大数据时代的政府治理众包模式研究

邓子云，陈 磊

（1.长沙商贸旅游职业技术学院 经济贸易学院，湖南 长沙 410116；2.湖南大学 国家超级计算长沙中心，湖南 长沙 410082）

党的十八届三中全会、党的十九大都明确提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，2014年、2015年、2016年、2017年政府工作报告都对该战略作了许多部署。政府治理能力现代化是国家治理现代化的重要组成部分，当前要解决许多现实问题，比如，如何应对政府职能越理越多的现象，如何面对民众普遍对政府服务要求高却又不满意的现实情况等。应对这些问题，从短期来说可以采取一些应急的措施，但从深层上、从治本上还得由政府治理能力现代化来解决。政府治理能力如何实现现代化呢？一是使用先进、新型的政府治理模式；二是借助新兴的技术，特别是以大数据为核心、以“大物移云”（大数据、物联网、移动互联网、云计算）为代表的新一代信息技术。政府治理众包模式就是可以采取的一种先进、新型的政府治理模式。

一、政府治理众包模式的兴起

学界普遍认为，大数据时代政府治理的时代特性体现在多元治理、协商治理、平等沟通、有限政府、平台协商等方面，会对政府的管理体制、组织机制、办事方式带来深刻的变革。①西方国家注重利用在线工具让公民在线参与政府治理的有关工作。如早在2011年美国纽约就建立了世界上第一个创新社区的政府众包平台，并与Facebook、微博等平台对接，让纽约市民即时在线参与城市管理和服务。[1]美国还推动了“同行专利审核”项目，将专利审查公共任务进行众包。[2]埃及出于对未然犯罪以预防和对犯罪被害人的及时救济，于2010年推出了“性骚扰地图”。[3]荷兰警方将案件的调查细节公之于众，任何一个公民都可以对侦查提出自己的观点和想法。[3]

政府治理众包模式的关键技术平台是众包平台，一些众包平台被推广应用。Jay Pedersen，David Kocsis 等认为众包模式中组织、个人的协作必以Web 技术为支撑。[4]菲律宾允许民众通过互联网或其他通信渠道参与法律的设立、制订和改进。印度在2014年7月就建立了政府众包平台“MyGov”来吸引民众参与政府事务。[5]

从政府治理众包模式的发展现状来看，需要进一步补充分析政府治理众包模式的特点、细分，分析其治理主体的动机，并重新分析其业务流程，以弥补现有政府治理众包模式发展中的不足。同时，需要分析关键技术平台的功能。作为政府治理众包模式的关键平台的众包平台，尚未见有完备的功能构成的提出。基于此，本文在前面二点研究与分析的基础上，深入分析政府治理众包模式可应用的领域，并对政府应用治理众包模式提出具体的对策建议。

二、政府治理众包模式的细分

政府治理众包模式具有公益性、参与面广、新技术支撑、协同治理的特点。结合文献分析及自主研究情况，笔者将政府治理众包模式进行了细分。

第一，按主体关系分类。可分为G2C、C2C、G2O2C（Government to Organization to Citizen，政府与社会组织、社会组织与公众）、O2C（Organization to Citizen，社会组织与公众）、G2O（Government to Organization，政府与社会组织）五种。G2C 是指政府将治理工作众包给公民，而政府进行项目遴选、立项、发包、监督、考核、绩效发放，公民从事应标、实施具体工作。C2C 是指公民为治理工作站在纯公益、有利于政府治理工作的角度来众包给其他公民。G2O2C 是指政府将治理工作先外包给社会组织，再由这些社会组织众包给公民。O2C 是指社会组织从纯公益、有利于政府治理工作的角度来众包给公民。G2O 是指政府将治理工作外包给社会组织。这五种模式的对比分析如表1所示。

第二，按治理工作的开展形式分。可分为竞赛模式、志愿者模式、竞争模式。竞赛模式是指将治理工作通过多个团队或个人开展比赛的形式完成，对优胜者给以奖励和支持。志愿者模式指将治理工作委托给志愿参加的团队或个人。竞争模式是指在发包选择工作实施组织、团队、个人时以竞争方式进行优选，类似于政府采购招投标，但不同的是，众包模式下没有政府招投标那么多而严格的限制；而且众包模式下提倡更多的人和组织的参与，所以条件尽量放宽。而政府采购则要尽量先行设置若干条件，最终选择1 家服务。

