“稳”是2019年房地产市场的主基调——全国两会涉及房地产业改革发展言论综述

三月上旬，第十三届全国人大第二次会议和全国政协十三届第二次会议在北京隆重召开。全国人大代表、政协委员齐聚首都，共商国是。近两年，在“房住不炒”的大基调下，房地产业如何深化改革，如何与国民经济更进一步协调发展，房地产市场健康发展长效机制如何尽快建立完善，都是全国人大代表、政协委员所关注的问题。

一、推进新型城镇化进程中的房地产业发展

每年的政府工作报告都涉及房地产业发展，虽然表述基本上是指导性和纲领性的，但揭示了这一年房地产行业发展的动向和趋势，因此格外受人关注。从今年政府工作报告的内容上来看，报告提出：“更好解决住房问题，落实城市主体责任，改革和完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳发展。”“继续推进保障性住房建设和棚户区改造，保障困难群众基本居住需求。城镇老旧小区量大面广，要大力改造提升。”在深化财税金融体制改革的部分提出了“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”。政府工作报告没列一个章节专门讲述房地产，而是将房地产的相关内容放到城镇化的章节之下，似乎表明，这次政府工作报告将房地产业作为为新型城镇化建设服务的一个产业，将之摆放到适当的位置上。

政府工作报告提到“深入推进新型城镇化”，代表和委员非常关注。不少代表和委员表示，新型城镇化并不是城市版图的扩张，而是城市的更新，包括城市老旧小区的升级，实际上是赋予城镇化一个新的内容，更多从人的角度来谋划城镇化。据统计，2018年末全国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，分别比上一年提升了1.06和1.02个百分点，已经非常接近《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出的2020年常住人口城镇化率达到60%左右、户籍人口城镇化率达到45%左右的目标。未来两年，中国城镇化速度依然会加快。

政府工作报告提到“坚持以中心城市引领城市群发展”，代表和委员高度关注。不少代表和委员认为，中心城市和城市群发展就类似“内核和圈层”的概念，预计中心城市的后续发展会有较多的机会，尤其是一些中西部的

中心城市，会有较好的发展导向，能发挥更好的辐射效应，预计一些城市群中的中小城市后续会有较好的发展机会，这是楼市发展的一个重要方向，尤其是类似武汉、郑州、西安、沈阳等城市，周边的中小城市发展机会将明显增多。不少代表和委员认为，经济发展与城市发展的趋势必然是大城市圈发展，从房地产角度看，过去的三年，这些区域都已经建立了初步的房地产市场调控协同机制，最典型的北京与周围的环京地区，基本实现了房地产市场调控的协同发展。未来房地产市场发展的核心区域必然是这些热点城市，围绕这些城市的核心城市圈、城市群也是经济发展、人口流入的核心区域。一些代表和委员认为，从房地产角度来讲，一些资源配套、人口、教育、产业也会在中心城市集聚，开发企业会把主要精力放在国家中心城市和区域中心城市，这样才能为企业创造更多的业绩。此外，一旦核心城市地位得到确认之后，它们的基础设施配套和产业资源也会与之形成联动。

政府工作报告提到“抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口”，代表和委员非常关注。他们认为，这有助于降低人口导入的门槛和加快市民化的进程，有利于更好实现2020年城镇化的发展目标。随着大多数城市放开放宽落户限制，许多中小城市基本实现落户零门槛，农业转移人口市民化制度性通道全面打通，会促使中国城镇化速度加快，预计2019年通过落户政策而带动的购房消费需求会继续上升。

二、“稳”是2019年房地产市场的主基调

经过2018年的密集调控，在限购、限价、限贷、限商、限售等多重限制下，房地产市场逐渐“退烧”，并步入理性发展轨道。正如住房和城乡建设部部长王蒙徽所说，房地产市场总体保持平稳运行态势，市场预期发生积极变化，主要体现在三个方面：一是住房的成交面积增速放缓；二是住房成交价格总体平稳；三是住房市场预期逐渐趋于理性。

