当前公务员群体行政伦理问题实证研究

李 洋

（北京市社会科学院 社会学研究所，北京 100101）

一、研究问题和对象

公务员群体既有个体利益，又要履行政伦理，如何认识和协调两者之间的关系？换句话说，以服务和维护公共利益为宗旨的公务员，少数人在面对个人利益和公共利益的抉择时呈现出维护个人利益趋向；以匡扶社会公正为行为准则的公务员，在行政决策中面对个人利益受损时，少数人呈现出患得患失的策略性行为，其中的原因和机制是什么？本研究将以行政伦理为核心分析概念，通过实证研究的方法，首先探讨行政伦理是如何影响行政决策的，其次对导致行政伦理困境出现的因素和机制进行分析。这将有助于理清行政管理领域中行政目标和行政行为不一致的内在原因，也对行政伦理学中的行政伦理困境研究有所补益。此外，针对研究发现而提出的制度建议和对策思路，也有助于直面行政管理实践中面临的个体性和公共性张力。

本研究的研究对象是具有公务员身份的国家公职人员，即“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”［1］，履行行政管理职能的事业单位人员并不涵盖在内，专门对公务员群体的研究更能体现公职人员的权力维度，也与当前的组织人事体制保持一致。从行政级别上来看，本研究又有别于阶层研究中“国家与社会管理者”的概念，后者是指那些“具有实际行政职权的干部，不是所有的干部，是实际负责的干部，主要是党政机关和事业单位、人民群众团体的负责人员”［2］。只要是纳入国家公务员编制的工作人员，无论其是否担任领导职务，都是本研究的研究对象，这样，对不同职级公务员的研究又体现了较强的整体性、代表性和现实性。

二、研究现状

行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是以“责、权、利”的统一为基础、以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统［3］。国内外对行政伦理的研究基本上都是围绕行政伦理的来源、原则、困境及其化解途径等议题展开。罗素（Russell B.）认为行政伦理来源于权力的两重性，权力的扩张性和占有性是天生的，因此需要对其进行制约，同时罗素也强调掌权者的最终目标应该是促进社会合作［4］；韦伯（Max Webber）认为权力是违背他人意愿而贯彻自己想法的能力，同时韦伯也认同权力是行政组织体系的基础，其公正性体现在管理有序、选贤举能且受约束［5］。权力滥用就会走向专制和保守，相反则会走向自由和无序。行政伦理的目标就是通过对权力行使人（或组织）在职业道德、个人品德和组织伦理等方面的约束和要求，来实现对权力的约束和公共效益的最大化。

行政伦理研究在新公共行政学中得到空前重视，与以往重视行政效率的传统学派不同，前者更强调行政的公共性和公平性。库珀（Terry L.Cooper）认为公共意识并非“期望公民必须变得无私并在行为上完全利他，但它确实意味着，公民有责任既要发现他们自己的个人利益也要发现政治社群的利益，而对社群利益，他们负有契约性的自制的责任”［6］74。行政伦理属于公民伦理的一部分，也必然会面临公共利益和个人利益的抉择，甚至出现个人利益优先而公共利益失效的状况，其导致直接后果就是决策失误。如何对行政伦理失效进行解释？库珀从责任的角度提出答案，他认为行政伦理的核心概念是责任，行政人员首要的身份是追求公共利益的社会个体，其次才是作为以职业身份出现的“技术专家”或“政府雇员”［6］102，为了做出负责任的行政决策，“需要通过教育等手段不断增强决策者的伦理水平和社会良知”［6］84。换句话说，决策者的伦理水平和社会良知出问题了，就可能会出现管理失效或者失误，他把这种因角色冲突、权力冲突和利益冲突而无法履行责任的情况称之为“行政伦理困境”。库珀并不否认个人利益的存在，但他强调责任担当要优先于个人利益。实际上，这种将责任内化后再采取理性人行动的理论，是单方向的对行政人员施加伦理压力，它预设性的认为行政人员大多会富有责任心的开展工作，而“行政伦理困境”的出现只是源于行政管理工作的“小插曲”。库珀的行政伦理理论提供了一个新的视角，它完全不同于传统的“理性和非理性”的公共行政理论，后者忽视了责任等道德因素对行政决策的影响。例如，西蒙（Herbert Simon）从行政人和经济人的区别入手，提出了行政决策“盲区”存在的必然性：经济人决策的基础是“完全理性”，而行政决策的基础是“有限理性”，由于信息不完全等因素，行政决策追求初衷是“满意”而非“最优化”［7］。上述论述都将行政伦理视为一个道德概念，即概念本身就蕴含价值取向，只有“有和无”“好和坏”的区别而无法论证和操作化，而对行政伦理进行论证和操作化是在实践中克服行政伦理困境的必经之路。

