项目制：社会治理创新的模式与逻辑

沈费伟，张丙宣

（1.杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121；2.浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

一、引言

社会治理创新是在现有政治制度的基本框架内为适应经济社会发展的要求而对传统社会管理模式做出的适时调整与变革。党的十九大报告指出，要创新社会治理体制，激发社会活力，提高社会治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，为解决社会治理难题，地方政府纷纷创新社会治理机制，涌现出外来人口的网格化管理、工会社会化维权机制、一站式行政审批制度改革、公共预算制度改革、新型居家养老服务体系、基本公共服务均等化等创新实践。对这些创新实践，学者们从不同角度予以关注，其观点可以简要地归结为三类：自上而下的政府主导创新模式、自下而上的社会自发创新模式以及上下结合的创新模式。

倡导自上而下的政府主导模式的学者认为，社会治理创新是政府主导的行为，是政府强化社会管理职能，提高政府社会治理能力，建立稳定和谐的现代化社会的需要。[1]有学者还提出了服务型社会治理模式。[2]9该模式主要应用于解释高层级的社会治理创新，其内在假设为政府是铁板一块，且善良和仁慈，政府是社会的主宰，且能掌握解决社会问题的一切信息和知识。但是，实际上在社会治理创新中，绝不能忽视不同层级政府目标的差异性和不同地域环境的特殊性，以及政府部门和有组织的利益集团对创新的监控和操纵，进而导致部分治理创新沦为部门和利益集团巩固势力范围的手段。

针对自上而下创新模式的不足，倡导自下而上的社会主导型模式的学者认为，社区、社团、社工是实现社会治理的最基本要素。[3]社会治理应该强调社会自治的作用；[4]让社会组织真正成为社会治理创新的主体。[5]该模式主要运用于基层社会的微观治理领域，社会的自主治理是该模式的内在假设。但是，由于我国的社会组织发育滞后、结构不合理、体系不健全、能力不强、缺乏权威等问题，导致它无法担负起主导基层社会治理的重任。

倡导政府、市场与社会相结合模式的学者认为，具有系统性、复杂性、整体性和协同性特征的社会治理需要发挥政府、市场与社会多元治理主体各自的功能，形成优势互补，增进三者的共同利益；[6]避免和减少“政府失灵”“市场失灵”或“社会失灵”的问题。[7]为此，应该完善社会治理格局，创新社会治理机制，协调社会内部的各种关系，提高国家、市场与社会在社会治理中的合力。[8]该模式试图把自上而下和自下而上的治理创新模式结合起来，但是，它却难以弥合自上而下和自下而上两种模式中存在的政府与社会二分法或者政府、市场与社会的三分法的内在张力，同时，由于多元治理主体间的目标多样性、信息不对称以及协作的困难，往往使合作中断，导致社会治理陷入困境。

实际上，任何制度创新并不是单一主体单方面努力的结果，而是涉及多方力量协同努力的过程。上述三个解释模式都有其解释力，但是它们无法为多层次社会治理创新的丰富实践提供一个连续的解释图景。为此，本文借用治理创新中常用的工作术语“项目”和“项目制”，试图对社会治理创新模式和实践逻辑给出一个连续、有效的解释。

“项目”原本指一种事本主义的动员或组织方式，即依照事情本身的内在逻辑，在限定时间和资源的约束条件下，利用特定组织形式完成有明确预期目标的一次性任务。[9]目前学术界对“项目”的定义尚未形成统一的共识，其中比较权威的是美国项目管理学会（PMI）的定义，即“为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”[10]14。项目有个非常独特的特点，即它并不归属于常规组织结构的某个层级或位点，项目的运行试图打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合。而项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，它更是一种新的国家治理体制，能将政府的施政意图以项目的形式贯彻到基层社会，通过明确项目的目标、组织、资金以及实施周期等方面来实现治理主体的各自目标。[1]“项目制”的核心在于：既要保证中央的集权，以便在宏观经济领域和收入再分配领域提高中央政府的宏观调控能力，实现中央政权稳定的目标，同时又要允许一定限度的地方分权，以激发地方政府的活力，促使地方政府对当地居民负责，并尊重他们的偏好。[11]本文认为，作为社会治理创新模式的项目制能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来，关键在于它是一项“集权的简约治理”，依靠一套简化、科学—工程主义的社会治理思路。[12]在制度设计上，社会治理创新的项目制严格按照以条线为主的事本主义、程序化管理和目标绩效考核为手段，以期达到提高有限公共资源使用效率、实现短期的有限目标。社会治理创新项目制的这种技术化治理思路，成为了国家治理社会的总体性特征。[13]尽管社会治理创新中的项目制存在着许多优点，但不可避免地也存在着各种缺陷，如何完善社会治理创新中的项目制模式，提升项目治理的绩效，具有重要的实践意义和研究价值。

