，行动具有策略性与随机性。

图1 政府购买公共服务主要行动者

行动者的这些特征意味着对于行动者研究需要结合具体情境，动态分析行动者行动内在驱动力、互动过程与结果，这样才能更好掌握行动者行动规律。行动者行动过程中，核心目标是行动者行动的驱动力；资源占有是行动者行动外在条件；行动策略是目标的实现方式；互动关系是行动结果。据此，本文构建了行动者分析框架，探索公共服务购买实践中不同阶段行动者行动过程及互动关系（见图2）。

图2 公共服务购买中行动者互动关系

笔者将根据相关政府文件、社会实践与调研观察情况将S市政府购买公共服务分为三个阶段：培育阶段、规范阶段与优化阶段，并在此基础对行动者互动关系进行分析。

（一）培育阶段：支配与被支配

2013年国务院办公厅颁布《政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，预示着政府购买公共服务在全国范围内施行［8］。在此基础上，江苏省出台相关指导意见③，指导省内各市政府购买公共服务实践。具体到S市的政府购买公共服务，政府主要举措有：四类社会组织直接登记；构建多层次错位发展社会组织孵化基地；推进以公益创投、定向购买、招标为主的政府购买方式多样化。通过这些措施，S市政府培育了政府向社会组织购买公共服务的初级环境，踏出政府购买公共服务第一步。在这一阶段，地方政府的核心目标是完成公共服务供给方式转变的初步尝试，实现政策创新；社会组织的核心目标是进入公益市场，获得生存发展资源。在资源占有方面，地方政府掌握调配人财物的权力资源，社会组织只有少量人力资源与服务项目。地方政府可以选择性培育社组织，并要求其按自身规则、标准行动，社会组织对地方政府具有绝对依赖性，话语权较弱，只能单方面服从地方政府要求，两者之间形成政府支配—社会组织被支配的关系。

（二）规范阶段：主导与被主导

培育阶段是S市政府购买公共服务的起步阶段，取得了一定成效的同时也出现了购买环境混乱、社会组织承接能力不足的问题。2014年国家财政部、民政部颁布《支持和规范社会组织承接政府购买公共服务的通知》［9］，提出针对当前政府购买公共服务出现的问题，要加强政府力量的支持与规范。在现实压力与政策引导双重作用下，S市开始整顿政府购买环境，将政府购买公共服务从无序引入有序状态。如：大力培育社区社会组织；规范社会组织直接登记；建立社会组织信用记录管理机制；推进行业协会商会改革；完善配套措施；严格管理和监督。此阶段地方政府核心目标是完善自身内部制度建设并加强对社会组织的管理，社会组织核心目标是解决组织危机，实现组织发展。从资源占用来看，政府官员依然掌握调配人财物的权力资源，并在试点中获取了经验与教训，而社会组织也在实践中获得了与政府关系资源、服务对象的信任资源以及创新项目资源，能够与地方政府在一定程度上进行对话。从行动策略来看，地方政府积极规范政府购买公共服务，改善政府购买环境，社会组织在政府指导下积极进行自身规范化建设。两者形成地方政府主导社会组织被主导的关系。