第三，按借助的信息技术分。信息技术是政府治理众包模式必备的工具，根据采用的主流信息技术的不同，可分为大数据技术模式、物联网技术模式、云计算技术模式、移动互联网技术模式等。

表1 按主客体关系分类的政府治理众包模式

三、政府治理众包模式的主体动机

第一，政府的动机：治理改革、工作提升、寻求解决方案。其一，党的要求及政府自身已经意识到要实现政府治理能力现代化，并以此作为改革的必然内容。党的十八届三中全会指出“要推进国家治理能力现代化”，在接下来2014年、2015年、2016年的政府工作报告中又多次提到政府治理、社会治理的创新，指出要实施许多专项治理工作，如环境治理、社会综合治安治理等，许多省市的党委、政府工作报告中也明确指出要实施现代化改革，改革就必然采取一些新的治理模式，这就包括众包模式。其二，政府的职能定位变化与工作水平的提升需要众包模式。长期以来，我国政府作为人民政府的定位，表明了凡是广大民众要解决的问题政府就得想办法解决，在这种情形下，一方面政府机构不断膨胀，另一方面广大民众总是对解决问题的能力、办法不满足，形成了需求与对策的落差，然而，借鉴国外政府的探索经验及“有限政府”的定位，即政府的职能是有限的，但又要通过运用现代化的治理模式和先进的技术手段，将服务的范围进行拓延，并利用有限的职能、人力、物力提升服务的水平与能力，那么众包模式及采用以大数据为核心的新一代信息技术就成为可以运用的现代化的治理模式和技术手段。其三，政府在努力寻求一些治理问题的解决方案，众包模式是解决部分治理难题的可行模式。运用众包模式及大数据技术可以解决PM2.5 雾霾问题治理、交通拥堵问题治理、行政执法不透明问题治理、行政办公效率低下问题治理等问题。

第二，公民的动机：参与意识成长，获得回报、取得认同。其一，公民与政府在政府治理工作中不是对立而是合作。公民参与政府治理工作，在潜意识中，公民认为自己是“主人翁”，认为自己在治理工作中有话语权。从网络政民互动的火热、以及在其他各种场合下公民参与政府治理工作的热情可以看出，我国广大民众的公民意识在不断增强，而大数据、互联网等技术作为渠道或媒介为公民参与政府治理提供了途径。其二，取得报酬是参与治理工作的物质回报的动机。公民的参与要付出劳动，给予一定的劳动报酬可体现劳动的价值并获得物质上的激励。比如，公共卫生的众包，接包后公民需要付出劳动来完成一定区域范围的卫生打扫工作，自然需要有报酬来肯定这种参与行为，公民也自然更为乐意接受众包工作。其三，参与治理工作可以获得归属感。公民参与政府治理工作相当程度上更乐于接受非物质上的精神鼓励，如市民等级积分、解决问题后的荣誉授予、被点赞等，这样公民更具有归属感，感觉得到了政府及其他人的认同。

第三，社会组织的动机：体现价值、服务公民、获得回报。其一，社会组织需要通过承接政府治理众包项目体现自身的价值。社会组织就是一个运作事业的平台，相对公民个人更为便于对治理工作作打包式处理，更便于利用社会组织的专长、设备、技术、资金优势提供更为专业的服务。其二，社会组织也需要服务于公民。无论是企业，还是事业单位、行业协会、学会，通过政府治理众包项目的实施，社会组织将治理工作进一步众包给公民，有利于体现其社会地位、影响力，密切其与广大民众的关系。其三，社会组织要获得回报。无论是公益性的学会、协会，还是营利性的企业，需要运转经费，因此，参与政府治理工作的动机之一就是要获得回报。

