中国国家级新区的历史类型及其演变逻辑——以功能定位为核心的解读

张梦时，郭御龙

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题的提出

国家级新区（以下简称国新区）是国家体制机制改革的先行区，也是国家创新经济发展的示范区，承担着不同于传统行政区和其他经济开发区的职责与功能，在国家改革开放和现代化建设大局中有着重要的战略位置。自1992年国务院批复设立上海浦东新区至2017年雄安新区的成立，国新区的发展已经历25年有余。国新区作为一种重要的区域发展模式，研究其时间序列，分析其历史演变规律，对今后的学术研究与实践发展具有重要意义。

在学术界，随着中国区域一体化的不断深入以及国新区的频繁设立，国新区的相关研究为越来越多的学者所关注。已有许多研究关注国新区的设立意义、行政体制和具体功能，如从多个视角总结了国新区发展的行政逻辑[1]，并对比分析了国新区的行政管理体制[2][3]3[4]、从区域协同发展角度论述国新区的积极作用等[5]。但是目前学术界对于国新区还没有形成一个系统的认识。究其原因，主要在于每个国新区所处的发展阶段具有差异性，由此导致各个国新区的特征和功能定位不同。通过划分国新区的发展阶段，在差异中探寻国新区规划建设的一般规律，总结国新区演变历程，归纳同一阶段国新区的共同特征，区分各个阶段之间的不同。不仅能为判断国新区所处的发展阶段提供依据，也利于将国新区与国外新区的研究成果置于一个较为统一的研究框架中，更好地借鉴经验进行国新区建设。

在实务界，目前改革开放进入新的历史阶段，党的十九大报告中提出要“高起点、高规划、高标准”建设雄安新区，党的十九届三中全会又将雄安新区的规划建设与京津冀的协同发展高度结合，推进国新区的发展建设具有重要战略意义。如何有效建设国新区成为“体制机制改革的新高地”？首先要清楚国新区的演变历史，即1992年以来国新区的发展历程，厘清国新区背后的演变逻辑。其次要分析在当前阶段国新区的主要特征，尤其是功能定位有哪些？将来国新区的演变趋势是什么？

基于以上问题，本文在梳理国新区设立的批复文件和相关研究成果的基础上，以功能定位作为主要维度，用以划分国新区的历史阶段，进而探寻其演进规律，在经济发展新常态的时代背景下，对将来一段时间内国新区的发展趋势做出展望。

二、“经济特区”型的国家级新区：1992-2010年

“经济特区”型的国家级新区主要是指在1992年至2010年期间设立的上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区。这一时期设立的国新区主要是作为经济特区的延续。所谓“经济特区”，在广义上是指在主权国家或地区的内部划分一部分区域推行不同于其他区域的优惠政策，用以构建较为安全开放的投资环境，从而实现国家或地区经济繁荣的目标。[6]10狭义上，中国的“经济特区”特指设立的深圳市、珠海市、汕头市、厦门市和海南省这五个综合型经济特区。

（一）“经济特区”型国新区的设立背景

改革开放之初，客观上需要在旧体制与既得利益网络相对稀薄的区域寻找新的发展起点，试验新制度，从而率先推进改革进程。在这一大环境下，以深圳为代表的经济特区得以设立。作为中国改革开放的“窗口”和“排头兵”，“深圳模式”在取得成果并总结发展经验后，需发挥其“试验推广”的作用。[7]而在1988年增设的海南经济特区，由于其自身发展条件的限制，在起步发展阶段并没有达到中央批复设立时的预计期望。为了维持对于“深圳模式”的信心，中央亟需寻找另一经济增长点复制这一发展模式，从而实现由点及面，将其改革经验推广至拥有更多重量级产业的中国内陆地区。在此特殊背景下，冠以“国家级新区”身份的上海浦东新区于1992年应运而生。

在1990年时任国务院总理李鹏就曾正式宣布中央允许在上海浦东地区实行部分经济特区的政策，[8]1308随后中央于1991年公开授意上海浦东新区将是最后一个得到官方批复的经济特区。由此可见，这一时期设立的浦东新区可以看作是“经济特区”发展模式在中国内陆的一种延续。而天津滨海新区起步建设时间与上海浦东新区的设立时间大致相同，但直至2006年滨海新区才正式加入“国家队”行列，重庆两江新区也直到2010年才正式得到国家批复。虽然滨海新区和两江新区的设立时间相对较晚，但并没有影响到其享有与浦东新区同样的类似于经济特区的优惠政策。这三大新区均被列为国家级的综合配套改革示范区，且均享有级别较高的行政管理权限。