如何克服行政伦理困境，西蒙认为要通过机构改革及伦理建设等方式来解决，机构优化和伦理教育两者缺一不可［7］，而库珀则认为，要“通过内部控制和外部控制两种方式来保证行政人员和行政机关在面对内外部压力时，依然采取负责任的行政行为”［6］148，其中外部控制包括舆论监督等方式。两种观点都强调通过优化行政机制等方式来解决行政决策中的伦理问题。我们认为既要认识到行政伦理困境出现的必然性，将其作为行政决策中的“常量”来考察，又要重视行政伦理的影响因素分析，不能简单地将其作为行政优化的对象和目标而通过内部管理和外部监督来实现。在实践上，要将行政伦理作为行政决策的内生变量而非外生变量进行统筹考虑，也就是强调在给决策人施加道德和责任压力的同时，也要考虑如何调动决策人的能动性，这同样会对行政决策的成败产生重要影响。

国内对行政伦理的研究也基本延续了上述议题。从行政伦理的原则、类型、边界来看，行政伦理以研究行政道德为主要内容，它是公共性价值和工具性价值的统一，以实现行政价值为主要目标［8］。行政伦理关系涵盖了政府与其他政府、社会和市场之间等十大关系［9］，当前应该从责任伦理和商谈伦理的角度尽快确定行政伦理的操作化边界［10］。从行政伦理的社会和文化根源来看，行政伦理这一起源于政府组织内部以及政府组织与外部环境所形成的复杂社会关系网络［11］。当决策者面临权力冲突、角色冲突以及利益冲突等冲突关系时，更容易导致行政伦理困境的出现［12］。杨振海则将问题聚焦在公务员素质、监督机制不健全、行政体制不完善、官本位和特权思想影响、行政环境变化等方面［13］。加强行政伦理建设要与反腐败相结合，注重行政伦理的内部控制和外部控制等制度化建设渠道［14-16］。实际上，国内相关研究仍然是在现有制度框架下，从道德和制度完善层面进行的分析，缺乏实证研究及其相关的制度设计。此外，本文将公务员作为一个自在的群体从社会认知和自我认知的角度进行分析，更深刻的揭示出行政伦理的影响因素和作用机制。

三、数据和设计

（一）数据资料

研究资料主要来自于2016年5月份对B市23家正局级行政机关在职公务员开展的抽样问卷调查。在抽样方法上，此次调查采用分层配比抽样的方法：首先，根据各单位在编公务员占调查总体职工总数的比例，分配各单位抽样样本数量；其次，在各单位内部，按照性别、年龄和职级三个变量上职工的比例进行样本配比。调查共发放问卷550份，收回问卷540份，有效回收率为98.2%。受访公务员的基本构成如表1所示，其中，男性占比为60.7%，31～50岁的中青年骨干人员占比达到76.7%，科级正副职和处级正副职占主体，样本结构符合B市公务员群体的整体性别、年龄和行政级别结构分布。此外，本研究还选取了五家单位的50名公务员进行了个案访谈。

表1 样本性别、年龄和行政级别分布

（二）研究设计

社会肯定是指社会基于社会成员价值而给予精神上和物质上的认可和回报，它体现了社会价值与社会经济地位的一致性，社会肯定和政治认同都属于社会认同的概念范围。本研究认为行政伦理不仅会受决策者道德、责任等隐性因素的影响，还会受社会激励、社会评价等显性因素的影响。隐性因素是不可人为控制的，只能教化不能强加；显性因素是社会塑造的，具有一定的可操作性。据此，本研究以行政伦理为核心概念，提出两个研究假设：第一：行政伦理会对行政决策产生显著影响；第二，行政伦理在对行政决策产生影响的同时，也会受到社会肯定等显著影响，如图1所示。

