农村环境污染治理：困境与出路

董小玲

（西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710122）

近年来，中国农村地区无论是经济发展、交通运输，还是居民生活都发生了较大的变化，农业经济发展迅速、交通运输更加便捷，农民生活水平日益提升。但与此同时，农村环境问题日益凸显，这已成为制约新农村和美丽乡村建设的重要因素。环境是一切政治、经济、社会活动得以开展的基础，经济社会的可持续发展道路离不开环境的支持，同时良好的环境也有助于人们的身心健康。农村环境指的是以农村居民为中心的乡村区域范围内各种天然的和经过人工改造的自然因素的总称［1］。政府对农村环境高度重视，十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略任务。在新农村建设中，农村环境建设是其切入点［2］。对农村环境建设的要求主要涵盖了村容村貌、道路、生活用水、厕所、排水设施、垃圾处理、住房以及面源污染控制等各个方面［3］。党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求［4］。2017年中央农村工作会议中指出，实施乡村振兴战略要加强农村突出环境问题综合治理，实现百姓富、生态美的统一。对农村环境污染进行治理，首先要明确具体环境问题所在，然后通过分析其成因与治理困境，找到治理的出路方能解决好这一问题。

一、农村环境污染问题呈现

近年来，农村环境污染问题日渐突出。根据环境问题的产生来源，农村环境污染可以分为村庄污染、农业污染以及工业污染三大类。在此基础上进行分类分析，以期找到治理的重难点，明确日后工作的重心。

（一）村庄污染

（1）生活污水。近年来，在新农村建设过程中，农村道路硬化工作实施比较到位，为村民的出行带来了极大的便利，但部分农村在道路硬化过程中对于排污方面考虑欠缺，排污地距离村民住所较远且路面未设计排水渠道，由此引发诸多问题。一些村民就近处理污水，道路上污水横流的现象已经屡见不鲜。这既污染环境又妨碍其他村民出行。尤其在冬季，路面污水容易结冰，给村内车辆和行人出行造成困扰。在一些陡峭路段，地面污水结冰严重威胁着村民的生命安全。除此之外，污水长期在路面横流，这对已经硬化完成的道路也造成了一定的破坏，有些路段路面沙石已经开始裸露。

（2）生活垃圾。近年来，由于村民生活水平的提高，生活垃圾的数量和种类也开始变多、变杂，农村开始修建垃圾房、配备垃圾箱，也有专人负责定期清理。但存在的问题是垃圾箱数量过少，箱与箱之间距离过大。村民在处理日常生活垃圾时极为不便，加之部分村民环保意识不强。这便导致垃圾随处可见，破坏了村庄的整洁，对于生活垃圾的处理，成为乡村振兴中的一个难题。

（3）人畜粪便。目前，不少农村地区的厕所仍然由传统的简陋板房搭建而成，粪便长期裸露在外。加上有些农户养殖家禽家畜，这些家禽家畜不仅自身粪便随地排泄，而且也会把露天堆积的粪便刨向各地。农户对粪便的处理主要采取的是还田的方式。但还田之前，需要长时间积累和堆积。这不仅污染了周边空气而且容易招来蚊蝇。夏季蚊蝇到处飞舞，甚至室内也有大量的苍蝇、蚊子，不仅干扰了村民的正常生活，而且其携带的病菌也严重影响着村民的身体健康。习总书记指出“厕所革命”要作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进。足以可见厕所问题对于农村人居环境的重要性，推进“厕所革命”刻不容缓。

（二）农业污染

加强化肥、农药和农膜等农业投入品在生产、使用以及处置等方面的监管，对于实施乡村振兴战略具有重要的意义。

（1）化肥污染。化肥可有效帮助农作物增收，但同时也引发了一系列问题。长期施用化肥对土壤、大气、水体以及人类身体健康都会产生一定的影响。长期施用导致土壤板结；化肥中的一些化学物质可能会导致温室效应，破坏臭氧层；化肥中的营养元素通过雨水、渗透等方式进入地表、地下水中，污染水资源；过量施用氮磷化肥会使食物中的硝酸盐、亚硝酸盐含量增加，从而危害人体健康。历年化肥施用折纯量如图1所示。

图1 历年化肥施用折纯量

（2）农药污染。在农作物种植过程中，农户一般都会喷洒农药以确保农作物产量，但农药的大量使用也会产生极大的危害。在喷洒农药的过程中，如果喷洒者没有采取防护措施或防护不到位，会危害喷洒者及其周围人的身体健康乃至生命安全。此外，农药包装物的处理不到位，也会对环境产生污染，甚至对人体产生危害。

