中国社会救助创新：动因、特征与绩效——基于“社会救助领域优秀创新实践案例”的文本分析

杨雪莹

（中南财经政法大学 公共管理学院，武汉 430073）

一、引 言

社会救助是指政府或社会组织对因特殊原因造成生活困难的群众进行物质和服务援助的一种社会行为。为适应经济社会发展和解决日益严重的贫困问题，我国逐步建立了以最低生活保障、特困人员供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系［1］。在改革开放的深入推进和精准扶贫的稳步实施下，虽然我国社会救助事业在扶贫济困和维护社会正义等方面已取得很大成效，但社会救助制度弊端日益凸显，社会救助难题频频浮现，如相关法律缺位、救助理念落后、救助资源分散、救助方式单一等。随着创新发展理念的扩散和普及，我国社会创新与日俱增，创新领域主要集中在困难群众救助、公益支持和扶贫济困上［2］，社会救助创新也逐渐被公众所关注。近年来各地涌现出诸如“一门受理，协同办理”的工作机制、“互联网+”救助模式、家庭经济状况信息核对平台等创新之举，社会救助创新呈现出前所未有的生机与活力。

在社会救助领域的创新探索如火如荼地开展之时，国内理论研究并未同步前行。从当前看，虽然研究社会救助的文献颇多，但其中对社会救助创新的研究起步较晚、成果有限。从研究内容来看，已有研究主要集中在制度、理论和方式或模式创新三方面。以制度视角切入，一方面学术界大多在经济发展和社会转型的宏观背景下整体述评我国社会救助制度体系的演变历程［3］、发展困境以及改革进路［4］等方面；另一方面，因具有同样的制度原理，精准扶贫和社会救助的整合与衔接也成为学界关注的热门［5］。随着治理和福利多元主义［6］等国外理论在我国的广泛引用，部分学者将多中心治理与协同性治理［7］融入社会救助中，以构建社会救助主体多元化、救助方式多样化、救助力量专业化的新型社会救助体系。另外，一些学者密切关注实践层面救助方式的创新，如资源动员和儿童教育培养方面的民办儿童村救助模式创新［8］，政府主导、社会参与的“爱心家园”救助项目［9］等。研究方法上，仅有少量文献进行理论探究或是个案分析，而鲜有基于多案例研究整体探讨我国社会救助创新的实证研究。一个又一个现实问题层出叠现：社会救助创新为何发生？这些创新活动地域分布特征怎样？社会救助创新的内容如何？又产生何种效果？然而这些问题还未在理论层面得以解答，这严重制约着人们对我国社会救助创新的认知水平。

基于以上论述，本文以社会救助创新为主题，利用多案例文本分析法对其实践内容和发展态势等方面进行深入且全面剖析。本研究将三届“社会救助领域优秀创新实践案例”（2016-2018）共25项获奖项目作为分析对象。该奖由民政部组织开展，第三方机构组织专家评审，自2016年以来，已连续举办三届，共产生236个创新案例，各届参选案例分别为73个、78个、85个。由于部分资料的缺失，本文选取评选中25项获奖成果作为案例样本。案例数量虽然有限，但因获奖项目是在全国范围内通过各省选送申报、专家评审、现场答辩、综合评定等程序甄选而出，合理公正的评选方式保证了案例的真实可信度和较高的创新水平，这25个创新项目能够展现出近年来我国社会救助领域创新实践的发展形势和总体特征。

案例分析是对某一特殊情境中事件或行为的产生背景和演变过程进行系统性描述和深度分析。而单案例研究总结出的结论可能存在一定的局限性，多案例分析则更能把握社会现象共同折射出的深层次问题和整体性特征。在政府创新［10］、公共部门文化创新［11］、社会创新［2］等领域都存在利用多案例研究方法的先例，这表明多案例研究具有较高的可行性。

二、中国社会救助创新的分布、主体与动因

（一）社会救助创新的地区分布

三届社会救助创新实践案例覆盖了全国14个省、直辖市和自治区，具备一定的地域代表性。从区域分布上看，东部地区的获奖项目远多于中西部地区，52%的频率表现出东部地区较强的创新活力；中部地区与西部地区同占24%，说明中西部的创新活跃程度相差不大，由此可得出地域分布总体呈现出“东部强、中西部弱”的一贯规律。这种分布现状是多种原因造成的，比如各地经济发展水平的不同，财政实力的差异，贫困程度的高低，社会救助创新动力的强弱等。

