有效治理与行政化趋势之间：美丽乡村项目制下的乡镇公共事务治理——以浙江省J镇为研究个案

汤淇皓

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023）

一、问题提出

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署。乡村振兴，治理有效是基础。要实现乡村振兴需要强大的集体行动能力作为组织保障。有学者指出，中国农村公共事务治理面临“三重失灵”的状态，即政府失灵、市场失灵和社会失灵［1］。即使近年来，以项目制为中国国家治理手段在政策过程和公共管理中大量运用，项目制也会导致农村的公共产品供给通往集体债务之路［2］。大量转移资金进入中西部基层社会的同时，财政资金项目化的趋势加强，导致了“项目治国”时代的来临［3］。

乡镇政府作为政府序列中最后一个层级的基层组织，实际上起到了对上一级政府负责，同时也对农村负责的“双重责任”。这一上一下连接，乡镇政府对于推动新农村建设和新时期下美丽乡村项目建设承担起了重要的治理职能，可以说，乡村振兴，需要乡镇治理体系的现代化。从较早期的文献看，学者们普遍认为乡镇治理体系需要建立新的乡镇治理模式［4］和模式创新［5］。乡镇治理长期停滞不前与财政体制有关。“乡财县管”是现行乡镇财政体制的主要特点。即乡镇更仰赖上级的转移支付，虚化了乡镇一级财政，乡镇政府在运作上更像是县级政府的一个行政部门或办事机构［6］。早期看，乡镇财政能力有限，自然能提供的公共服务也较为有限，治理困境从根本上更多的是财政困局。

近年来，项目制治理手段一定程度上解开了财政困局。本研究重点关注——美丽乡村建设。美丽乡村建设最早源起于2008年浙江省安吉县的实践。计划用10年时间，通过“产业提升、环境提升、素质提升、服务提升”，把全县建制村建成“村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福”的美丽乡村［7］。

区县政府对于美丽乡村建设只能采取检查等方式，最终负责和落实的主体还是乡镇政府。为了执行上级的行政任务，在一定程度上引起了乡镇治理及乡村关系的行政化。那么浙江在乡镇治理尤其在美丽乡村建设项目中，又呈现出什么样治理特征？美丽乡村建设项目与现有的乡镇治理体系存在什么内在紧张？现行的乡镇治理体系应该如何健全十九大指出的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系？这是本研究回应的核心议题所在。具体而言，乡镇治理中的行政化趋势会对现有乡镇治理产生什么样的影响？当财政困境得到缓解后，有效治理如何得以实现？实现有效治理的主体和组织又是什么？

二、理论框架与研究方法

（一）理论框架

有效治理的命题，是由周雪光（见表1）在分析国家治理模式时提出的一条主线，用以解释当代中国政治运行过程中的一系列稳定重复的重大现象——集权与放权的交替往复，整顿治理的运动型机制，绵延不断但收效甚微的政治教化活动，举步维艰的科层政府理性化和法制建设发展，政策执行中的变通和共谋行为等等，以及它们之间的内在联系和深层制度逻辑。

有效治理指的是政府在不同领域或属地管理中处理解决实际问题的能力，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等。

周雪光认为，中国国家治理模式有两个主要线索，一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。在第一种关系中，中国国家的体制与治理规模，使得中央政府依赖什么样的组织机制来维系其体制，成为认识分析治理模式的切入点。如此符合累累的体制是如何维系的？第一，一个严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，从而确保不同属地与中央政府的步调一致；第二，以认同中央权力为核心的价值观念制度，在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心力。简言之，维系权威体制的两个核心组织机制，一是科层制度，二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；后者则表现为国家与个人之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上。

表1 理论分析脉络示意

由此形成的有效治理矛盾的应对机制，包括决策统一性与执行灵活性之间的动态关系。压力型体制、行政逐级发包，近年来关于基层政府状况的研究发现，基层官员的日常工作大多是被动地应付、落实自上而下的各项政策指令，或者在制度环境压力的缝隙间寻找生存发展空间。另一个应对机制是政治教化的礼仪化与应运而生的运动型治理机制，即通过政治动员的运动性方式和渠道来贯彻落实自上而下的政策意图。基于以上的研究，根据我们的调研情况，得到了本文的分析框架（见图1）。