（3）农膜污染。农膜能够促使农作物产量增收，但是对废旧农膜的处理是一个极为严峻的问题。废旧农膜极难降解，若将其焚烧又可能污染空气。历年农用塑料薄膜与农药使用量如图2所示。

图2 历年农用塑料薄膜与农药使用量

（三）工业污染

（1）河流污染。造成河流污染的因素有很多，其中最主要的是乡镇企业。一些乡镇企业将生产所产生的废水直接排放到河流中，导致河水严重污染。还有一些采砂企业，长期在河边采砂，导致河水浑浊，流量不断减少，河流中漩涡淤泥增多。以往夏季河流中有不少孩子游泳、抓鱼，现如今河中早已没有鱼虾的身影，也没人敢随意下河游泳了。

（2）大气污染。随着工业化的发展，人们向大气中排放的污染物增多，由于大气的流动性极强，导致污染开始扩散，农村的空气质量也大不如前。大气污染不仅对农作物造成危害，而且严重影响着村民的身体健康。

二、农村环境污染治理的困境

农村环境污染治理是一个综合性的问题，涉及政府、企业及社会等多元主体；法律、环保及财政等多个领域；村庄、农业及工业等多方污染。因此对其进行治理具有一定的复杂性，存在一定的难度，目前农村环境治理主要存在以下困境。

（一）治理上：重末端，轻源头

农村环境治理过程中，通常重视的是末端治理，而对污染源的控制容易忽视。在农村环保资金的分配上，重视污染治理上的资金投入而忽视源头防治上的资金投入，这便导致污染治理的成效低，治理不彻底。农村环境污染源比较分散，对其进行控制存在一定的难度。

首先，村庄污染源的控制存在难度。为了维护正常的生活需要，村民每天都会产生生活污水和垃圾。而如果对生活污水和垃圾的产生加以控制势必会影响到村民的正常生活。因此必须寻找其他出路，以达到与污染源控制相同的效果。部分农村在道路硬化时忽视了排水渠道的修筑，路面硬化工作完成后才发现这一问题，这不仅使得在已经硬化好的路面上开凿水渠工程量大，而且资金来源存在问题，导致新增沟渠难度大。在粪便的处理上也存在很大的问题，无论是村民还是家禽家畜，每天都会产生粪便。而粪便还田往往需要粪便堆积到一定程度后，再集中运送至农田，在积累、堆积的这一过程中，对粪便进行日常处理难度大。

其次，是农业污染源控制存在难度。化肥、农药以及农膜等都是农民为了农作物增收而采取的措施，如果直接控制这方面的供应不仅会导致农作物减产，而且极有可能引发虫灾等其他严重自然灾害。除此之外，化肥、农药的包装袋处理往往比较麻烦，若直接丢弃，村内的孩童可能将其当成玩具，从而产生严重的不良后果。若进行焚烧，残留的化学物质又会严重污染空气。

最后，是工业污染源控制存在难度。河流污染、大气污染往往是经过一定的时间，污染到一定的程度之后才会被人们发觉，而此时寻找污染源并对其加以控制具有一定的滞后性。同时由于河流、大气具有极强的流动性，河流污染、大气污染可能牵扯到的不只是一个地区，某一地区的污染可能会流动到周边其他地区。

（二）法律上：重城镇，轻农村

中国有诸多关于环境保护的法律，但大多都是针对城市而言的。针对农村环境保护和治理没有独立的、专门的法律、法规［5］。虽然有些环境保护方面的法律法规规定了保护农村环境的措施和制度，但其中有些与农村具体情况并不相符［6］。农村与城市存在的差别是村落之间大多都有一定的距离，不像城市一样人口集中且密度大。每个村落百十来户人家，而且由于每个村落的地理位置不同，环境问题也各不相同。而且涉及农村环境保护的具体规范性文件所依据的也是位阶较低的行政规章。因此，从一定程度上限制了其执行效力［7］。除此之外，目前我国农民大多文化程度不高，对法律方面的知识比较欠缺，对于环境方面的法律更是知之甚少。