从省份上看，江苏、广西和陕西各有三个项目入围，浙江、山东、四川和内蒙古四省（自治区）各有两项入围，共17项，占比68%，而江苏和陕西更是连续三届都有一例获奖，体现出这些省份在社会救助领域创新的持续性。更具体地来看，25项案例中约有11个来自经济较为发达的省会城市或直辖市，这也能佐证经济水平与社会救助创新之间较强的关联度（见表1）。不过，这种关系并不绝对，陕西、内蒙古和四川的项目频频入选，体现出部分欠发达地区同样具有强劲的创新势头，这可能与这些地区地貌复杂和自然灾害频发导致贫困程度较高有关。由此看来，落后或贫困可看作创新的有利条件［12］，落后的发展现状能刺激欠发达地区以救助创新为契机寻求破解社会问题的有效机制。

表1 社会救助创新的地区分布

另外，根据整理资料可以看出，我国社会救助创新的发展态势呈现数量上的增长和质量上的提升。三届参选项目分别为73项、78项、85项，虽然增幅较缓，但总体处于逐步增长中。而参选项目是由基层探索到逐级上报，最终省级评比申报，在层层筛选的过程中必定淘汰了很多具有创新性和试验性的基层实践项目，所以每年全国各地有着远多于参选项目的社会救助创新举措。2016年仅有5项全国社会救助创新获奖项目，在评定标准不变甚至更加严格和精细的情况下，2017年和2018年增至10项，这在一定程度上体现出基层社会救助创新质量的大幅提升。

（二）社会救助创新的主体

以上分析可知社会救助领域创新实践呈现出“东部强，中西部较弱”的空间特征，那么是谁在推动社会救助创新，或者说哪些主体参与其中？根据表2可知，社会救助创新的主体集中在地市级和区县级民政部门，特别是区县级民政部门以72%的占比成为社会救助创新最重要的发起者，地市级民政部门主导的社会救助创新较少，占28%，而省级、乡镇级和村社级创新主体并未出现。区县级民政部门比省级和地市级民政部门更贴近基层，能迅速掌握基层群众的救助需求并及时提供精准救助。而相比于乡镇级和村社级创新主体，区县级民政部门拥有更好的救助资源，为其开展创新探索提供有力支持。

表2 社会救助创新的层级分布

虽然获奖项目的创新主体是民政部门，但从这些创新实践中也看到了社会力量的身影。随着社会救助创新活动的不断涌现，社会力量在扩大救助资源、优化救助方式、丰富救助内容等方面的作用得以凸显。例如成都市郫都区①为了弥补政府救助的不足而引入专业社工开展精准帮扶；南宁市西乡塘区依托第三方机构入户调查低保对象，杭州市西湖区引入社会组织开展家境调查工作，温州市鼓励并引导民营经济、民间资本和社会组织全方位参与社会救助项目，以多元协同效应助力基层社会救助创新发展。这些鲜活的案例生动地展现出社会力量介入社会救助的发展势头，为我国建立并完善新型多元社会救助体系奠定良好基础。但民政部门在创新项目中牢牢占据绝对主导地位，反映出政府主体的畸形参与和其他社会主体创新力量薄弱。如何正确界定创新主体的角色，政府如何能实现适度参与、积极引导社会组织并促进政社关系的良性互动，是实现多元协同效益最大化的前提条件。

（三）社会救助创新的动因

为什么会出现社会救助创新？到底什么才是社会救助创新的动力因素？对于这些问题的解答有助于理解创新现象背后所体现的深层次社会问题和阶段性治理难题。创新本身就是极为复杂的现象，有学者提出政府创新是客观的制度环境和主观的内在需求两方面因素推动的结果［13］，社会救助创新同样可以看作是组织内外因素造成的。通过对案例文本的深度分析，本文认为内部的改革诉求与外部的环境压力共同催生出社会救助的创新探索。