图1 以行政伦理为核心的行政决策模型

根据上述分析框架，对相关概念进行如下操作化：首先，将行政伦理操作化为“公共利益认同度”、“个人利益认同度”和“职业心态”，主要包括“公务员要以公共利益为重”、“是否因公共决策而获益”和“当前的职业心态”等变量；其次，将行政决策操作化为“公共决策认同度”，主要包括“对行政决策持保留意见”等变量；再次，将社会肯定操作化为“收入情况”、“社会满意度”，主要包括“家庭人均月收入”、“职业满意度”、“教育满意度”和“养老满意度”等变量。

四、研究发现

（一）社会肯定和行政伦理对行政决策有显著影响

以“公共决策认同度”为因变量，以收入情况、职业心态、社会满意度（如社会地位、职业发展、收入、人际关系和社会福利等）、公共利益认同度和是否因公共决策而获益等8个变量为自变量，建立起关于行政决策的多元回归模型，用SPSS统计软件进行分析，结果如表2所示，显示模型有效，建立回归方程如下：

其中，y是“对行政决策持保留意见”，x1表示职业发展满意度，x2表示是否因公共决策获益，x3表示家庭人均月收入。研究发现，如图1（右）所示。社会肯定和行政伦理都对行政决策具有显著影响。其中，社会肯定对行政决策的影响主要体现在职业发展和家庭人均收入这两个关系公务员切实利益的指标上，而行政伦理对行政决策的影响主要体现在个人在行政决策中的获益程度，具体表现为：

1.因公共决策个人获益越大的公务员，对决策的赞同程度越高

既然行政伦理是对个体行为服从公共目标程度的道德和伦理评判，那么如何看待公共决策中的个体利益，或者说是否因个体利益而影响对公共决策的态度，也是评价行政伦理水平的重要指标。由于行政决策的公共性，不可避免地会涉及公务员个体利益，即公务员群体也是政策的目标人群。在这种情况下，公务员会更倾向于选择对自身利益有利的行政决策，而否定或不赞同那些对自己不利的行政决策，即便后者从整体上看更有利于公共利益的最大化，也就是说，当个体利益和公共目标发生冲突时，公务员更倾向于站在个体利益一边，很容易出现库珀所说的“行政伦理困境”。

2.对职业发展越不满意的公务员，越对行政决策持保留意见

对职业发展不满的人表达情绪的最直接的方式就是带着情绪工作，这就失去了判断公共决策有效性的主观意愿，遑论对公共决策有效性的价值判断。根据《国家公务员法》等相关规定，公务员晋升职务至少应当满足三个基本条件，一是具备“思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格”，二是要“在规定的编制限额和职数内进行”［1］，三是要达到晋升至拟任职务累计所需的最低工作年限。除了硬性条件之外，还需要两个软条件，即在人格和能力等方面得到上级领导的肯定性评价，且同部门下级公务员未进行否定性评价。可以说，通常所认为的公务员晋升上的“论资排辈”，在实践中有较为复杂的运作方式，普通的公务员要实现职务晋升难度相对较大，尤其对于基层公务员来说，一个职务干几十年是常有的事。与此同时，在国家统一的职级工资体系下，职务级别直接与收入水平和福利待遇挂钩，这样一来，从事公务员职业只有晋升一条道路，一旦在职业发展上遇到瓶颈，对个人乃至家庭利益的影响是全方位的。因此，对职业发展不满的公务员表达不满的最直接和简单的方式就是不履行甚至人为干预公共决策。

3.家庭人均月收入越高的公务员，对行政决策持保留意见的概率越高

家庭人均月收入反映了家庭成员的总体收入水平，统计显示2016年北京市职工人均月工资为7 706元［17］，而北京市正处级干部月工资水平基本上在7 700元左右［18］，这意味着公务员只有晋升至正处级干部，其工资水平才能达到北京市职工的平均水平，而此次调查显示正处级干部占比只有三分之一左右。因此，对于大多数公务员家庭来说，家庭人均月收入越高的，意味着公务员作为家庭成员的在收入水平上越是处于相对弱势地位。可见，就北上广等大城市而言，公务员群体不仅在全社会总体收入上处于弱势，而且其中一些在家庭成员收入上也处于弱势，双重的生活压力无疑会加倍其不满情绪，因此，与一般公务员相比，家庭人均收入越高的公务员群体往往对行政决策持保留意见的概率越高。