二、社会治理创新中的项目制类型及运行安排

近年来，项目制越来越成为地方政府青睐的资源分配方式和社会治理创新模式。结合近年来各地多层次的社会治理创新实践，本文简要地将社会治理创新的项目制概括为以下几组类型：

（一）国家层面、地方层面以及社区层面的治理创新

社会治理创新的项目制存在于不同层面上。按层级划分，可以将其划分为国家层面、地方层面以及社区层面上的创新项目。据不完全统计，现阶段，社会治理创新在国家层面上的项目主要有重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，等等。在地方层面上，社会治理创新的项目主要有北京市朝阳区、天津市和平区等在内的2014年民政部确认31 个全国社区治理和服务创新实验区；部分项目获得了中国地方政府创新奖，如浙江省温岭市的工资集体协商制度，厦门市的政务综合体社会管理机制创新，福建省平潭综合实验区，深圳市前海、蛇口片区社会治理试验区等。在社区层面上，社会治理创新的项目主要有杭州上城区望江街道的民生实事公益项目“资本相亲会”、广东省惠州市桥西街道关爱老人的“夕阳红春天”项目、北京市海淀区西三旗街道社会治理创新园项目等。

（二）政府主导、社会自发以及政府与社会合作的治理创新

根据创新主导力量的不同，可以将社会治理创新划分为政府主导、社会主导以及政府与社会合作的创新项目。在政府主导的创新项目中，政府通过出台政策法规、建立制度，提升政府服务水平，这种类型的创新项目具有制度化、规范化、专业化等特点，有利于提升执政能力和行政效率。譬如，成都市政府的村级公共服务和社会管理改革、遂宁市政法委的重大事项社会稳定风险评估机制、中山市外来人口社区融入与发展项目、杭州市公民导向的综合考评等。社会自发创新能够发挥社会机制的优势和基础性作用，增强社会公信力，弥补政府无法单独供给和应对的大量社会管理事务。譬如，宁波市新老市民共建共享融合模式项目、南京市公民社会园丁行动项目、西宁市格桑花助学项目、眉山市青神县妇联、青神乡村妇女儿童合作发展促进会的农村留守儿童教育保护项目等。政府与社会组织合作创新项目具有多方协商合作、公开透明的特征。譬如，慈溪市的基层组织和社会组织协同治理模式、温岭市的参与式预算和人大代表工作站、太仓市“健全信息联合共享、集访联合接待、越访联动化解、矛盾联合调处”的“四联”保稳定机制建设项目等。

（三）综合创新与专项创新

创新项目既可以是综合的也可以是专项的。综合性创新项目是指那些服务面宽、目标综合、方式多样的项目。譬如，南京市浦口区社区分类治理创新项目，福建厦门市海沧区的政务综合体社会管理机制创新项目，山东济南四里村街道服务辖区青少年的“贝蕾成长计划”项目、服务老年人的“快乐老家”项目、服务残疾人的“社区陪伴”项目、提供民生类的“惠老计划”“社区管家”等项目。专项性创新项目是指围绕着特定目标，应用专业知识，借助专业组织来处理的特定问题，它具有精细管理的特征。譬如，中山市的流动人员积分制管理项目，上海市的青年就业“启航”计划，北京市总工会的职工服务公益孵化项目以及杭州市“鲍大妈聊天室”项目、陈文英网络工作室、“楼下书记”，等等。