（二）“经济特区”型国新区的特点

1.享有特殊的财税优惠政策

在中国，经济特区的特殊性在于中央对其宏观政策的制定与引导，尤其是经济层面的政策红利。[9]“深圳模式”得以成功除了依靠自身的资源优势之外，还在于其享有的政策红利，尤其是财税方面的优惠政策。经济特区通过实行特殊的税收、外贸与金融优惠政策吸引外商投资，如进口生产资料可获得免税和征收15%的企业所得税等。深圳经济特区正是充分挖掘政策优惠的潜力，抓住先机，积极创新，成为改革开放的“排头兵”，实现自身的高速发展。

作为经济特区的延续，这一时期设立的国新区也同样享有特殊优惠政策。如浦东新区内的“三资企业”所得税同样按照15%的税率计征，且出口产值达到企业年产值70%以上的，按照10%征收所得税。同时，区内企业进口的自用生产管理设备均予以免税。此外，在中央1990（100）号文件中规定，在新区建设的头五年时间中，新增的财政收入全部自留给新区的进一步开发。而滨海新区同浦东新区一样都得到了中央政府的专项财政资金支持，在2005 至2009年间还享受到中央财政每年10 亿元的专项支持。两江新区内企业减按15%税率缴纳所得税的申请门槛降低，且除享有与浦东新区和滨海新区相似的财税优惠政策外，还另享西部开发的特殊政策支持。国家优惠财税政策的扶持为国新区创立之初的原始积累作出了重要贡献。与后期增设的国新区相比，浦东新区、滨海新区和两江新区享有最大限度的国家政策支持。

2.承载综合性经济功能定位

国外学界对“经济特区”的概括则较为宽泛，功能相对单一的出口加工区（EPZs）、自由贸易区（FTZs）和科技研究园区等均属于经济特区的范畴，而不单单指中国的综合型经济特区。中国的经济特区是一个包含了出口加工区、自由贸易区、科技研究园区、自由港和国际金融区等区域的综合体。[10]65

与中国的经济特区相类似，这一时期设立的三个国家级新区均被列为国家级的综合配套改革示范区。[11]13在功能定位方面，浦东新区覆盖了外高桥保税区、金桥出口加工区、陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、孙桥现代农业开发区和华夏文化旅游区等开发区的功能，形成了综合性经济区域，并在此基础上围绕服务型经济进行体制机制改革创新。滨海新区则囊括了临空产业区、先进制造业产业区、临港工业区、滨海高新技术产业开发区、海港物流区、滨海旅游区、中新天津生态城和天津港等开发区的具体功能，在经济和社会领域围绕高端制造业进行体制机制改革创新。两江新区则在容纳江北嘴中央商务区、龙兴先进制造区和蔡家高新技术产业区等十大功能区的基础上，形成了包括现代服务业和制造业的都市综合性新区，着重统筹城乡发展。由此可见，国新区发展初期的三个国新区承载着更为复杂的经济发展与社会建设功能，是功能齐全的综合性国新区。

三、“经济开发区”型的国家级新区：2011-2016年

“经济开发区”型的国家级新区主要是指在2011年至2016年期间设立的舟山群岛新区、兰州新区和南沙新区等15 个国新区。这一时期得到密集批复的国新区主要承担着行政级别较高的“经济开发区”的功能定位。所谓“经济开发区”并没有严格统一的学术定义，一般是指政府通过一定程序给予优惠政策设立的专门性经济区域，[12]3以此区别于中国对综合性经济特区的定义。中国的开发区与其他国家设立的经济特区在类型等方面有诸多共通之处，[13]231如中国的开发区也泛指各类经济技术开发区、高新技术开发区、自由贸易区和出口加工区在内的各类经济型特殊区域。

（一）“经济开发区”型国新区的设立背景

在中国改革开放初期，“经济特区”的发展模式取得了显著成就。但是综合性区域发展模式对于原区域基础设施的要求较高，且起步发展时需强有力的优惠政策扶持，大范围推广的成本过高。而单一功能的经济区域设立的成本较低且易于效仿。因此，在借鉴“经济特区”发展模式的基础上，1985年中共中央、国务院提出在长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲三个区域建立沿海专门性经济开发区，实行经济特区的某些政策。随后便兴起了开发区建设热潮。同理，在国新区创立初期的综合配套改革得以成功后，出于平衡区域经济和配合重大战略实施的考量，中央亟需增设一批国新区进行专项领域改革。因此，从2011年批复设立浙江舟山群岛新区至2016年批复设立江西赣江新区期间陆续增设了15 个国新区，在借鉴设立初期三大国新区发展模式的基础上，在专项的功能范围内进行配套的改革试验。