4.公务员在社会地位、人际关系等方面的正面的社会评价不会对其履职产生显著的积极影响

人们通常认为，公务员在社会地位和人际关系上处于优势地位，就以往情况来看，即便收入水平不具有优势，社会上对公务员的职业评价还是较高的，也容易在人际交往中处于核心位置。但实际上，公务员的社会地位高了，人际关系好了，并不会对其履行行政决策产生积极影响，换句话说，这种主观的正向社会评价并不会激励公务员更好地履行公共职能。这就不得不引起对倡导公务员“重精神，轻物质”这种奉献精神的反思，这种倡导并不会激发公务员的工作积极性，反而可能无意间助推了“官本位”社会氛围的形成；反过来，这种“过度”评价一旦坍塌，往往会走向非理性，也难以发挥社会监督和客观评价的作用。随着劳动力市场的逐渐完善和成熟，如何更有效的对公务员群体的职业性质和活动进行标准化，如何建立起适应经济社会发展要求的公务员职业评价和激励机制，是当前行政管理体制改革领域的重要议题。

综上所述，当前公务员群体在职业发展和收入上的瓶颈已经对行政决策的效果产生了显著影响，单纯提升公务员在社会地位和人际关系上的主观感受并不能发挥作用；而在现有工资框架内提升公务员的工资待遇，也难以优化其行政决策行为，即便行政级别较高的公务员，其工资水平也并不具备较大优势。经验研究证明，在这种情形下，公务员很难做到“牺牲小我”来实现公共利益的行政伦理要求，甚至在面临个体利益和公共利益的两难境地时，会牺牲公共利益来实现个体利益。

表2 方差分析

（二）社会肯定和政治认同对行政伦理产生显著影响

如前所述，行政伦理对行政决策有显著影响，那么影响行政伦理的因素又有哪些呢？以“公共利益认同度”为因变量，以年龄、政治面貌、享受福利分房情况、岗位工作年限、社会满意度（如职业发展、收入、社会福利、交通出行）等8个变量为自变量，建立起关于行政伦理的多元回归模型，用SPSS统计软件进行分析，结果如表3所示，显示模型有效，建立回归方程如下：

其中，y′是“领导干部要具有党性修养、公仆意识和大局观念”，x′1表示职业发展满意度，x′2表示政治面貌，x′3表示收入水平满意度。研究发现，如图1（右）所示，社会肯定和政治认同都会对行政伦理产生显著影响。其中，社会肯定主要通过对公务员在职业发展和工资收入上的回报体现出来，而政治认同则体现为政治面貌的差异，具体表现为：

1.对职业发展和收入水平越不满意的公务员，越不受行政伦理约束

影响行政伦理的重点是职业发展和收入水平等关系个人切身利益的问题，公务员们在谈论职业发展和收入水平时，参考的是不同的评价体系，与职业发展不同的是，当谈到收入水平时，人们不是在公务员群体内部比较而是放眼全社会，并倾向于向高收入群体看齐。前面的研究表明，在当前的公务员工资结构下，适度提高收入水平并不会直接影响行政决策，但这里的研究证明，适度提高工资水平有助于改善公务员的行政伦理。要注意的是，一小部分公职人员缺乏“公心”而以投机的心态投身公务员职业，对他们而言即便是职业发展上的细微“不如意”也会反映到工作态度上。

2.党员和团员等党群身份对激发公务员的行政伦理有积极影响

任何组织都是人们为实现共同目标而结合成的一个整体，党群系统“全心全意为人民服务”的根本宗旨和“党员个人利益要服从党和人民的利益”等基本准则，与行政伦理建设中提出的管理者要以公共利益为重的基本要求是一致的。党群组织在组织内部开展的系统性的学习教育活动是公务员尤其是党员公务员提升道德水平和职业素质的主要途径和方式之一，这更有利于将行政伦理内化在日常行政管理工作中，通过不自觉的发挥党员模范带头作用体现出来。可以说，在党群组织内部，将组织要求与职业目标结合起来进行宣传教育，是党和国家增强国家管理者阶层集体荣誉感和使命感的一种有效方式。