（三）体制上：重治理，轻监管

健全的监管体系是农村环境污染得以有效控制不可缺少的一部分。大部分乡镇还没有独立的专门的针对农村环境监管的机构，导致农村污染治理效率低下［8］。

首先，在村庄污染方面，由于村民生活的需要，每天都会产生废弃物，而对其进行处理则取决于村民自身的环保意识及责任意识。受惰性的影响，大多数村民不愿意将垃圾和污水运至较远的处理地点。加之从众心理的影响，村民往往会模仿自己周围人的做法，如果有一户人家将污水随意倒在道路上，周围的其他村民基于心理平衡也会学习这一做法。除此之外，村民大多受教育程度不高，责任意识不强，没有充分意识到环境保护的重要性。也有一些村民由于农活较多，没有多余的闲暇时间彻底清扫室内卫生，导致室内温度较高，招惹蚊蝇。对于村民的这些破坏环境的行为，还停留在同村村民舆论监督的阶段，而这种监督方式往往不具备权威性，起到的约束作用微乎其微。

其次，在农业污染方面，由于农户大多以分散耕作为主，这便导致农业面源污染防治技术和管理难以大面积推广。各地针对农村地区环境监管主要沿用的是工业点源的监管模式，农业面源污染缺少监管机制，农村环境质量和污染源的监测技术和管理机制还不健全［9］。对污染进行治理之后，由于监督机制不完善，治理成效难以巩固。可能存在再次污染的风险，不仅浪费人力、物力以及财力，而且还导致污染治理成效不大，打击村民对污染进行治理的信心。

最后，在工业污染方面，对污染企业监管不到位，导致偷排现象时有发生。监管主体单一，仅靠政府监管可能会出现地方保护主义倾向。一些地方政府基于GDP的考虑会对污染企业予以保护，有些地方环保部门通过排污收费来支持自身建设，虽然征收排污费但低于企业治污成本，存在寻租现象［10］。这便导致对企业带来的污染进行监管与控制存在一定的难度。

（四）资金上：重投入，轻绩效

在推进农村环境保护与污染治理的过程中，资金是尤为重要的一部分。国家对环境保护方面的资金投入力度逐年增加，财政环境保护支出从2007年的995.82亿元上升到2016年的4 734.80亿元。为推动农村环境综合整治，国务院批准《中央农村节能减排资金使用管理办法》，专门用于改善农村环境。2003年以来，中央财政出台的农村环境污染防治相关专项资金管理办法多达32项，截至目前，仍然有效的有13项。

虽然在资金投入上比较重视，但依然存在资金投入不足的问题，不少农村环保配套设备不足，远远不能满足村民的需要。而且仅靠国家财政资金进行农村环境污染治理是远远不够的，一方面资金来源单一，政府压力大；另一方面由于资金有限，农村环境污染的治理不够彻底。在资金投入后，实施的绩效缺乏有效的评价机制，有些专项资金效益不高，但依然长期存在，缺乏退出机制［11］。

（五）主体上：重政府，轻社会

过去几年，农村环境污染治理主体以政府为核心。政府承担了几乎有关污染治理的各项事务，这也与农村环境的公共属性有关。政府作为治理主体有一定的优势：村民对政府的信任度高于其他社会组织；政府具有强制力和权威性。但是如果农村环境污染治理仅为政府这单一主体，也会出现一些弊端：由于治理涉及的事项复杂多样，政府作为单一治理主体难免会疲于应对；地方政府也可能出现寻租现象。“众人拾柴火焰高”，只有积极吸纳社会力量才可能达到治理成效最优化。十九大报告中明确指出要坚持全民共治。但在这一过程中，如何协调好各方力量，明确各自的分工以及责任所在，确保达到“1+1＞2”的效果，也是实施乡村振兴战略过程中的一大挑战。

三、农村环境污染治理的出路

党中央十分重视环境问题，十九大报告指出：要坚持全民共治、源头防治。并对大气、水、土壤、农业面源污染防治，固体废弃物和垃圾处置以及排放标准等各个方面提出了新要求。农村环境污染问题影响着每一个村民，如果不对其加以遏制，污染扩大将直接威胁人们的生存。通过对污染问题的呈现以及对污染治理困境的分析，探寻农村环境污染治理的出路十分必要。

（一）末端治理与源头防治并重

在污染治理上，末端治理固然必要，但也应注重源头防治，只有解决了污染源问题才能从根本上达到环境治理的效果。

首先，在村庄污染源的控制上，应鼓励村民将生活垃圾和污水尽可能循环利用，这样既节约了资源又能够在一定程度上达到减少污染排放量的目的。建立诸如节水双瓮厕所、节水三格厕所、粪尿分集式生态卫生厕所以及三联沼气池厕所等卫生厕所［12］。通过诸如此类的措施，将废弃物转化成能量，从源头上解决生活垃圾、污水以及粪便露天堆积等问题，从而提高资源的生态效益，这也是目前乡村治理和新农村建设的重点内容之一［13］。在末端治理上，适当增加村庄内垃圾箱的数量，同时鼓励村民定期将生活垃圾运至附近的垃圾房或垃圾箱。排水渠道不完善的村庄，可以鼓励村民自行配置专门的废水桶，将无法重复利用的污水倒入其中，并及时将其运至排污地。