李克强总理在政府工作报告中通过“房地产税”“新型城镇化”“棚户区改造”“群众住房问题”等关键词，勾勒出2019年及未来房地产市场的发展趋势，表明“稳”将成为未来各地楼市调控政策的主基调。李克强总理在政府工作报告中提出“落实城市主体责任”的要求，与2018年中央经济工作会议提出的“因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任”紧密呼应。对此，全国政协委员、房天下董事长莫天全认为，政府工作报告所提到的城市主体责任，其内容核心是此前全国住房和城乡建设工作会议提到的稳地价、稳房价和稳预期。房地产市场的稳定，其实是双向调节，大涨肯定不是稳定，而暴跌也同样不是稳定。他进一步指出，“稳楼市”才能创造有质量的增长，过度强调增长，并不利于房地产市场的整体健康与平稳发展。“因城施策”就是根据城市自身的特点开展有针对性的微调，以保证楼市健康稳定增长，其核心在于调控需要结合不同城市的房地产市场特点，不同城市在调控角度、调控方式以及调控力度等方面存在差别。全国人大代表、禹洲集团董事局主席林龙安也认为，“因城施策”是让城市的调控更灵活，有的城市能通过控制房地产价格的过大波动，保证经济稳定，获取良性发展，有的城市则可以鼓励房地产与当地经济结合，促进城市整体发展。“因城施策”的最大成效之一，就是能让房地产逐渐回归市场规律，有利于其长期平稳发展。全国人大代表、58同城CEO姚劲波指出，由于夯实城市政府主体责任，地方调控的灵活度会大大增强，不同城市的调控手段会呈现明显差异。一些城市虽然调控思路已发生变化，但目标都是一致的，即要促进楼市稳定健康发展，积极落实“房住不炒”的目标。姚劲波还建议，在关注大环境变化的同时，还要更注意中微观环境的变化，即不但要关注短期调控效果，还要结合长效机制考虑对未来的影响，要“应势而变”。

如何落实“因城施策”和“一城一策”？姚劲波认为，要在坚持“房住不炒”、完善长效机制的基础上，强化和落实“因城施策”，体现房地产市场调控核心不变。“因城施策”调控的底线是“限购不会彻底放开”。林龙安则指出，在限价体系内，政府仍然需要严控涨幅，避免市场的大起大落。调控容易产生的问题，就是对于本地市场趋势出现“失准”判断，由此导致调控放松过快或不能及时作出调整，所以需要对本地市场有更准确、敏锐的了解，并且要关注城市之间的传导效应，以及全国行情的变化。他同时认为，当前一些城市楼市政策的微调，正是“因城施策”和“一城一策”调控思路的具体体现。这是因为不同的区域、不同的量级、不同的城市，其房地产市场呈现出的特点不尽相同。“一城一策”更加科学实际、实事求是，其意义在于地方政府将获得更大的调控自主权，根据自身实际情况进行调控。

针对人们对今年的政府工作报告 “惜字如金”即没有出现近几年市场提法最多的“房住不炒”而有所猜测的情况，全国政协委员、住建部副部长黄艳明确表态，“房子是用来住的，不是用来炒的”已是一个稳定的国家政策，无需年年提。今年的政府工作报告中重点提出“促进房地产市场平稳健康发展”，而 “稳”字将贯穿2019年房地产市场调控的始终，这就意味着将延续此前政策的稳定性。王蒙徽表示，2019年，住建部将继续贯彻落实党中央国务院的决策部署，稳妥地实施房地产市场平稳健康发展长效机制的工作方案。具体来说，要做到五个坚持：一是坚持住房定位：房子是用来住的，而不是用来炒的；二是坚持完善两个体系，即住房市场体系和住房保障体系；三是坚持落实城市的主体责任，因城施策，分类指导，不断完善市场的监测预警和考核评价机制，特别是要把稳地价、稳房价、稳预期的责任落到实处；四是坚持调结构转方式，特别是大力培育和发展住房租赁市场，重点解决新市民的住房问题；五是保持政策的连续性和稳定性，防止市场大起大落。

三、深化土地制度改革

农村“三块地”是我国土地制度改革的重要板块，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及农村宅基地改革。2015年十二届全国人大常委会第十三次会议通过有关决定，授权启动“三块地”封闭试点，两年多来取得了丰富成果。例如：在土地征收制度改革中，研究了如何在合理界定公共利益的基础上缩小征地范围，尝试建立补偿安置的前置协商程序，并提高补偿安置水平。在农村宅基地制度改革试点中，试点地区围绕保障农民住有所居、建立宅基地有偿使用和退出机制、下放宅基地审批权等进行深入探索，一些地区已经在宅基地所有权、分配资格权和使用权“三权分置”方面进行了一定规模的实践。

全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，为了加快建立城乡统一的建设用地市场，盘活农村闲置土地资源，增加农民的财产性收入，加快农民工市民化进程和农业现代化进程，必须进一步深化土地制度改革。他认为，我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收和征用农村集体的土地，并给予补偿，但长久以来，一直把国民经济和社会发展等同于公共利益，这就使征地范围几乎无所不包。按照党的十八届三中全会决定精神，农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下可以入市，这就需要严格划分公共利益的范围。他建议，既不能简单地把国民经济、社会发展与公共利益需要划等号，也不能把“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设的需要”作为征地理由，因为这两种情况中都可能包含部分甚至全部非公共利益的因素。