（二）“经济开发区”型国新区的特点

1.财税优惠政策缩减

优惠政策通常是为了解决某一时期内的发展问题而采用的特殊手段，有着复杂的时代背景，体现了享受该政策对象的特殊性。维护社会公平是现代政府治理的重要原则，特殊的优惠政策带来的不平等致使它无法具有普遍性和持续性。因此，在“经济特区”发展模式运行稳定后，为了进行大规模推广，缩减经济开发区优惠政策不可避免。如经济开发区内仅生产性外商投资企业可减按15%缴纳企业所得税。因此，在优惠政策缩减的情况下，经济开发区充分利用了区域内资源，将有限的优惠政策内化为政策优势，保持该发展模式的生命力。[14]

与经济开发区相同的是，这一阶段增设的国新区也同样面对政策支持力度缩减的问题。在特殊的历史时期，为树立“国家级新区”的品牌，推动这一发展模式的成功运行，中央需要提供特殊的政策利好点和级别较高的行政管理权限。因此，在宏观层面，中央加强了对初期阶段设立的浦东新区、滨海新区和两江新区的建议指导，且为保证中央层面的意见落地，国家各部委都直接参与了国新区的建设进程。但是随着时代环境的变迁以及国新区数量的增加，中央很难直接介入所有国新区的建设发展。从国新区的批复文件中可看出，中央正在将引导国新区发展的任务逐步交付给地方政府，尤其是省级政府，要求其切实落实对于国新区建设的组织领导。自2011年批复设立兰州新区后，财税优惠政策越来越少，国新区的优势也从财税政策扶持变为“先试先行”的试验高地，这一变化直接影响到国新区招商引资的力度。而到了2014年之后设立的国新区更是几乎得不到任何国家财税优惠政策方面的支持。

2.承载专门性经济功能定位

与经济特区相比，经济开发区的功能定位相对单一，具有较强的专业性。如发展竞争性加工产业的出口加工区、有足够航线保障和物流支持的自由贸易区、着重发展高新技术产业的高新技术开发区，同时还有致力于吸引金融机构与非金融机构的金融贸易区、利用旅游环境优势吸引投资开发的旅游开发区等等。

在这一阶段设立的国新区，同样也承载着专门性更强的功能定位。如，浙江舟山群岛新区作为中国海洋综合开发试验区，依托临港工业、物流、渔业和旅游等产业支柱，形成具有现代海洋经济特色的开放经济体系。兰州新区依托新材料、装备制造、临空加工制造等产业推进西部大开发战略的纵深发展，实现高新技术产业研发转型。南沙新区主要致力于建设粤港澳全面合作的示范区域。贵安新区则通过打造具有航空航天特色的制造业基地，辅以建设绿色食品生产加工基地和旅游休闲开发区，来探索一套欠发达区域后发赶超的路子。[15]43-47由此可见，相比于上一阶段设立的综合配套改革试验区，这一时期增设的国新区功能定位更加细化，着重发展特色产业，通过专项改革配合相关战略使命的落地实施。

四、“新城”型的国家级新区：2017年之后

“新城”型的国家级新区目前是指于2017年批复设立的河北雄安新区。在功能定位方面，这一阶段设立的国新区与之前设立的国新区产生了较大的差异，不仅承担着综合性的经济改革任务，同时也担当了更多的社会建设发展使命，属于“新城”型国家级新区。

“新城”在广义上是指“城市规划设计的一种模式，用来重新安置大城市的居民住宅、医院、工业等场所以及文化、娱乐和购物等中心，从而形成一个新的、相对自主的新社区”[16]。国外学界对于“新城”研究的起步较早，包括田园城市（garden city）、卫星城（satellite city）、广亩城（broadacre city）和边缘城市（edge city）等在内的诸多概念均属于国外新城研究的范畴。国内对于“新城”研究的起步相对较晚，最早可追溯至1950年梁思成和陈占祥共同提出的《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》，即“梁陈方案”。