外部的环境压力来自于顶层设计的引导、上级政府的推进和救助问题的倒逼。社会救助创新虽源于地方自行试点，但国家的顶层设计则是其改革创新的风向标和传感器。2014年国务院相继出台了《社会救助暂行办法》《关于全面建立临时救助制度的通知》；2015年十八届五中全会提出要“统筹救助体系，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活”；2017年十九大继续强调完善最低生活保障、特困人员救助、医疗救助等在内的社会救助体系。在顶层设计强大的牵引力下，全国各地纷纷在社会救助领域探索完善工作机制和优化制度体系的新路径。民政部分别于2015年和2018年确立了300个全国“救急难”综合试点单位和35个社会救助综合改革试点地区，而其中分别有9个和7个所在地民政部门成为“社会救助创新奖”的获奖单位。除去两次试点的3个重复单位，全部25项获奖成果中共13项是直接出自综合试点区，超过半数的占比显示出政府推动与社会救助创新之间的强相关性。在顶层设计的高位推进和上级政府的强力推动下，全国各地的社会救助创新如“雨后春笋”般涌现。除此之外，社会救助中的重难点问题也倒逼着民政部门改革创新。在这些获奖项目的相关材料中，提及最多的就是各地在基层民政工作中所面临的种种难题。根据表3的整理，基层社会救助难题主要包括救助体制缺陷、管理服务不足以及救助效能低下，这些问题的背后也反映出社会公众的普遍需求，因此亟需政府通过更新救助理念、改革体制机制、优化帮扶项目等来破解发展困境，满足社会需求。

表3 部分社会救助工作中的重难点分析（文本提取）

续表3

仅靠顶层设计的引导、上级政府的推进和救助问题的倒逼而形成的压力也不足以驱动社会创新的持续发展，组织内部行为主体的改革诉求也是社会救助创新的动因之一。创新主体的改革诉求从何而来？本文认为领导干部强烈的社会责任感［14］、对弱者的同情心理以及政治竞标赛下的晋升愿望等主观因素成为救助创新的强力催化剂。在各地创新实践中，民政部门领导干部频频深入基层调研困难群众的生活近况和基层救助现状，部分基层民政部门打出“尽最大努力帮助困难群众”的口号，这些体现出领导干部高度的工作责任心和对贫困人口的同情关爱之心。当然也不排除部分领导干部为了晋升谋求政绩而大力推进改革创新的现象［10］。

三、中国社会救助创新的内容、方式与绩效

（一）社会救助创新的内容

明晰社会救助创新的内容，就能了解当前我国地方政府在社会救助领域的工作方向和治理重心。基于25项获奖案例，社会救助创新的内容可分为社会救助制度的优化、社会救助能力的提升、救助服务内涵的拓展和社会救助流程的再造。这也与上文提出的关于在救助体制、管理服务以及救助效能等方面的救助工作重难点相契合，表明地方政府创新行为具备鲜明的问题导向性。总体上来说，提升社会救助能力类的创新最多，占40%，其次是优化社会救助制度类和再造社会救助流程类创新，同占24%，而拓展救助服务内涵类创新最少，仅占12%（见表4）。

表4 社会救助创新的内容

社会救助制度的优化主要体现在多层次精准救助体系和跨部门资源整合机制上。随着经济发展和社会转轨的深入推进，我国已建立以城乡最低保障制度为核心，医疗、教育等多项专项救助为补充的多层次救助体系。但多项救助政策大有叠加之势，救助资源浪费现象也时有发生，如何在扩大救助范围的基础上提高救助的精准度成为优化制度设计的难题。基层民政部门在实践创新中找到了行之有效的解决办法。为实现社会救助与扶贫开发两项制度的衔接互嵌，黑龙江绥化青冈县成立跨部门联席会议机制，初步实现低保家庭和贫困家庭的精准认定与同步管理；江苏泗阳县以强化临时救助制度为重点，创建综合性“急诊救助”新模式，寻求“救急难”问题的破解机制。面对救助部门分散、救助资源碎片化的现实问题，四川成都郫都区民政局牵头成立社会救助中心并建立救助项目库和政策库，四川达州达川区高效整合并协同办理12个救助部门的39个救助事项，全力推动救助资源的高效统筹。总之，政府特别是民政部门在救助制度的优化整合上发挥着重要作用。

“互联网+社会救助”的改革创新促进主动救助、精准核对、有效监督、动态管理等社会救助综合能力的提升。浙江杭州西湖区以“幸福云”平台实现救助服务资源与困难群众需求精准匹配，大大弥补了基层民政力量薄弱的问题；陕西西安碑林区自主研发“社会救助一门受理工作平台”，同时利用救助信息库创新实施“社会救助四级信息圈制度”，使得基层社会救助能力与效率同步提高；江西吉安市将金融机构信息纳入大数据平台，通过“一站式”核对和“三轮”筛查推动救助对象的精准识别；合肥庐阳区更是将信息技术融入救助工作的每一环，为分析基础数据、处理救助业务、提供救助服务、实施业务监管、进行资金管理等环节提供信息化、标准化的规范程序。提升社会救助能力类的创新占比最大，这也能显现出基层民政治理创新的着力点在于提高救助工作水平，相信这也会是未来短时间内地方政府创新的热点领域，而避免救助创新内容的重复性和趋同性将是值得进一步思考的问题。