（三）优化阶段：共治

2016年江苏省S市委、市政府出台了《关于加快推进城乡社区治理现代化的意见》、《关于全面推进社区服务社会化试点方案》及相关配套文件，明确要求以推进城乡社区服务社会化，促进城乡社区服务均等化。2016年7月，S市在全省及“长三角”地区率先部署开展城乡社区服务社会化全覆盖试点工程，按照社会化、专业化方向推进向政府购买服务。项目共有9个街道分别向9家社工机构购买社区综合服务，投入福彩金1 440万元。9家社工机构共走访4 214户居民，建立4 057份居民家庭需求档案。同时培训社区工作者1 599人次，创建5个社区公益基金，募集资金29.45万元，截至2017年7月，全市累计投入近7 000万元，服务覆盖近70%的街道（镇）、300个社区（村），超过400名专业社工服务在基层一线”［11］。此阶段地方政府的核心目标是解决城乡社区服务不均问题，最终实现社区社会化服务全覆盖；社会组织的核心目标是通过参与社区综合服务，提升公共服务能力，实现功能升级。从资源占有来看，地方政府拥有能够调配人财物的权力资源，同时也在实践中摸索出较为完整合理的发展思路，能够为政府购买公共服务提出较为科学的指导意见；社会组织在社区综合服务中获取了成熟的项目资源与较为完善的社会网络资源，成长成为具有创造性与独立性的公共服务提供者。因而地方政府在优化阶段中主要负责制度与资金支持、持续监督与评估，社会组织主要负责社区综合服务，两者形成一种较为平等与持续的共治关系。

总体上来看，公共服务购买中行动者在实践不同阶段具有不同的目标，地方政府的核心目标经历了“政治创新—规范环境—综合治理”的转变；社会组织经历了“进入市场—提升能力—功能升级”的转变。不同行动者在自身目标的驱动下共同推动政府购买公共服务实践发展。从行动者资源占有来看，地方政府始终掌握调配人财物的优势权力资源。而社会组织在开始阶段掌握劣势资源，随着实践发展逐渐成长，获得了能与地方政府进行平等对话的优势资源。从行动策略来看，地方政府对社会组织从单方面支配与控制到逐渐放松管制，最后转变为监管；社会组织在开始阶段面对地方政府的强势支配，采取的是配合与服从的策略，当社会组织自身实力提升，便开始主动创新实践，逐步成为行动者结构中最有活力的环节。两者的地位也从不平等向平等转变，最终达成共治（见表1）。

表1 不同阶段行动者互动关系演变

二、公共服务购买中行动者互动逻辑

行动者互动关系的变化并非无章可循，有其自身的逻辑。下文中，笔者将在实践的基础上，分析公共服务购买中主要行动者的互动逻辑，为构建新时期行动者共治关系奠定基础。

（一）地方政府：合法性维护为前提的上呼下应

合法性是地方政府行动的基础与前提，地方政府的合法性来源行政系统的认同与本地居民的认同，为了获得行政系统与本地居民的认同，行动者采取不同的行动策略。一方面为了获得行政系统的支持，地方政府行动呈现出政治跟随、政策模仿特点。首先，从政治跟随方面来看，自20世纪初，国家政策就积极倡导政府购买公共服务，并在理论上引领政府购买公共服务的发展路径。苏州市政府购买公共服务的实践紧紧跟随国家政策倡导，对社会组织进行控制、支持与监管，取得突出成绩，进而跻身公共服务发展序列的前列（见表2），指导文件是地方实践的重要依据，不同阶段S市指导文件的发布紧紧跟随中央、省级的意志。其次，同级地方政府之间因为政绩上的竞争而产生互相模仿学习的行动。S市地方政府购买公共服务实践充分借鉴了广州与杭州的先进经验。S市民政局H局长在谈到本地社区服务社会化时就提到：“广州在2012年以前，就已经学习加州模式开展社区社会服务化，我们的社区服务社会化借鉴他们的经验但是与他们不同。”苏州市社区“公益金”实践灵感也来自于杭州。而无论政治跟随还是政策模仿，都是地方政府为了在政治竞争中获得优势地位，获得上级政府在人事与财政上的支持所采取的策略，政治竞争中的胜利直接关系到地方行动资本的增加以及政府官员的晋升。另一方面，社会公众认同是政治合法性的重要来源，为了获得社区公民的认同，地方政府在具体实践中要以公民利益为重，提升公共服务水平。在S市政府购买公共服务发展历程中，地方政府越来越重视公民的主体地位。如在服务项目进行前，通过群众座谈会、上门走访等方式充分了解居民需求，与服务对象零距离对接服务项目；服务项目进行时，通过社会组织服务培育居民的自我服务意识与能力，最终实现居民由服务接受者到服务提供者的身份转变；项目结束后，逐步提高项目考核中群众意见所占比例，提升群众话语权。通过各方面努力，政府购买公共服务项目获得群众的充分支持与理解，地方政府的群众认同增加。总体来说，行政系统认同与社会公众认同构成了政府合法性来源的重要基础。而在实际行政过程中，在社会公众心中，地方政府形象与中央政府的形象是没有明显区分的。在中央政府合法性的加持下，地方政府在社会公众方面的合法性压力小很多。而行政系统对于地方政府的认同通常直接关系到地方政府的财政、政策支持以及地方政府官员的晋升，因而行政系统认同更会获得地方政府重视。另外，获得行政系统支持可以通过在政治竞争中取得胜利快速实现，而获得公众认同需要长期投入。因而地方政府可能会花时间、经历投入到获得政治系统认同中，从而产生行动异化现象。