蔡继明认为，全国农村的集体建设用地总量在19万平方公里左右，大约是城市建设用地的两倍多。但在这么大量的集体建设用地中，乡镇企业用地大概只占到了14%左右，大约4000多万亩。即使允许这部分土地入市，仍不足以构建城乡统一的建设用地市场，也不能够缓解城市建设用地供不应求的状况。蔡继明进一步指出，实际上，集体建设用地中超过70%的是农村宅基地。而在农村，虽然允许农房抵押，但不允许宅基地在集体所有制成员之外进行自由转让，这就成了阻碍农村住房财产权抵押的最大障碍。

蔡继明认为，应当赋予农村宅基地使用权完整的用益物权。改革开发40年来，2，8亿农民工进城，宅基地出现了大量闲置。有关数据显示，农村目前有3000多万亩宅基地是闲置的，这已经超出了城市已有住宅用地的面积总和。那么大量的闲置农村宅基地，为什么不能有效地利用起来？应当赋予农村宅基地使用权完整的用益物权，可用于抵押、担保，并可以在集体经济组织内部和外部出租、转让。根据现行《物权法》第四十条“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”，农村集体土地所有者可以在其宅基地上设立用益物权和担保权。只要产权能够明确界定，尤其是不对它的流转范围加以限制，它的房屋所有权宅基地使用权与城市的房屋所有权、城市宅基地使用权之间的关系，应该是一样的：城市住宅（连同宅基地）可以出租、转让、抵押，农村的住宅（连同宅基地）也同样可以出租、转让、抵押。

若通过增减挂钩使这些闲置的宅基地转换成城市建设用地，不仅可以大幅度降低房地产价格，降低农民工进城落户的门槛，而且有助于增加农民的财产性收入。同时，通过廉租房、保障房、降低房价等多种方式，使更多的农民不仅能够进城务工，而且能够在城市落户，加快农民工的市民化，这是拉动城市消费需求的重要途径之一。此外，通过土地制度改革，消除阻碍农村土地流转的制度藩篱，从而达到规模经济的水平，务农成本就会大大降低，务农收入就会增加，就能振兴乡村，为实现农业现代化创造条件。

四、稳步推进房地产税改革

在全国两会上，如何进一步加快房地产长效机制的建立受到广泛关注，而房地产税作为房地产长效机制的重要内容，无疑拨动着千万人的心弦。栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中指出，集中力量落实好党中央确立的重大立法事项，包括审议民法典，制定房地产税法等。李克强总理在政府工作报告中也表示，健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。全国两会同时明确了立法调研和起草等基本工作，这也为推进房地产税立法提供了明确的路径和思路。

房地产业内专家指出，从定义上讲，房地产税是一个综合性概念，一切与房地产经济运行过程有直接关系的税都属于房地产税，但列入立法计划的房地产税，是一个专有名称，是房屋持有环节的税种，虽略近于原来的“房产税”，但涵义应有所扩大，征收标准更复杂。委员们表示，房地产税作为未来房地产行业的重要税种，涉及持有环节，对价格、成交量会有影响，是房地产长效机制的一部分，不但有利于从根本上解决“土地财政”问题，并且可以保障房地产市场平稳运行。未来税收制度结合土地制度、住房制度、金融制度等多种长效机制将对房地产投资的预期产生较大影响，对推动“房住不炒”、促进房地产市场长期健康发展是必要的。

这次全国两会对房地产税改革的表述，首先是体现了当前房地产税法推进中稳妥、严谨的思路，即按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。其次是作为基础的不动产信息联网登记和房价的动态评估体系，仍然是房地产税落地的一大技术难题。中央对于房地产税“充分授权”和“因城施策”的表述，意味着中央更多是解决这一税种的法理问题，在具体征收细则上会给地方政府充分的权限，使其能够选择具体开征时间、适用税率、征收对象等要素。全国政协委员、房天下董事长莫天全认为，房产税推出的时间节点，值得谨慎考虑和把握。建议税务部门在经济形势比较好、经济上行而房地产市场势头也比较好的时候，找准时机推出房地产税。在目前经济下行压力较大，同时兼顾去杠杆、供给侧结构性改革的关键时候，仍需持续提振市场信心，所有对国民信心和经济发展可能产生负面影响的政策都应暂缓出台。对此，全国人大财政经济委员会副主任委员乌日图表示，房地产税法由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草，目前，相关部门正在完善法律草案，着手重要问题的论证，待条件成熟时，会提请全国人大常委会初次审议。