四、政府治理众包模式的业务流程与众包平台功能

第一，政府治理众包模式的业务流程。如图1所示，政府、社会组织及公民三方均参与政府治理众包模式的运作，通过众包平台完整的实施众包模式，透明展现众包模式的业务流程。一是项目遴选与论证。在遴选与论证前，应确定项目的来源，确保项目有充足的资金。政府发起的项目有着更为严谨的遴选与论证程序，一般由 某一个或多个政府部门作为发起人，财政（或众筹、PPP）提供资金，项目管理部门（发起部门或政府采购中心）组织遴选与专家论证。社会组织和公民个人发起的项目则比较简单，一般标的较小，可直接在众包平台中发包。二是项目立项。通过遴选与论证后，利用众包平台联合审批，履行正式立项手续，确定拆包情况，每包工作内容、考核标准、绩效标准、标的等治理工作属性。三是项目发包。项目立项后，在众包平台上公开发布项目总体情况、拆包情况，及每个可众包的具体工作内容、考核标准等治理工作属性，公布应包人的资格条件，原则是尽可能让更多的社会组织、公民参与，通常应设置参与社会组织、人员数量的下限和上限。四是项目应包。公民及组织针对自己符合条件的项目进行响应。在规定的时间内，如果响应人数不足数量下限则自动流包，如果响应人数达到数量上限、超过规定的时间和人数下限则停止发包。五是项目接包。停止发包后，通过众包平台确定接包人，在线签订合约，正式建立起众包合作关系。这种合作关系由发包方与接包方建立，包括发包方的标的兑现承诺，接包方的按时按质履约承诺，不履约则不给以标的奖励，通常不实施经济与法律上的制裁，但会将不履约行为公诸于众，接受公众的在线“评论”，达到一定的不履约罚值时，进入黑名单。六是项目实施。接包人接包后按约定履行合约实施治理工作。在实施过程中，应即时将绩效数据采集上报到众包平台中，以供绩效评价使用。七是绩效评价。发包方自己或组织第三方在众包平台上进行接包方的绩效评价，在涉及专业技术性较强的工作时，应组织专家评审。公众的“评论”也可作为参考的绩效评价依据。八是绩效发放。根据绩效评价的情况由众包平台发放绩效。政府治理众包模式下绩效体现为劳动报酬、公民积分、表扬奖励等。

第二，政府治理众包模式的众包平台功能。除以众包模式业务流程为主线的主要功能以外，平台还应支持以下功能：一是项目监管、联合审批、专家评审和互动交流。以可视化透明的方式呈现众包模式业务流程的运转情况；支持多人在线联合审批事务；支持专家在线评审项目及其绩效；可在线在项目关系人之间实时互动交流。二是众包平台基本功能。主要有数据分析、用户管理、基础数据管理、异常处理、流程管理、信息核实等功能。以可视化的图表形式呈现众包平台数据存量情况，并可运用一些智能算法作大数据分析，常用的有趋势分析、聚类分析等。支持在线对用户作增、删、改操作，在用户管理上应有基本的安全控制手段，如阻止未登录用户进入系统、用户密码的保护等。可在线配置基础数据，如众包模式的类型、用户的类型等。支持处理众包模式业务流程运转过程中的异常处理，如超时阻塞、流程死锁的人工干预。支持在线可视化配置众包模式业务流程，可进行并行、串行、选择等流程路径处理。可在线由管理人员核实用户录入的数据真实性。

五、政府治理众包模式的应用领域

众包模式可应用于政府治理的许多领域，表2具体列出了两个政府众包的应用范例。从表2中可见，采用政府治理众包模式，借助社会组织、公民的力量，可以在政府工作人员力量有限的情况下，节约治理成本开支，完成大量的数据采集任务，逐步简政放权，运用“小政府，大服务”的理念更好地开展治理；而对民众来说工作并不难，又可以获得奖励现金和市民积分，让其更有归属感。政府治理众包模式的应用范围非常广，除表2举例的运用众包模式的政府治理领域外，还有许多可以利用众包模式的事务，如公共卫生打扫的众包、道路绿化保养与维护的众包、城市规划方案编制的众包等。

表2 众包模式的政府治理应用举例

六、政府治理众包模式的推进策略

在政府治理众包模式应用操作的过程中，政府始终扮演着主导者的角色，同时又是众包项目的需求方、来源方，随着信息化时代的发展、大数据时代的来临，政府应该加快众包模式的推进步伐。