表2 S市政府对中央政策的政策“跟随”

（二）社会组织：生存发展利益为基础的服务与敷衍

在政府购买公共服务实践中，社会组织时时刻刻在追求自身生存发展利益。这是由社会组织性质以及我国社会组织发展现状所决定的。作为组织，自身存续问题是其关注的首要问题，而就我国社会组织发展现状来看，造血功能较差，对地方政府单方面资源依赖，整体发展水平较低。如何获得地方政府支持，维护自身生存发展，是其首要利益追求。一方面，为了保障生存发展利益，社会组织努力向地方政府靠拢，以期获得地方政府支持。从新中国成立以来，我国社会组织发展就一直在政府政策轨道下运行。新中国成立到改革开放前，我国处于对社会资本全面控制的阶段，这一阶段社会组织还叫社会团体，是自上而下建立的准行政机构。从改革开放以来，国家将部分权利让渡给社会组织，给予社会组织一定的发展空间，但是由于社会组织发展时间不长，整体造血功能较差，主要依靠地方政府资金与政策支持。在这种情况下，社会组织自主权与话语权较弱，会紧紧向地方政府靠拢。例如根据地方政府政策导向积极调整自身发展策略，即使是发展较为超前的个别社会组织，也是在地方政府允许的范围内成长，并不存在脱离地方政府控制的社会组织。另一方面，地方政府支持是社会组织生存发展的重要支柱，而驻扎社区，为公众提供服务，提升服务能力，才是社会组织存活的根本途径。为了提升公共服务能力，社会组织在转变功能定位、管理服务流程等方面都做出努力。在转变功能定位上，S市社会组织服务功能经历了“单一专业化服务—综合性服务—平台型服务”的转变历程，在功能定位的不断调整中，扩充了服务类型，提升的服务能力，获得了社会公众的支持。在管理服务流程中，S市社会组织在实践中不断完善自身服务流程。通常以项目制为运作模式，由一人或两人组成的项目小组，完成包括项目申报、项目实施以及项目结项等一系列工作。并通过留账以及内部会议等形式实现自我监督。社会组织因资源不足也面临着两难的局面。一方面，社会组织资源获主要取决于地方政府意志，并通过完成地方政府绩效考评任务直接获得；另一方面服务效果究竟如何衡量难度较高，考评手段与方式还有待完善。当时间、精力与资源严重不足时，社会组织会将工作重心放置在应付考评、完成台账上，从而获得地方政府支持，实现组织发展，而到实践服务环节就显得力不从心，常常会敷衍了事。

三、在政府购买实践中构建新时代新型共治关系

中国特色社会主义进入了新时代，意味着我国社会发展进入全新的历史时期。新时代下我国社会治理面临着双重任务：一方面是在社会改革实践中谋求现存问题的解决之道。如公共服务供给不均、整体水平不高等问题；另一方面要在发展中不断创新，“打造共建共治共享的社会治理格局”。其中“共治”即共同参与社会治理。政府购买公共服务作为社会治理创新重要方式，在实践中呈现出由冲突到共治趋势，为新时代新型共治关系的构建提供了重要契机。