图1 分析框架图

（二）研究方法

根据社会科学研究规范，文中的研究对象，包括乡镇名称、村民小组等信息均匿名化处理。我们于2018年的1月对浙江省J镇以乡镇治理为重点内容开展了访谈和调研。选择这个乡镇为案例研究的对象主要基于以下三个原因：一是该乡镇财政实力较为扎实，因此有效治理成了核心命题。二是该乡镇曾得到主要领导人的关注，是具有一定影响力的“明星乡镇”。三是该乡镇的空间位置靠近大城市，在中国高速城镇化的背景下，大量的公共事务治理涌现出来，治理问题日益突出，具有较为鲜明特色。

1.过程追踪法

基层治理所暴露出的问题，需要我们对公共事务生成到终结，经过整个过程乃至细节的描述，来挖掘其中的逻辑和机制。过程追踪法能够有助于帮助我们理解因果关系的复杂性，通过分析小样本案例，发现变量发生作用的机制，可以加强因果推理的信度。

2.深度访谈法

访谈法是公共管理研究中重要的研究方法。通过访谈，我们得以抓住乡镇治理中可能存在的一些问题。尤其当与拥有丰富经验的乡镇基层政府工作人员访谈时，促使我们得以了解乡镇公共事务治理中的关键事件。我们调研的主要访谈对象包括：J镇各个部门的主要负责人、Q1村书记、Q1村主任、Q2村书记、X村组织委员、J村组长1、J村组长2、P村组长。

三、组织、动员与公共物品供给

（一）议事清单制度

2005年，X村就以较为有效的治理在J镇闻名，也因此得到了当时领导的关注和多次考察。我们以X村为例，根据其议事议题文本为基础，进行分析。作为J镇的“明星村”，X村的公共事务治理的清单可由以下的议题分类展现出来（见表2）。我们将X村的公共事务治理议题分为三类：一类是X村为了配合上级工作而列入议事清单的事项，这类事项反映出村两委在日常工作中需要承接和配合镇政府的工作量。第二类是X村的民生工程，这里的民生工程基本目标是为了更好地为本村村民提供公共服务，是切实提高本村公共服务水平的事项。第三类是X村自身的目标，这部分反映了X村作为J镇“明星村”，在美丽乡村项目下、镇政府共谋和授意下进行的目标设定。

根据访谈，表2中的议题一般当年就可以完成，占比达90%左右，个别议题，也随着时间过去，得到了解决。议题中反复出现的公墓扩散是由于资金和场地迟迟没有解决，而一直拖延。

表2 X村议事清单（2013-2017）

续表2

（二）公共物品供给

1.Q村停车场建设

Q村中心小学因附近道路狭窄，在学生接送时段交通严重拥堵，因此解决这一问题成为中心小学家长和附近居民的重要问题。在Q村中心小学以南，恰有一块原村委大楼约4.5亩的场地，可作为停车场，以解决停车难的问题。J镇政府曾出面与Q村协商，然而，Q村本村的百姓认为，如果将4.5亩的场地作为停车场，原有的土地收益可能就会受到损失。因此，J镇政府协商后提出的方案，在村民代表大会上表决没有得到通过。此时Q村的停车场建设陷入了僵局。为了解决这一僵局，镇政府与村两委再次进行协商，最终达成“J镇政府以6万元／年租赁原Q村委办公楼区块，每五年租金递增10%，地面附着物由镇政府给予评估补偿”的共识，才最终解决了Q村建设停车场的问题。

2.土地征用款分配

J镇地处拟规划高速公路的路段，因此需要进行征地补偿。征地补偿涉及村民自身利益，过去面对这种利益分配，通常做法就是口头形成一个非正式规则。然而在有新的利益分配事项出现时，以前的规则又会受到质疑，一直以来没有很好的解决方案。村民由于教育程度等的限制，也很难实现一个固定的规则。

实际上，类似的治理难题随着城镇化的进一步扩张，促使公共事务日益增多，而治理能力并没有跟上，从而陷入治理困境。此时镇政府再次扮演了组织者和协调者的角色，给予村的充分指导和帮助。镇政府在治理过程中一直在场，土地征用款的分配才得以顺利解决。

三、网格化管理的政策学习：项目制和官僚制的并行逻辑

项目制已经成为中国国家治理体系的主要特征，并得到了学术界大量研究关注。然而，正如许多学者指出的那样，一旦权威治理和技术治理有效结合起来，项目制就会培育出各种“利维坦”，将技术、资本、信息乃至权力垄断于一身，对国计民生的未来发展必会产生重大影响［8］。项目制不仅集中体现为财政领域中自上而下的资源分配机制与形式，而且已经溢出财政体制，成为自上而下工作部署、任务实施的一个重要形式［9］。同时，官僚制所具有的层级节制、精准、快速、细节分明等特点，在政府这样的正式组织中，得以与项目制所赋予的资源结合，并发挥其最大作用。