简言之，社会治理创新项目制有不同的维度。根据上述分类，可以把近年来我国各地社会治理创新项目制进行简要归纳（见图1），从中不难发现，在国家层面上，政府主导的社会创新项目制基本上均为综合性的，而社区层面上社会主导的创新项目制基本上都是专项性的，介于国家与社区之间的地方层面上的创新项目制较为复杂。针对上述各地社会治理创新中的项目制的不同类型，尽管存在着运行层面的不同、发挥主导力量的差异以及业务范围的综合与专项区分，但是其都遵循着社会治理创新项目制运行的普遍规律。社会治理创新中的项目制运行安排主要包括设置议程、项目立项、项目实施、监管以及项目评估与结项等流程。在议程设置上，并不是所有的社会问题都能进入政府议程，只有那些被政府和社会公众普遍关注的社会问题，才可能纳入政府议程。进入议程的方式既可以由政府相关部门主动发现问题，也可以由媒体或民众主动反映。建立议程后，社会治理创新进入到对多个方案进行评审与立项的环节。项目立项的过程是一个多方合作与竞争、多种资源整合的过程。由于目标有限，项目的实施周期较短，一般为1-3年。项目获得立项后，就进入了实施阶段。在此阶段，项目负责人要协调和管理项目中存在的各种技术性问题，在目标约束下实施主体有较强的过程独立性与行为自主性。为了不使项目偏离目标，项目管理单位或第三方采取随机抽查项目的经费支出、阶段性进展等一系列的监管措施，保证项目如期进行。最后，项目评估是对项目完成的程度、质量、是否达到预期目标等方面进行的评估。项目评估是一个客观、专业、科学、民主的过程，由项目管理单位或第三方实施。项目如果通过评估，就能够顺利进入结项环节。

图1 近年来我国各地社会治理创新项目的类型

三、社会治理创新中项目制的实践逻辑

近年来，社会治理创新的项目制已成为我国社会治理创新机制运行中的一项重要组成部分。社会治理创新的项目制主要通过上下级政府间的发包和抓包的方式，实现委托方—承包方—代理方互动博弈。[14]社会治理创新项目制之所以能够持续发展下去，关键在于其背后蕴藏着深层次的激励机制，具体包括社会问题的凸显、上级政府的创新压力、政府政绩驱动、资源的紧约束以及地方领导者个人的影响。实践中项目制具有目标有限性、组织多元性、资金来源多样化、周期短以及“发包—抓包”制度链接等特征。作为一种社会治理创新的实践逻辑，项目制在基层社会治理中有着重要的意义。

（一）项目制突破了政治与行政二分法，打破了政府、社会与市场的双重边界

社会治理创新的项目制既突破了传统公共行政的政治与行政的二分法，也打破了政府、社会和市场的多重边界，实现了社会治理的多种机制和多元主体混合运作，增强了基层治理体制的弹性。

首先，社会治理创新的项目制突破了政治与行政的边界，推动了政治与行政的混同运作。在我国，政治与行政并非截然分开，政治过程常常借助行政手段，行政过程往往也借助于政治过程。[15]不管是政府主导的还是社会自发产生的或者是多元主体协同合作的社会治理创新项目都要接受中国共产党的领导，只有获得党委的肯定、支持或者默许，社会治理创新项目才能获得合法性。同时，各个社会治理创新项目还必须接受各级政府的监管，各职能部门为创新项目协调各类关系，并提供资金、技术或者权威支持。社会治理创新的项目化进一步模糊了党委和政府的边界，使得二者混同运行，共同构成社会治理创新的合法性、权威和财力的来源。通过治理创新的项目制，党委和政府并未退出社会领域，而且以一种更为有效的形式继续主导着社会治理领域。其次，社会治理创新的项目制打破了政府、社会与市场的边界。在社会治理中，政府、社会与市场是具有各自的边界、分工和优缺点的治理机制。但是，它们中的任何一种机制并不能单独解决所有社会问题，必须两种或两种以上的机制混合使用。当然，社会治理创新中多种机制的相互协作并非是自发、无条件的。