首先，要了解行动者共同使命，统一行动理想。行动理想是行动者需要共同实现的美好愿景，只有统一了行动理想，行动者才能在政府购买实践中充分发挥作用。统一行动理想需要行动者充分认识人类的共同命运［12］。“在工业化、城市化的进程中，个人主义话语催生了具有自我意识的理性的个人，并在个人的基础上建构起了工业社会，形成了自我中心主义的行为取向和竞争文化。但是，它却在20世纪后期将人类引入了风险社会和危机事件频发的境地。全球化、后工业化将是对个人主义话语的根本扬弃，所要确立起的是人的共生共在理念。”共生共在是人类的共同命运，在掌握了人类的共同命运后，行动者才能够在思想意识上以“他在性”取代“自我中心主义”，并抛弃单个人利益、局部利益为一切行动准则的狭隘主义，最终形成为了共同利益奋斗的行动理想。

其次，要明确行动者责任，确定行动者边界。从地方政府角度来看，地方政府是公共服务供给的第一责任人，但是在政府购买中，地方政府将这种责任转移到社会组织上，那么地方政府的责任主要集中在规制、监管与提供政策与资金支持。首先我国政府购买实践还处于发展初级阶段，需要地方政府在整个发展思路上的创新；其次我国政府购买环境整体不够成熟，社会组织发展水平总体较低，需要政府提供政策与资金上的支持，强势推进实践发展；最后在整个购买过程中，地方政府是最有力量的规制监管方，地方政府需要承担起规范流程、监管与督导质量以及构建完善监督体系的重大责任。从社会组织角度来说，社会组织作为政府购买过程中直接服务提供方，需要承担的责任主要有：为公众提供高质量的公共服务的责任；合理、合法运用社会资源的责任；有序参与公益市场，遵循公益市场法则的责任等。在明确政府购买中行动者责任以后，就能划分行动者的行动边界，进而使得行动者的行动进入更加有序的状态。

最后，要鼓励公众参与。共治的本质是公众参与，没有公众参与的共治只是另一种形式的统治。在政府购买公共服务中，公众作为服务的出发点与落脚点，在实践中不断成长。以S市实践为例，在政府购买的培育阶段，公众从怀疑到承认，逐步接受新形式的公共服务供给方式；在规范阶段，公众开始积极接受社会组织提供服务，并不断对服务提出新要求；在优化阶段，一方面公众的服务需求得到充分满足，开始追求服务自我与服务公众；另一方面在地方政府与社会组织的培育下，公众服务能力不断提升，逐步成为公共服务的重要提供者。在政府购买公共服务中，只有公众参与其中，才能够实现服务资源的良性循环，来自于公众又回到公众；只有地方政府、社会组织与服务对象都充分发挥作用，实现价值，才能构建新时代新型共治关系。

注 释

①王浦劬，萨拉蒙等（2010）在其研究专著《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》中，将“政府购买公共服务”界定为“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量来交付服务费用”这一定义后来被学者们高频次引用。因而可以说得上是“政府购买公共服务”概念的经典界定。

②关于“边界”问题，代表性的观点见：魏娜，刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究［J］.中国行政管理，2015（1）：73-76；常江.美国政府购买服务制度及其启示［J］.政治与法律，2014（1）：153-160；许彩霞.政府购买公共服务范围初探［J］.中国机构改革与管理，2014（8）：30-31；王丛虎.政府购买公共服务的底线及分析框架的构建［J］.国家行政学院学报，2015（8）：69-73.

③2013年10月21日，江苏省政府办公厅印发关于政府购买公共服务工作指导意见的通知［苏政办发（2013）175号）］.