其次，在农业污染源的控制上，鼓励农户根据土壤类型、农作物种类等确定施肥品种和施肥量。提倡施用复合肥料、缓效肥料，在靠近水源的地区尽量少施肥。科学控制农药的使用量，严厉打击偷售国家明令禁止农药的行为。提倡使用可降解的树脂农膜。在末端治理上，可以配备专门的收集装置，专门收集化肥、农药的包装物，并注意做好日常防护工作，避免小孩接触或家禽家畜误碰，最后将其统一运至回收点［14］。

最后，在工业污染源的控制上，健全企业准入机制，禁止高污染企业或对生态造成严重破坏的企业进入本地。同时完善企业退出机制，对“三废”严重超标的企业责令停产停业。加强对乡镇污染企业的监管，控制污染物的排放量。加大对乡镇污染企业环境税和排污费的征收力度，促使其自觉采用先进技术，改进工艺流程，对废弃物进行加工处理。在末端治理上，针对河流污染，可以通过推行河长制，对流域实行统一管理，促进地方政府合作治理。对于大气污染，可以加大植树造林力度，通过植物吸收大气中的污染物，从而在一定程度上减轻大气污染。

（二）建立健全农村环境保护法律法规

首先，建立健全农村环境保护立法工作。2018年6月全国人大农业农村工作座谈会上，吉炳轩指出，要着力为实施乡村振兴战略提供有力、有效的法律支持和保障。关于农村环境这一方面，在立法内容的构思上，陈锡文提到了要尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本增值，建设宜居乡村。由此可见，农村环保立法工作已经受到了高度重视。在立法过程中，要明确农村环境实际情况，偏远山区、靠近污染企业的村落以及平原地带的村落等各自的具体实际有所不同，针对这些不同情况的村落制定出符合本村具体实际的法律法规。规范农户污水排放、垃圾处理、厕所搭建、化肥施用、农药及农膜使用等方面的标准；健全化肥、农药以及农膜生产企业的生产标准；完善企业“三废”排放标准［15］。

其次，要健全农村环境治理执法体系。从法律上明确规定基层政府各部门在农村环境保护以及污染治理方面的职责。同时也要加大执法队伍建设，提高执法队伍的专业素质和执法效能。此外也要明确执法人员的职责权限，对不当的执法行为加以约束与惩治，对及时高效的执法行为予以奖励，确保执法人员的积极性。

最后，需完善农村环境司法制度。司法制度能够切实保障农民的环境权益，可以为因环境问题而遭受损失的农民提供维权服务，增进农民对环境问题的认识。通过对基层司法人员进行专业培训、实践训练等不断提高其专业素质与业务技能，从而增强基层环境司法裁判在农村的信任度［16］。对污染环境或潜在的环境污染者起到震慑作用，以此来减少对农村环境的破坏。

（三）大力推进宣传教育

为了保护农村环境，需要对利益相关者进行宣传教育，提高其思想觉悟。首先，应对基层政府及其工作人员进行环保宣传。农村环境具有公共性，因此治理的核心主体只能是政府，对基层政府进行环保教育具有重要的意义。可以通过文字、图片以及视频等多种方式使其了解到环境污染的严重后果，增强对环境保护以及污染治理的重视，培养其责任意识与大局意识。促使其在追求本地区经济增长的同时兼顾环境问题，走可持续发展的道路。

其次，要对乡镇企业进行环保宣传与思想教育。企业通常追求的是利润最大化，如果不对其进行环保宣传与教育，极有可能以环境为代价来追求自身的经济利益。通过宣传使其明确自身的责任与义务，以期促使其采用无污染或污染较小的工艺，配备及改进污染物净化装置。

最后，要对村民进行环保宣传。村民是农村环境的直接利益群体，应对其进行思想教育，使其从思想上意识到环境治理的重要性。可以通过发放环保宣传手册、张贴海报、播放视频以及文艺演出等多种方式进行宣传，以此来提高村民的环保意识。农村环境需要每个村民的自觉保护，需要每个村民参与到污染治理中来。