与传统的政府、社会及市场三分法相比，注重有限目标和有限合作的项目制，能够跨界合作，解决单一机制存在的资源、技术、能力与知识的不足，克服社会治理中集体行动的困境。项目制的这种一体化特点，能够使得项目的开展与运行过程流畅，始终保持统一的目标。项目负责人在这个过程中也能够集中资源进行项目的维护与监督，使得项目高效地朝着预期的目标前行。譬如，由上海市人力资源社会保障部门和共青团组织共同实施的青年就业“启航”计划，通过整合和统筹各辖区的人社部门，集中有效分配就业资源，帮助广大失业青年实现就业的目标。据相关数据显示，“启航”计划实施3年来，全市登记失业青年总量从实施前的8 万多人减少到2014年底的5.2 万，降幅35%；已有2.1 万人通过该项目实现了就业。[16]

（二）项目制实现了政府从经济企业家向社会企业家的身份转型

社会治理创新的项目制还实现了政府从经济企业家身份向社会企业家身份的转型。长期以来，地方政府在我国经济发展中扮演着经济企业家的角色，虽然其已经不再直接大办企业、经营企业，而是经营辖域的土地，强调整个区域的产业布局和总体经济结构，但他们仍然是经济企业家的角色。[17]在社会治理创新中，地方政府从经济人的角度来治理社会，不同于经济领域，在社会治理领域政府或者深挖社会机制或者转变身份，强调运用市场激励机制解决社会治理难题的社会企业家精神。

在社会企业家精神政府的引导下，地方政府通过社会治理创新推动地方社会建设。譬如，成都市政府的村级公共服务和社会管理改革项目解决了民生和民主分离的问题，解决了村级公共服务和社会管理缺乏资源的问题以及政府自身职能转变的问题，为基层民众和地方政府都带来了巨大的收益。对地方政府而言，该项目不仅使政府在公共服务和社会管理上的职责清晰了，而且也带来了良好的政绩。当然，地方政府对项目合同及资源的牢牢控制，使项目制在基层得以不断应用与推广，成为地方官员的政绩，这为地方干部继续扮演社会企业家奠定了基础。

（三）项目制将“一刀切”的制度规范转化为多样化的创新实践

传统的社会治理强调应用单一或者相同的方法与规章制度来解决复杂的社会治理问题，这种方法忽视了各地社会环境的复杂化、治理主体的多元化、社会问题的专业化等问题，不仅不能有效地解决社会问题，而且更多时候会造成行政效率的低下、社会资源的浪费。而社会治理创新的项目制发挥了多元治理主体的积极性和主动性。地方政府从关注一切到选择性注意和选择性创新，根据不同的问题类型、轻重缓急的程度、成本大小和能力强弱，有选择地制定不同的项目方案，实现资源的最大化利用。治理创新的项目制在地方层面上把“一刀切”的规章制度转化为地方性的行动方案，克服了政策执行中的教条主义。譬如，在公民导向的综合考评项目中，从1992年杭州市政府就按照“创一流业绩、让人民满意”的宗旨，市政府没有直接照搬诸如北京“三效一创”绩效管理体系、青岛市市直单位目标绩效考核体系、贵州省直机关绩效管理体系以及南通市三位一体绩效评估体系等做法，而是根据当地政府自身的特点与要求，制定了适合本市的公民导向的综合考评项目。[18]通过科学量化的指标体系、综合性的维度标准对不同层级部门、各类涉及政治、经济、社会、生态、文化等领域社会问题进行全方位、多样化的考察，极大地推动了政府管理和社会管理的创新与全面提升。