第一，加快治理创新的步伐，形成上下联动的大数据时代工作机制。在“小政府，大服务”“有限政府”等主流改革思维下，再加上大数据时代跨界、平等、即时、定量的特点，传统的“科层制”体制需要改良。政府应当拥抱大数据，加快政府治理创新。其一，加大对政府公务人员的培训力度。使公务员普遍掌握互联网、移动互联网、大数据应用方法，从根本上认识治理模式创新和大数据技术创新在政府治理上发挥的重要作用。其二，采取新技术、新模式开展政府治理创新工作。新技术上重点运用以大数据为核心的新一代信息技术，以扩大民众的参与面，并利用新技术的优势加快传播、增大影响；重点采用一些政民互动、即时响应、降低成本、惠民利民的先进的、新型的治理模式，如众包模式、PPP 模式、众筹模式等，并可将“大数据+众包”作为推广政府治理工作创新的突破口。其三，借鉴企业管理的一些经验改进政府工作的体制机制，以此适应众包模式的改革与实施。比如，在科层制体制下另设立政府治理工作办公室，该办公室采取项目经理制，一个项目经理主导某个政府治理项目的实施全过程，并可上下、横向协调所有政府机构，这样形成矩阵式管理的政府治理工作机制。

第二，梳理可以众包的治理工作，按工作清单逐步推进。其一，梳理众包治理项目。政府治理众包项目按“经济发展、行政执法、公共服务、自身建设、治理工程”5 个分类进行梳理，完成项目的遴选，并作为每年的常规性工作施行。经济发展可有数据统计工作众包、项目监控事务众包、政策建议征集众包等项目；行政执法可有公车治理众包、交通违章治理众包、城管治理众包等项目；公共服务可有公园管理众包、路灯养护众包、公共卫生打扫众包等项目；自身建设可有业务流程优化办法众包、工作方案征集众包等；治理工程可有污水治理众包（配合河长制）、大气治理众包、垃圾处理众包等。其二，推动项目的实施。实施的方式可先选取部分与民生关联较大、相关部门不多、便于绩效兑现的项目实施，以树立信心和先行试点，然后再推广经验，实施更为复杂的项目。其三，应充分发挥行业协会、学会等社会组织的群体协同作用。在评估这些社会组织具备项目实施能力的前提下大胆尝试放权、分权给他们主持众包治理工作，比如以G2O2C 模式先将项目整体委托给行业组织，再让行业组织自行组织运作项目，政府只作必要的监管与绩效考核、发放即可。其四，注重加大参与的面，包括企业和公民个人。让参与面更广的目的就是为了让企业和广大民众参与、理解和支持治理工作，让其能以主人翁的心态与政府共同治理、协同治理，在完成工作的同时还能获取一定的劳动报酬。

第三，研发政府治理众包信息管理平台，运用大数据技术开展研判、分析与应用。政府治理众包模式有自己的特点、业务流程、需求，在大数据时代的政府治理众包工作有赖于众包平台来开展工作。其一，应迅速研发众包平台。建议在国家层面统筹考虑众包平台的研发工作，该平台支持政府治理众包的各种模式的运转与创新，面向互联网、移动互联网开放，横跨政务内网、外网。其二，提前作大数据技术储备。平台上线后，必然推动大量政府治理众包项目的实施，应提前考虑大数据技术的应用，包括数据仓库的建立，分布式计算平台的搭建，分析与预测算法的研究，全国、省、市数据的展现、分析与应用等。其三，集中培养一批大数据、政府治理创新的复合型人才。建议在国家、省、市三级层面提前培养一批懂大数据、云计算、移动互联网、物联网技术，又懂政府治理工作的复合型人才，可以采用“技术+专项”的形式，即在每个政府专项工作条线上有针对性地培养懂技术的复合型人才。以这些复合型人才作为大数据时代政府治理工作的核心运营团队，为平台的管控、新技术的应用、政府治理的改革和创新提供人才支撑基础。

注释：

①参见：张峰.大数据：一个新的政府治理命题[J].广西社会科学，2015（8）；张述存.打造大数据施政平台 提升政府治理能力现代化水平[J].中国行政管理，2015（10）；耿亚东.大数据对传统政府治理模式的影响[J].电子政务，2016（6）；刘越男，等.大数据情境下政府治理研究进展与理论框架构建[J].图书与情报，2017（1）；Dennis Linders.From e-government to we-government：Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media[J].Government Information Quarterly，2012，29（4）：446-454；Chiara Certoma，Filippo Corsini，FrancescoRizzi.Crowdsourcing urban sustainability.Data，people and technologies in participatory governance[J].Futures.2015，74：93-106；Jayakumar Sowmya，Hussain Shafiq Pyarali.The effective use of crowdsourcing in E-Governance[EB/OL].2017-07-08.https://www.researchgate.net/_publication/287754352_The_effective_use_of_crowdsourcing_in_e-governance。