（一）“新城”型国新区的设立背景

在首批经济开发区成功运作的激励下，上千个主要由基层政府举办的经济开发区在很短时间内得以建立。但是，由于中国投资总量相对稳定，经济开发区数量激增分散了投资的集聚度，烂尾工程频频出现，造成了大规模的耕地占用与资源浪费。因此，在1993年前后开展了对于经济开发区的集中清理整顿，经济开发区设立的准入门槛得到提高。但是，在大规模的经济建设和数量不断增加的经济开发区背后，出现了生活条件恶化和城市无序发展等社会问题，尤其在大型城市中体现的更为显著。在19世纪末期的英国就曾出现过相似问题，英国学者埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）在出版的《明日：一条通往真正改革的和平道路》（Tomorrow—A Peaceful Path to Real Reform）一书中提到开启“新城运动（The New Town Movement）”的解决措施，建立环绕中心城市的小规模城市新组群。[17]中国出现此类城市发展问题的时间较晚，在借鉴国外成熟经验的基础之上，中国学界也逐渐开启对于“新城”模式建设的研究。而作为“先试先行”的改革试验区域，国新区便率先转型，试行“新城”发展模式用以缓解“大城市病”。

2017年初得以批复设立的河北雄安新区，无论是在官方发布的文件上还是媒体的相关报道中，均被提升至“千年大计、国家大事”的战略高度。这便是在当前的时代背景下，中国在吸纳国际经验的基础上，结合国情，开展的一次缓解“大城市病”的尝试。正确理解雄安新区，不仅需要与之前设立的所有国新区进行纵向比较，同时也需要与北京的副中心—通州进行横向比较。这两个区域在规划之初均被报导为“千年大计、国家大事”。这不仅仅是因为雄安新区与通州的规划建设时间相近，同时也因为二者均为京津冀协同发展战略的组成部分。从概念上看，通州作为城市副中心（sub-CBD）是特大城市—北京在扩张发展阶段出现的发展模式，也即在北京市内部规划出一片区域用来分散中心城区的部分功能并缓解发展压力。但是，此类发展模式可能会形成城市“摊大饼”式发展。而另一种发展模式，即雄安新区作为副中心级城市（sub city center）出现于北京市发展的成熟阶段，也即跳出城市，在北京市外围建立一个可疏散中心城区部分功能的新城，从而由单一的特大城市走向网络型的城市群。这是雄安新区作为一个改革试点释放出的国新区转型信号，预示着今后国新区的发展方向可能会逐步走向新城，成为网络型城市群形成的重要连接载体。由此可见，部分新闻报道与学术研究还将雄安新区与深圳特区、浦东新区放在同一高度进行比较。这也存在一定的道理，因为三者都处于转折点的位置：深圳特区是中国“新区”类改革试验的开端；浦东新区是将“经济特区”模式推广至中国内陆的转折；雄安新区则是从“新区”向“新城”方向转变的创新性尝试。

（二）“新城”型国新区的特点

1.重新获得优惠政策支持

雄安新区在规划设计之初就由中央牵头决策与推动，河北省、京津冀协同发展领导小组办公室会同中央和国家机关有关部委、专家咨询委员会等方面共同编制雄安新区建设规划。雄安新区的规划目标是力图建设成为高质量高水平的现代化城市，承接京津冀城市群建设战略的实施。同时有效承接北京的非首都功能，为解决“大城市病”提供中国方案。但是，考虑到中国相对缺乏“新城”模式的建设经验，且受到河北省自身资源条件的制约，若不提供强有力的优惠政策完成原始积累，规划方案便很难开展与实施。

因此，在雄安新区的规划方案中特别指出要将其打造成为体制机制新高地，发挥其对深化改革开放的引领和示范作用。例如，在财税金融改革方面，对符合税制改革和新区建设方向的税收政策，将在先行的制度框架内优先实施，支持国家级别的交易平台等重大金融项目先行先试。而河北省国税局也在总结国外经验，结合之前国新区税收政策实际的基础上，提出了16 条税收政策建议，其中对入驻雄安新区的企业增值税留抵税额予以退税和企业所得税 “三免五减半”等6 条建议均被采纳。中央优惠政策是为了解决国新区起步建设中遇到的特殊问题，如何正确利用优惠政策培养自主建设发展的能力、如何将政策优势内化为持续的生命力，都将是雄安新区的今后建设过程中需要面对的问题。