（四）项目制推动了跨部门的协同治理

传统科层制建立在高度分工和专业化基础上，部门间存在清晰的边界，各部门根据职能行动，遇到职能交叉的问题，经常是政出多门；在行动上，多部门配合的方式往往是相互踢皮球，碎片化的治理结构导致社会问题长期得不到解决。社会治理创新项目制的推行，推动了传统科层制内部的重构：政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式。这种整体性一体化的治理结构整合了多个政府部门分散的资金管理权和特殊的人事安排权。在社会治理创新项目制中，不同职能部门的成员因为某一个具体的项目而组成项目组，在项目组的领导下，项目组成员围绕着预先设定的项目目标而开展工作。多部门协同治理有效扭转了以往条块分割、各自为政的现象，使得项目组的所有成员都专职自身的工作，为了共同的项目目标而开展工作。譬如，温岭市的人大代表工作站项目，自2008年8月，温岭市政府在箬横创建第一家代表工作站以来，通过整合地区人力资源，充分发挥政府部门、企业精英、优秀党员、热心人士等的作用，实现了良好的治理绩效。截至2015年6月，温岭市政府已建立代表工作站45 个，实现全市各镇（街道）全覆盖，切实帮助选民解决社会治理创新中的民生难题，实现基层的稳定和谐。[19]

四、社会治理创新中项目制的现实困境

社会治理创新中的项目制尽管有着巨大的优势，但项目制在社会治理创新中也存在着许多困境与问题，譬如社会资源配置的“马太效应”、地方政府的寻租腐败问题、政府的碎片化治理行为、项目制供给“最后一公里”问题等，影响着社会治理创新的绩效。

（一）社会资源配置的“马太效应”

社会治理创新中的项目制作为国家资源进入基层社会的一种输入机制，存在着明显的社会资源配置“马太效应”，这不仅加大了不同地区与人群之间的分化程度，而且也不利于社会的和谐稳定。现实生活中，这种“马太效应”集中表现为：在资源有限的条件下，并不是所有投标都能立项，也不是中标的项目都具有普惠的特征。一般情况，上级政府往往把项目交给财力雄厚、建设基础好、资源动员能力强的地区或机构，也就是说，不是所有地区都能均等地获得项目，往往出现“能者恒能”“强马多吃草”的局面。近年来，小到新农村建设中的村容村貌、道路建设、招商引资的项目，大到国家金融、医疗综合改革项目。大多数项目需要经过自上而下的招标和自下而上的竞标。在配套资源的门槛要求下，很多项目只能进入财力较好、基础建设较好的地区或基层，没条件的地方和基层政府或者是消极“躲项目”、从竞争中退出，或者是负债争取项目，结果导致项目不仅没有为地方建设提供支持，反而使其陷入亏损负债的困境。[20]社会治理创新中的项目制引发的这种资源配置不均的“马太效应”，极大地降低了项目制的实际绩效，严重威胁到社会的有序运行。

（二）地方政府的寻租腐败问题

长期以来，社会治理创新中的项目是中央政府考核地方官员政绩的重要指标，亦是地方官员晋升的主要参考依据。因此，地方政府热衷于打造示范项目或试点工程，利用项目向下“寻租”，或者自下而上“套钱”而不作为，可以说，项目制逐渐成为政府部门权力膨胀、贪污腐败的重要途径。众多学者对项目制引发的寻租腐败问题进行了考察研究，黄宗智等人发现，项目制在实际运行过程中，能促进地方官员和企业商人合谋，这反映了逐利价值观下的权—钱结合，使得社会越来越不公平，并且项目制也演变成为一种日益固化的治理机制。[21]李祖佩观察到，在新农村建设背景下，政府的许多项目被推送到村里，而每个项目都附带着巨大的经济社会资源，由此导致基层社会的抓包方展开激烈博弈，日益形成了一种以权力为主导的分利秩序格局。[22]马良灿则具体列举了扶贫开发类项目，他指出该类项目因带着大量的经济利益，因此被地方各种权力与利益关系所控制和俘获，使得项目设定的初衷目标与实际所产生的效益严重不匹配。[23]可以说，地方政府除了具有维护公益的一面，也存在有私欲的一面，在项目下乡政策引导下，许多政府扮演着双重角色，进而加剧了地方政府的寻租腐败问题。