2013年7月，财政部采取一事一议奖补方式在全国启动美丽乡村建设试点。美丽乡村建设工作的开展，实质上即依据有关“三农”的大政方针，由部委设计出项目意向而向下“发包”［10］，并由此引发了项目制自身运作可能引发的种种问题。中国乡村关系行政化的现象源于政务与村务不清、领导与指导模糊、核心与中心相争［11］。在压力型体制下，为了完成上级政府的硬性任务，不得不采取各种形式将行政责任进一步下延，造成村民自治组织行政化。村委会行政化倾向依然存在［12］。然而这一趋势在项目制和官僚制的逻辑下得以进一步强化，国家治理已经深入到最基层的治理过程之中。

（一）网格化管理的设立与推进

十八届三中全会在创新社会治理体制中的改进社会治理方式，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。网格化管理的做法并不创新，他的政策原型是北京市东城区于2004年首创“万米单元网格城市管理模式”，该政策最突出的特征，就是现代数字技术在城市管理中的应用，特别是“3S”（GIS、RS、GPS）的现代空间信息技术。

镇级政府对乡村自治的直接介入体现在组织和领导的进一步延伸。“一长三员”（网格长、网格指导员、网络协管员和网络参与员）的设立，实行网格长负责制。每个网格支部由镇班子成员担任网格支部书记，村班子成员担任网格长，镇组团联村干部担任网格指导员，共同开展网格工作，党的领导进一步提升。党的组织建设得到进一步加强，在J镇以网格长+党建的方式得以具体实践。有学者将这类做法总结为“村民小组建党支部+村民理事会”的模式［13］。

网格化管理不应该只是出于一种维稳控制的管理，而是供给公共服务。通过对J镇网格化的做法梳理我们可以发现，他弱化了甚至没有搭建任何数字化的平台，也因此在一定程度上降低了网格化精准处置公共事务、提供公共服务的根本目标。

（二）J镇网格化管理的政策学习

J镇网格工作职责实行网格长负责制，在网格长组织下，网格参与员、网格协管员和网格指导员共同承担网格中党建、平安、治理的工作职责，具体做好六方面工作。一是思想引领，巩固基层意识形态阵地，引导群众移风易俗，倡导基层文明道德风尚，做好美丽乡村、违章建筑控制、村容村貌等工作的引导和民生政策、法律法规的宣传。二是信息传递，在做好完网格信息采集报送的同时，做好村（居）民与村（社）、政府之间的交流沟通，及时反映群众诉求。三是隐患排查，在网格巡查中全方位排查掌握安全隐患，对防违控违、环境卫生等进行排查监督。四是矛盾调解，及时处置巡查中发现的问题，做好村（居）民小矛盾小纠纷调解工作。五是民生服务，做好各项民生服务工作，为群众办实事。建立网格事务准入制度，非经过准入的部门业务和事项不得进入网格。镇一级办理网格内事务时，事先应征求网格长的意见。六是民生议事协商，做好村组民主议事协商工作，网格长、指导力量、网格参与员要全程参与并指导好网格内村组民智议事协商。

网格“一长三员”的工作职责是：①网格管理员（网格长）。负责网格的具体服务管理工作，按照“一线加一格”模式，即负责网格工作，又承担原业务线事务，统筹协调网格内的工作。②网格指导员。开展联系服务群众、加强基层党建、推进重点工作、指导网格管理等四项重点工作，负责网格内工作情况监督、协调问题解决。③网格协管员（专职力量）。负责信息收集上报、矛盾纠纷排查、掌握不稳定因素、安全隐患排查、违章违法建筑防控、协助网格服务管理等工作。④网格参与员。开展“走村入户、连心解忧”活动，做好协助手机基础信息、联系反映群众需求、宣传政策法规、解决问题等工作；做到“五上门”即群众生病卧床要上门看望，群众红白喜事要上门帮忙，群众矛盾纠纷要上门劝解，群众有不满情绪要上门疏导，群众有困难需求要上门了解。

“原先为上面70%，下面讲30%，现在上面100%，下面0%”，行政化导致村干部创造力被抑制，“村主任现在也做行政的工作，但村干部钱挣得少，犯错误同公务员。”