（四）治理与监管双重齐下

对农村环境污染问题，不仅要注重治理，而且监督也同样重要。只有治理与监管双重齐下，才能彻底消除农村环境污染。因此在治理污染的同时，应建立健全监管体系，加大对农村环境问题的监督。也可以不定期派遣专人进村监督，在提高村民环保意识的同时，加大对其行为的约束。自律与他律相结合，对其污染环境的相关行为予以处罚。此外还应改进农村环境监测技术，加强对农村空气、水质、土壤的日常监测［17］。对于污染环境的企业，开展不定期污染监测，加大对污染超标企业的惩处，促使其改进工艺，减少污染排放量。

当然从短期来看，进行环境保护与污染治理，会对利益相关者造成一定的利益损害。因此要努力协调好各方利益，尽量避免人们对环境治理的抵触。对于积极保护环境的企业与个人，可以通过多种方式予以鼓励。此外也要借鉴国外先进经验，如美国采取的是政府管制与经济激励机制相结合的方法，在农村生态环境管理上取得了较好的效果；日本实行的是城乡统一的环境管理制度［18］。

（五）加大资金投入，完善绩效管理

要实施乡村振兴战略，首先要解决资金问题。财政部编制的2018-2020年三年支出规划中，特别强调要为实施乡村振兴战略提供稳定的资金保障。在环保资金投入上，不能只依靠国家财政支出，要积极探寻资金的其他来源渠道。完善环境税费制度，加大对污染者的税费征收，减轻政府的压力。推进环保基金建设，鼓励社会力量的加入。也可以通过一些公益性项目来筹集资金，如发行生态彩票，由社会公众根据自身的利益期望与风险承受能力自愿购买［19］。

除了注重资金投入外，还要注重绩效管理，保证农村环境治理相关专项资金的使用效益［20］。制定与完善相关绩效评价指标体系，促进资金从“重投入”向“重绩效”转移，对资金跟踪评价，保证每一分钱都用在了环境保护与污染治理上，每一分钱都体现了自身最大的价值，争取不花一分冤枉钱。

（六）推动多元主体协同治理

十九大报告中的乡村振兴战略明确提出，必须坚持人与自然和谐共生。不仅是村民，社会中每个人的生存与发展都离不开自然环境，保护自然环境是每个人的责任。提高农村环境治理的效果，应推动多元主体共同参与。王春凤通过供给动力的分析，指出中央政府供给积极性最强，而地方政府或其他组织只有在中央的政策下，才能有效地参与到环境治理中［21］。因此，中央政府要积极引导各级地方政府、社会组织、企业以及村民参与到污染治理中来，推动多元主体发挥各自的最大优势。

鼓励地方政府加大农村环境治理力度，对农村地区农业与环境进行合理规划和布局，推动农村走绿色发展的道路。鼓励社会组织加入农村环境治理，发挥其特有的优势。社会组织可以作为农民与政府之间的中介组织，反映农民的诉求，传达政府的意志。而且当地的社会组织对本地情况比较了解，可以有针对性的对本地污染治理提供建议，同时也可以对污染起到监督作用［22］。新闻媒体在农村环保监督方面也有其独有的优势，通过向社会披露环境问题，引起社会各界的关注，通过社会舆论对污染环境者起到警示作用。鼓励企业自觉改进排污设施，减少对环境的破坏。鼓励村民参与到环境治理中来，在生活垃圾和污水的处理上，逐步引导村民克服自身的惰性：在村内垃圾回收设施尚未完善的情况下，村民应严格约束自己的行为，将垃圾投放到指定位置；对于道路硬化已经完成的农村地区，重新增加专门的排污渠道不仅费时费力，而且可能会对已经硬化好的路面进行破坏。所以村民在排污上，必须克服自身的惰性，将污水运至适合排放的地点。鼓励村民自觉使用复合肥、国家许可范围内的农药以及可降解的树脂农膜。

四、结 语

目前，环境问题已倍受政府关注，治理成效显著。但从总体上来看，污染情况仍然十分严峻。农村环境问题已经不容忽视，治理农村环境污染，改善农村环境状况，是新农村建设的重要任务。农村环境治理落后于经济发展，这已经阻碍了中国的新农村建设［23］。因此，应加强对农村环境保护的重视，通过多种方式对农村的环境污染进行治理，牢牢把握治理的重点以及难点所在，针对重难点采取合理有效的措施，以加快污染治理的进程，保障农村人口的身体健康，构建整洁舒适的农村人居环境，促进农村经济与环境的协调发展。