物质帮扶是保障困难群众基本生活的常规救助手段，但近年来致贫原因的复杂化带来救助对象多样化和救助需求个性化的社会问题，增能救济作为帮助贫困者提升自身能力的有效手段之一［15］，成为社会救助服务的重要内容。引入社会力量以拓展救助服务内涵成为实践创新的热门领域。上海静安区以“桥”计划为牵引，根据需求评估，精准匹配儿童成长教育、病患康复帮助、心理慰藉、就业指导等多种救助服务，探索出多重需求家庭综合服务新模式；浙江温州市稳步推进政府购买服务机制，大胆扩展社工介入服务领域，促进社会救助由重物质现金援助转向服务救济；南宁西乡塘区引入第三方机构，对低保家庭开展物质和精神帮扶在内的关爱救助，引导社会救助手段从单一式向复合式转型。尽管当前各地拓展救助服务内涵类的创新实践还不算多，但这种“前瞻性”的实践创新显示出创新主体对社会救助新难题敏锐的洞悉力，为我国社会治理提供了宝贵经验。

社会救助流程再造也是社会救助创新的重要内容之一。江苏南京市在社会救助“一门受理”的基础上实现“一站办结”，将繁琐的审批事项优化成清晰的条目流程，工作效率得到大幅提高；呼和浩特新城区研究制定了相关法律文书，对申请、受理、核实、审批、监督环节提供了程序化规范管理，并利用电子化操作大大减少繁琐流程，实现便民利民的同时促进基层工作减负；广西罗城仫佬族自治县和田林县分别开展低保申请网上无纸化审批改革和最低生活保障审批权限下放乡镇改革，救助程序得以优化和精简。简而言之，以政策文书提供规范程序和以信息技术精简事项这两种方式实现了救助流程的再造。

由以上分析可知，社会救助制度、社会救助能力、救助服务内涵和社会救助流程等方面的改革创新，共同推动着我国社会救助体系的完善和发展。当然，这种分类方式并不绝对，部分创新项目本就属于综合性改革，难免会出现内容交叉叠加的现象，本文选取创新案例最为突出的改革内容作为分类依据。

（二）社会救助创新的方式

基于创新内容的分析，本文将社会救助创新的方式分为理念创新、技术创新、组织创新和服务创新。组织创新意味着在创新过程中新的组织形态的出现或是已有组织结构的改造，如公益性社会救助组织的创建；理念创新是指救助理念或思路的革新与进步，在案例中体现为救助思路由消极救助变为主动帮扶，救助目标实现在保障基本生存的基础上注重能力发展；技术创新一般指运用信息技术实现管理方法和工作流程的改进与完善，例如审批流程的改革、信息化救助服务平台的搭建；服务创新则指社会服务供给内容或形式上的革新，如政府购买社会救助服务机制。

一般来说，在单项获奖项目中综合利用多种方式的复合型创新最为常见，如在家境调查服务项目中，浙江杭州市将信息技术注入调查工作全过程，促进流程便捷化，利用公益平台改善服务质量并优化服务方式。本文认为理念创新是前提，是开展社会救助创新的基本条件；技术、服务、组织是极为重要的创新要件，但这并不意味着缺少某一要素，创新就无法实现。所有项目中仅有1项真正意义上的组织创新，这可能是因为，相较于其他类型的创新，组织创新往往带来更严重的政治风险和利益损失，而并非所有的创新主体都有足够的实力和能力去承担改革创新的代价。

（三）社会救助创新的绩效

这些形式多样、内容丰富的社会救助创新究竟产生了怎样的社会价值，对各地发展产生了何种影响？这是亟需解答的问题。但仅仅以项目介绍材料为依据难以进行创新绩效的量化研究，所以本文从创新实践的参与主体出发，从宏观视角解析其所产生的社会影响。

（1）社会救助对象。社会救助本就是针对困难群体的福利性制度安排，所以制度所覆盖的救助对象成为直接的获益者。社会救助制度优化类的创新促使救助范围扩大，维护了更多的困难群众的权益。社会救助能力提升类的改革让受助群众得到了精准帮扶和及时救助，公民满意度大幅提高。随着救助手段的完善和服务内容的充实，救助服务内涵拓展类的改革为公众提供了丰富且优质的救助服务。社会救助流程再造类改革则通过简化申请流程真正便利了广大群众。