3.年龄和工作年限对行政伦理水平没有显著影响

按照通常的理解，“老员工”会有更高的职业道德，但事实并非如此，对公务员群体来说两者并不具有显著的相关性。公务员随着年龄和工作年限的增长，逐渐分化成两个群体：一些人由于各种原因，职业发展遇到瓶颈，较早地看到了职业生涯的结尾，容易产生“随遇而安”的懈怠心态，调研显示怀此心态的公务员比例不低，占被访公务员总数的16.9%。另一人随着工作年限的增长，其工作经验、能力和职务级别也在逐渐提升，“会根据工作要求提升工作能力”，占被访公务员综述的59.6%。与新人相比，资历长者在行政决策中具有更大的发言权和影响力，因此其职业道德和伦理水平的提升具有更强的实践意义。而需要警惕的情况是，随着工作年限的增加尤其是到了临近退休的年龄，一些人的行政伦理水平没有提升反而会逐渐下降。

表3 方差分析

五、结语和讨论

在资源市场化和信息社会化的过程中，行政决策过程越来越容易受市场和社会因素的影响，比如市场化所带来的寻租问题、行政人员的心理落差问题，以及信息扁平化带来的行政公正性问题等，都使得行政伦理越来越成为行政决策的核心议题。以往人们通常将行政伦理当做道德概念，只有对错之分，本研究认为行政伦理是一个实践概念，是可以在实践中通过测量和设计来予以提升的。一方面公务员群体在某种程度上确实存在公共意识欠缺等问题，一些公职人员在面临个人利益和公共利益的冲突时之所以倾向于前者，很大程度上是因为其更看重物质奖励和职业发展等显性的社会肯定，尤其当个人能从公共决策中获益时，很多人会不惜降低决策的有效性来实现个体利益；而社会上对公务员群体的正向评价和认同并不会增强公务员群体的职业认同感。另一方面，又难以将公共性缺失的“板子”都打在公务员身上，客观上公务员尤其是基层公务员在收入水平和职业发展上普遍面临制度瓶颈，付出与回报难成比例，一旦收入低于家庭的其他成员就会心生不满甚至影响其履职。此外，与其他干部群众相比，公务员群体的党性修养和大局意识整体上还是较高的，仍然具有较高的践行公共决策的道德素养，只是在时刻“用党员的标准严格要求自己”的同时，内心要不断经受收入水平低、职业发展不明等负面情绪的暗示，进而影响到公共意识的建构。

根据上述结论，针对性地提出改善行政伦理状况的对策如下：

（一）建立和完善公务员的科学评价标准和人才市场体系

在对公务员职业的劳动力价值进行评价时，一是积极探索公共事务与其他社会事务对等的评价体系，并将经济指标替代为社会效益指标，建立与公务员职业的社会价值对等的科学的评价和激励机制；二是在评价主体上，探索引入组织人事评价和社会评价相结合的多元评价主体，吸收市场参与者和社会组织、市民等的评价；三是在评价方式上，探索引入项目制和事务制等多种评价体系，对协助项目实施和创新的、高效完成事务性工作的，予以额外的奖励性绩效工资；四是规范国家公职人员的行业流动和职业流动，让愿意留下来的人能留得住，想谋求新发展的人有好的出路。

（二）把党性教育和职业教育结合起来，营造公务员职业化的社会氛围

在公务员教育培训上，探索党性教育和职业教育相结合的公务员的思路和做法，在党性教育中明确党员的权利和义务，在职业教育中突出职业荣誉感和职业道德水平的提升。借助“放管服”的行政改革东风，将其作为重塑公务员形象的重要契机，在政府职能转变、行政体制改革的基础上，进一步强化政府的服务意识、转变“官本位”思想观念，把转变行政职能和树立良好的行政形象相结合，努力营造公务员职业化的社会氛围。

（三）面向临退前公务员专门开展“衔接段”指导和监督

这里的“衔接段”特指公务员退休前后的一段过渡时期，这个时期通常来源于对退休生活的焦虑和不适应，容易对公务员的工作和身心状况产生负面影响。由于公务员工作年限的增长与行政伦理水平高低并无必然联系，相反容易在退休前萌生工作惰性和对未来的焦虑感，因此，对工作年限较长尤其是面临退休的公务员在工作、生活和心理上进行专门的指导和重点监督，将有助于帮助他们平稳、顺利地度过退休前后的“衔接段”。