图1 国新区的阶段性特征

2.在承载综合性经济功能的同时，还承担了完备的社会功能

从“新城”的定义中可见，“新城”的功能定位不仅涵盖了工商业等经济领域，同时也包含了居民住宅、医疗教育和文化娱乐等各个方面，是一个相对独立的新社区。而作为“新城”型的雄安新区，在有序承接北京非首都功能的起步过程中，集聚一批包含大数据、人工智能和互联网在内的前沿信息技术产业，引进包括现代金融、总部经济和生物技术等在内的重点项目，重点承接了企业总部和金融机构、高校和科研院所、医疗机构和事业单位等几大功能。同时进行城市外围五个组团的分工建设，布局电子信息、生命科技、文化创新、军民融合和科技研发等产业，与起步区的产业建设相辅相成。在承接经济和社会功能的同时，加强生态环境的建设，从而形成宜居宜业的现代化新城。

五、结语

国新区是一个复杂的系统，由于设立时间、资源禀赋的差异和国家政策取向的不同，国新区发展呈现出阶段差异性。从功能定位的维度可将国新区的演变历程划分为三个阶段：“经济特区”型国新区、“经济开发区”型国新区和“新城”型国新区。“经济特区”型国新区承担着综合性的功能定位，也享受着国家特殊的优惠政策扶持。而“经济开发区”型国新区的功能范围有所缩减，承担着专项型的功能定位，国家的优惠政策支持力度也大幅度减少。“新城”型国新区的功能定位则出现了较大转变，从以经济建设为主开始转向社会的建设与发展，国家也配套了较大力度的优惠政策扶持。

从国新区发展阶段的演进过程中也可看到中国经济与社会发展规律的历史缩影。“经济特区”型国新区的建设阶段正处于改革开放初期，改革发展的阻力较大，相关建设经验也相对短缺，国家需集中力量在受到旧有体制和既得利益影响最稀薄的地区进行发展试验，用以维持对于这一建设模式的信心，并向拥有更多重量级产业的中国内地进行推广。在这一发展模式获得成功并得到认可后，随着改革开放向纵深发展以及国家均衡性发展战略的依次出台，集中建设国新区已不符合新的发展形势。因此，为了配合国家发展的战略计划，同时也为了大规模推广国新区发展模式，国新区的建设模式转向了承担专项改革任务的“经济开发区”型。而随着国家经济发展步入平稳阶段以及新型城镇化的深入推进，部分地区已出现了“大城市病”等发展难题。作为改革创新的先行者，国新区的功能定位也开始从经济建设开始转向社会建设。

目前，在经济发展新常态的时代背景下，国新区的发展正处于“新城”型的建设初期。作为释放改革信号的创新平台，“新城”型国新区的批复设立，在一定程度上预示着接下来新城建设或将成为国新区建设的主要方向，“大城市病”的日趋凸显也将成为城市转型发展亟需解决的问题。国新区功能转型的实现不仅需要国新区自身及其所在的省份的共同推进，也需要整个区域乃至国家的支持与配合。自雄安新区成立后，国家便相继出台了优惠政策鼓励雄安新区的规划建设。如2019年1月国务院批复了《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》，力求将雄安新区建设成为绿色低碳之城、创新发展之城和智能之城，为雄安新区的规划建设指明方向。而在2019年的《政府工作报告》中也提到要高标准建设雄安新区，缓解北京非首都功能，从而实现京津冀的区域协同发展。由此可见，雄安新区的建设不仅与整个首都圈的发展关系密切，也影响着国家区域性经济布局的战略调整。

总体而言，划分国新区的历史类型不仅可以展现其自身的演进规律，在总结以往发展经验的基础之上结合新时代的新形势预测今后的发展方向，也可以揭示出整个国家经济与社会的发展规律，具有一定的学术和实践价值。在学术界，对国新区发展阶段的辨识及研究，可作为研究国新区发展模式的简便方法，也可当作一个解读国新区演变规律的切入点。而在实务界，通过对比研究整个发展进程中的国新区，揭示其演进的原因及规律，展现改革开放后中国区域战略的历史进程，对经济建设新常态下国新区的发展做出前瞻和预测。国家级新区的发展任重而道远，需要长时间、分阶段的建设，既不能一蹴而就、也不可能做到一劳永逸。在总结国新区演变规律的基础上，正确判断国新区在规划建设过程中其所处的发展阶段，避免盲目模仿、跟风建设，要因时制宜设立与建设国新区，最终实现区域的协同发展。