（三）政府的碎片化治理行为

社会治理创新中的项目兼具项目制的一般特点，即要求每一个项目遵循“一事一议”“专款专项”，并且对所有的项目分别进行目标管理和过程监管。这种专业化、科学化分工的背后，其实不可避免地隐藏着政府忽视综合性、全局性等特点的弊端，具体表现为所有地方事务都是综合性的，任何一项公共事务无法单独从整体中分离出来，都连带着其他事务的规划和安排。然而在这种专业化、技术化的项目制思维影响下，政府部门逐渐淡化整体性的全局视野，选择只从自身利益和需求出发办事，由此部门间关系必然会呈现破碎和分裂的状态，最终危害到社会治理创新的绩效。譬如，改革开放以来，政府在提供公共服务，实施有效治理方面呈现出明显的“碎片化”趋势，这主要表现在四个方面：农村需求的差异性形成碎片化，组织功能过度分工形成碎片化，治理层级形成碎片化以及公私合作治理形成碎片化。[24]这种碎片化的倾向是病态的、低效的，目前已经成为我国在新时期建设社会主义新农村的主要障碍，严重影响到农村公共服务的整体性供给效率的提高。

（四）项目制供给“最后一公里”问题

社会治理创新中的项目制本意在于通过优化资源配置，将原本复杂的基层公共事务化繁为简，以此取得良好的治理绩效。在实际过程中，项目制秉承着理性控制和程序设计思维，其最初的目标在于制约和克服基层公共行为的随意、专断和低效，但是由于这种思维逻辑缺乏经验支持，因此使得项目制的绩效大打折扣，这在公共品供给“最后一公里”问题上体现的非常显著。后农业税时代下，中央政府主要采取以财政转移支付方式的项目制来加大对基层社会的公共服务供给投入，尽管制度设计的初衷看似“完美”，但现实中却出现了基层社会公共品供给依然严重缺乏的悖论，公共品供给“最后一公里”问题愈演愈烈。尤其是广大农村地区的公共品供给“最后一公里”难题凸显，这主要表现为：农民信息获取不完全引发农民之间利益难以协调的困局、政府的项目无法实现和村庄的有效衔接、农民积极性不高导致许多项目工程实施难度巨大等问题。[25]此外，科层制的固化决策方式使得政府无法通过项目制有效获取农民的公共品实际需求，再加上项目制的利益协调功能和监督功能受阻，最终加剧了农村公共品供给“最后一公里”难题。

五、优化社会治理创新中项目制的策略选择

变革和创新社会治理模式，是提高国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是社会治理的永恒课题。尽管社会治理创新中的项目制存在着许多优点，但不可避免地也存在着上述各种缺陷，因此，我们需要通过优化社会治理创新中的项目制的制度设计与运行结构，提升社会治理绩效。

（一）合理配置项目资源，促进社会均衡发展

社会治理创新中的项目制原本是政府通过财政转移支付的方式，试图加大对经济落后地区和弱势群体的补助，来保障社会的公平和公正，从而实现社会均衡发展的目标。然而，在现实中，项目制很少能够完全掌握清楚基层民众真实的需求偏好、政策的倾斜力度、资源的配给额度等信息，在这种信息不对称情形下，政府所提供的公共品与民众的真实需求经常存在着偏差。众所周知，社会总体资源的数量是确定的，而在项目制供给“马太效应”的“损不足、奉有余”的影响下，社会治理创新中的项目不仅难以保障弱势群体的基本利益，而且形成的贫富差距问题容易造成社会的失序危险。[26]项目制作为促进国家治理体系现代化的一项重要制度安排，政府在配备项目资源时，要因地制宜，充分考虑不同地区的经济能力，要秉承普惠的原则，除了需要重点加强对示范工程和试点项目的支持，也需要制定和实施其他普惠项目，真正合理配置项目资源，促进社会均衡发展。项目制实践的最终目的在于服务广大人民群众，从此种意义而言，社会治理创新项目制实践应该致力于协同国家、社会与市场三者力量，充分发挥项目制的制度优势，进而提升资源再分配的效益，促进社会和谐发展。