（2）政府部门，这里大多指民政部门。在实践创新的引领下，政府部门面临的社会问题顺利解决，如低保边缘家庭救助问题、社会救助失信问题、困难群众需求多元化问题、行政执法违规违纪问题等。除此之外，政府在创新的过程中自身组织建设也得以加强。救助制度得到优化完善，救助资源实现高效统筹配置，救助主体趋向多元协同，救助能力逐渐强化提高，从而保障救助的科学精准和公平高效，提升责任政府的形象。

（3）创新实践的参与者。社会治理注重多元协同，社会力量参与也成为社会救助治理的改革进路。具体而言，慈善基金会为救助提供资金支持，企业将技术与公益结合为社会治理助力，社会组织承接政府救助服务，更有专业社工和志愿者贡献个人力量。对救助创新实践的参与者来说，个人获得自我满足感，企业实现生存与发展，其社会责任感也得以彰显，从而达到利己利他的双重效果；对基金会和其他社会组织来说，它们不仅达成组织的宗旨和使命，还能在活动参与过程中提高自身的服务能力。

（4）创新活动的示范对象。政府创新的动因还可能来自公共政策的学习和移植［16］，其他地方政府的借鉴推广是社会救助创新绩效不可忽略的部分，如江苏南京市在总结“一门受理”改革经验的基础上升级打造“全科办理”政务平台。其他地方民政部门通过借鉴学习创新实践中的先进典型，结合实际进行完善和升级，这在一定程度上能降低创新成本，减少利益损失，提高创新成功率。

四、结论与讨论

在我国，社会救助创新已成为“星星之火”，随着改革进程的加快必将形成燎原之势，对其进行研究既有理论必要性，还存有实践价值。本文以民政部选取的近年来我国基层实践创新中质量最优和水平最高的社会救助创新成果为案例文本，对我国社会救助创新的参与主体、地域分布、实践动因、主要内容、创新方式和社会绩效等方面展开了深入探究。由此我国社会救助创新的发展图景可见一斑：我国社会救助创新的地区分布整体呈现出东部多于中西部的发展趋向；区县级民政部门是我国行政层级中最积极的创新主体，社会力量也参与其中；内部的改革诉求与外部的环境压力成为救助创新的两大驱动因素，领导干部强烈的社会责任感、对弱者的同情心理以及政治竞标赛下的晋升愿望等主观因素构成内部的改革诉求，而外部的环境压力源于顶层设计的引导、上级政府的推进和救助问题的倒逼。社会救助创新的内容主要包括优化社会救助制度、提升社会救助能力、拓展救助服务内涵和再造社会救助流程四方面，其中可分为理念创新、技术创新、组织创新和服务创新四种形式；这些创新成果显示出社会救助对象、地方政府、社会组织等多方利益相关者共赢和效益叠加的现象。

尽管我国社会救助创新已取得较大的社会效益，但社会救助创新活动在实践中仍然面临深化改革的困境。创新项目多为民政部门主导，虽然也有部分社会力量参与其中，但其往往处于被动参与的局面，这种发展现状导致社会救助创新“行政化”色彩浓厚，社会救助力量薄弱成为未来社会救助事业不得不面对的问题。不仅如此，尽管少数项目中体现出部分领导干部的创新自觉性，但这些来自顶层设计、上级政府和救助问题的外部刺激成为改革创新最强劲的催化剂，我国社会救助创新的自发性和动力不足也是亟需解决的问题。而从更具体的创新内容和手段来说，当前我国救助创新似有跟风社会热点之嫌，这难免会造成创新领域的“趋同性”，创新的持续性问题也引人深思。作为我国社会领域的一项新兴事物，社会救助创新难免存在发展不成熟不完善的问题，但其总体的发展趋势还是向前的。实践是发展的源泉，社会救助事业的难题也还需在实践中找到答案。

作为一份描述性研究，本文也存在一些不足：首先，文章内容着重在于案例文本的解读和项目现状的分析，而其后续性发展是否持久和良好，即改革创新的持续效果缺乏跟踪观察。其次，社会救助创新绩效难以量化研究，仅从利益相关者角度考察的定性分析可能会缺乏足够的说服力，这可能是将来需要完善的研究内容。最后，有限的案例难以完全代表当前我国各地诸多社会救助创新的实践探索，部分统计性分析可能具有偶然性，但需要指出的是，案例不足的原因是评奖活动起步较晚、获奖数量不多等客观因素造成的。

注 释

①2016年郫县撤县设区，设立成都市郫都区，因而2016年度获奖成果为四川省成都市郫县。