镇级政府对乡村日常生活的介入还体现在安排各种以“义务劳动日”、“活动日”、“组织生活”为名目的动员方式。比如，美丽乡村中对乡镇卫生具有明确的规范要求，在“义务劳动日”，镇级政府就会动员镇干部和村干部进行义务劳动。乡镇政府在美丽乡村建设过程中承担起了上级政府各项任务的具体执行工作，并依此制定了详细的绩效考核方案，包括前期整治、基础环境整治、旅游配套、绿化重要节点打造、环境整治提升等工作。

以上工作的开展，如果仅依靠乡镇干部是远远不够的。村委转化成了乡镇工作的抓手，村民小组长成为新时代下重要的治理主体。为完成和实现上级要求的美丽乡村项目建设，一方面，乡镇政府制定细化方案贯彻执行，并加强了组织建设，为项目执行提供人力基础，比如，“网格+党建”的设立、各种形式的组织与动员。另一方面，美丽乡村建设所带来的项目激励，也支持着村委和乡镇政府一道协作与共谋，来完成上级对美丽乡村建设的各项要求。比如，X村的议事清单制度，我们可以看到村委的大量工作是配合着美丽乡村项目开展的。在公共物品供给的案例中，村委自身治理能力的不足，也更加促使乡镇组织和协调各村的治理。短期内的有效治理成了项目制和官僚制并行逻辑下的路径选择。

四、小结与政策建议

在官僚制和项目制的并行逻辑下，我们重点梳理了在美丽乡村项目制中J镇重点开展的两项工作，分别是公共物品供给和网格化管理。乡镇的公共事务治理就一直在有效治理和行政化趋势的张力中，有时倾向于有效治理，有时则往行政化趋势中前行。但这可能是仍在快速发展中的中国难以避免的现象。通过以上分析，我们得出了三个主要发现。

一是项目制和官僚制的治理逻辑正深入基层政府。从美丽乡村项目建设实效上看，乡镇面貌确实焕然一新。但项目制和官僚制可能存在的弊端，同样会内生于乡镇治理当中。

二是乡镇行政化趋势非常显著，这便是项目制和官僚制所产生的后果。村自治受到进一步瓦解，村委忙于应付上级，成为完成上级任务和指标的派出机构，在这个过程中，乡镇和村相协作，并且已经实现了较为稳定的治理体系和治理能力。但这一结构并不是稳定的，美丽乡村的项目建设很大程度上取决于镇政府的决心和能力，各村在其中的自主性较弱。

三是村民小组成为美丽乡村建设“最后一公里”的治理主体。尤其目前当乡镇有稳定财政支持后而涌现出的大量公共事务来看，村民小组长是实现治理的重要主体。

主要的政策建议包括以下三个方面。

（一）制度化组织和动员，加强议事机制的再生产

国家项目制和官僚制的逻辑深入乡镇治理，影响着乡镇议事机制的再生产。从组织和动员的角度来看，通过项目制注入的财政支持是乡镇得以实现美丽乡村项目建设的根本保证，这一自上而下的项目也正在重塑着乡镇治理的实践。尽管，乡镇在自下而上的议题上仍然缺乏一定的自主性，村以及村民小组动员在现有行政化的趋势下承担起了项目执行的职能，发挥了其治理职能，成了组织和动员的执行者。

（二）大力支持返乡创业，提升乡镇领导力与人力资本

乡镇领导力是实现乡村振兴的重要人力资本。乡镇中的技术治理和数字治理都要求乡镇领导需要掌握基本的计算机能力等。乡镇的领导力已经得到较好的供给，而在村一级，领导力的缺乏是显而易见的。因此，开展各类形式的培训和注重引入本地大学生回乡创业或进入政府部门。不论是J镇所在城区还是J镇，都大力推动本区籍高校毕业生回乡创业，按政策享受生活补助，包括举办多场专场招聘会等。

（三）内源式发展与有效治理相结合，推动乡镇发展可持续

行政力量推动下的农业农村生产生活组织方式转变不会实现长期可持续的发展，它可能只是一种自我耗竭式的增长［14］。乡村振兴本质上是人的振兴，即村民作为主体，能获得的公共资源与城市的均等化，乃至打破城乡二元分割，实现城乡统筹。在项目制和官僚制的逻辑下，一方面，美丽乡村建设在基础设施、数字治理等“看得见”的建设项目上，能够较好的完成上级所指定的绩效考核。另一方面，农民作为乡村振兴的主体，在美丽乡村建设中除了能享受到更平整的马路，更整洁的环境之外，如何提升农村的机会平等，坚持城乡融合发展，从而超越项目制和官僚制的逻辑，需要顶层设计的制度设计，贯彻乡村振兴战略。