（二）建立有限政府，强化政府部门之间的监督

当前，社会治理创新中的项目制存在着双重缺陷，即项目制自身的制度缺陷难以真正克服和地方政府利用项目制寻租腐败无法遏制，因此由项目制引发的跑部钱进、资金挪用、财权与事权错配等问题始终难以有效解决。优化项目制，推进国家的基层治理体系和治理能力的现代化，其关键在于限制基层政府的权力，强化其运行过程的公开透明，制度化的监督机制，建立功能和职责有限的地方政府。因此，在保持国家整体治理体制不变的前提下，在政府组织内部，应该提高业务部门之间的竞争和相互监督，健全和完善政府内部权力约束机制；在政府外部，引入公民参与，整合政府部门之间、政府与社会之间的资源，实行有效的外部监督机制，使项目制始终嵌入在制度与法治的框架之中。[27]在具体的做法上，一方面，政府需要严格审批、加强项目监管、实施有效审计检查，以此加大对项目运行的监管力度，严禁政府官员利用职权将项目资金据为己用或者打造政绩工程和形象工程；另一方面，将项目制运作纳入到有限政府、法治政府以及服务型政府建设实践中，并利用绩效考核、干部人事、财政奖励等制度化方式切实强化基层政府在项目制运作中的服务功能，提升中央政府的权威和国家政策执行力，遏制基层政府自利性冲动。

（三）引入参与和协商机制，实行整体性治理

现实中，社会治理创新中的项目制引发的政府治理行为碎片化，主要指的是政府内部不同职能部门之间的各自为政、相同业务的层级分割以及不同地方政府间的不合作的现象。政府碎片化行为存在着诸多弊端，整体性治理为政府走出碎片化治理困境指明了方向。整体性治理的重点在于强调政府内部不同部门与机构的整体协同合作，主张政府的行为由之前的片面走向全面、由局部走向整体、由破碎走向整合的过程。整体性治理要求各种公共管理的主体（中央政府、地方政府、基层社会等）在项目制管理活动中达成协调一致与功能整合，为公众提供更好的公共产品和公共服务。整体性治理框架下的社会治理创新项目制供给具体表现为：在中央政府层面，进行全局规划，实行总体性制度安排，加大财政转移支付力度，在对各部门和各级地方政府利益整合的前提下，提升部门之间的有效协作程度；在地方政府层面，应该整合和优化区域内的资源配置和利用，组织人员合理部署项目运行的过程和机制，提高项目运作的效率和社会治理的绩效；在基层社会层面，民众应以主要受益者和参与者的身份，积极合理、有序、多维度地介入到项目的运作和监管过程中去，切实解决项目制引发的政府碎片化治理问题，有效提高和改善社会公共设施建设的绩效，实现和推进社会的良序治理。

（四）创新项目管理机制和方法，提高社会治理绩效

现阶段，社会治理创新项目制引发公共品供给“最后一公里”现象出现的主要原因在于项目管理的机制和方法出现了问题。项目管理作为一种机制和方法，能够从系统角度对整个项目进程进行统筹、对资源进行整合，并有着完善的时间、成本、质量、人力资源、沟通、风险控制、采购等方面的管理。良好的项目管理机制体现在对成本的有效控制，通过增强政府预算开支向社会公布的透明度，加强专项转移支付资金和临时性追加资金拨款和资金使用的监督，能够使资金的使用更为合理、节约。而创新项目管理方法则能够对项目实施状态进行有效监管，通过强化监督主体职责和监管机制，积极引入第三方和受益方参与项目监督，从而能够对供给主体形成强大的压力，迫使供给主体履行法定的责任和义务，始终致力于公共品的有效供给目标。[28]此外，当前社会治理创新项目制的资金流程链过长，一般从中央政府项目立项到各类社会创新项目建设，流经的政府层级有中央政府各部委、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府，因此创新项目管理机制和方法还需要通过缩减政府层级、开设直接面向基层社会的账户等措施，尽力避免项目实施中间环节资金的损耗和项目的断裂，有利于成功化解“最后一公里”难题，最终提高社会治理的绩效。