城市更新：中国房地产业高质量发展的新方向

文/是飞舟

一、提出问题：城市更新是中国房地产业高质量发展方向

过去20年间，中国的房地产业被认为是最具高额回报的行业，房价的快速攀升不仅引发全社会的 病，甚至诱发了房地产商过度追逐商业利润的问题。2016年12月，中央经济工作会议首次提出坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位。党的十九大再次强调“房住不炒”概念，中国房地产业经过多年发展进入到一个新的发展时期。随着政府对房地产市场调控手段的不断升级，一二线城市房地产市场逐渐降温，进入稳定调整期。在政策高压之下，市场逐渐冷落，致使部分房产业界人士开始对房地产业发展产生疑问。

不可否认，伴随着国家宏观调控，房地产市场格局正在发生改变，但抑制房地产价格的过快增长并非彻底抛弃房地产业。在如此高压之下，房地产业如何发展，如何维持其经济支柱产业的地位，如何确立房地产业高质量发展的目标诉求，这是新时期我们首先需要思考的问题。更为重要的是，从这个新时期开始，中国的房地产业开启了从“增量时代”进入“存量时代”的新的城市发展形势，单纯以赢利为目的的房地产业已经很难再有大的发展，这意味着，中国的房地产业不应仅仅只具有创造商业利润的价值，它还应该拥有推动地区经济发展的功能，这恰恰是房地产高质量发展的目标所在。在笔者看来，高质量发展绝对不是只考虑如何简单地让企业在短期内扭亏为盈，而是要依据我国经济的整体发展水平，按照国家和社会发展要求，顺应社会和人民需求，长期可持续地创造经济增长。

那么，该怎样理解房地产业的高质量发展呢？城市更新应该是理解中国房地产业健康发展的重要切入点。时至今日，尽管人们对城市更新概念的理解仍有差异，但对其核心内容却没有太大争议。“城市更新”一词来源于第二次世界大战后西方国家的城市改造运动。在都市生活的人们，对自己所居住的建筑物、生活的环境或居住、工作、购物、娱乐及其他的生活活动有各种不同的希望与不满。他们对于所居住的房屋的修理改造、对于土地利用的形态或地域地区制度的改善、大规模都市改造的实施，所有这些关于城市改善的城市建设活动都是城市更新。随后，1977年英国关于城市更新的《内城政策》白皮书中，将城市更新描述为“一种综合解决城市问题的方式，涉及经济、社会文化、政治与物质环境方面”。2000年，彼得·罗伯茨在《城市更新手册》中对城市更新作进一步阐述，认为城市更新是综合协调和统筹兼顾的目标和行动。这种目标和行动引导解决城市问题，改善地区的经济、物质、社会和生活环境。［1］

国内关于城市更新的研究起步较晚。20世纪80年代，陈占祥认为城市更新好比城市自我的“新陈代谢”，通过多种方式如拆迁后重新建设、破旧建筑重新修复、人文历史建筑保护等进行城市的改造，以提高城市发展水平、增加政府税收、提高居民生活质量等为目标。20世纪90年代，吴良 根据当时城市发展中出现的新问题，明确提出城市更新决不能脱离城市原有的历史，城市原有历史是城市发展的基因，是城市更新的基础，只有顺应城市的肌理制定改造内容和要求，才能处理好现在和未来的关系。阳建强认为城市更新是城市的自我调节机制，是经济大发展下物质、人文空间的重构，加速城市的功能、环境以及基础设施的重新改善和优化，达到提高城市活力的目的，使城市建设符合社会的发展要求。［2］

总的来说，城市更新是立足国家和城市发展视角的房地产开发功能的延伸，它提出了一种激发和完善房地产经济社会功能的开发方式。从可持续发展角度来分析，城市更新在城市整体发展环境的约束条件下，既要体现经济效益，也要平衡社会效益，寻求社会和经济两方面的平衡，并且需要通过具体治理举措来实现政府、开发商、民众三方面利益的综合平衡。从经济学角度分析，城市更新是对中心城区、潜力发展区域的稀缺土地资源的高效利用，通过改善区域内产业结构，引进高质量潜力产业，增强城市的整体竞争力，推动区域经济高质量快速发展。从社会效益角度分析，城市更新带来了土地价值的提升、城市经济的发展、城市面貌的改善、居民生活质量的提高，城市更新可看作是社会价值重新分配的一种方式。

二、发展历程：国内外城市更新的实践与特色

考察国内外城市更新的发展实践，可以更好地理解城市更新在国家经济社会发展中的意义，同时，也可以为更好推动我国城市更新实践提供经验借鉴。

（一）国外城市更新历程

西方发达国家的城市更新虽然因每个国家的条件不同而在形式和推进时间上有所区别，但其总体的发展趋势具有一定的相似性，大体可以分为四个阶段：

第一阶段：清除贫民窟。在第二次世界大战结束以后，随着西方国家逐步进入后工业化时期，快速的经济发展使人们不再满足于脏、乱、旧的生活环境，为改善居住状况，同时提高土地的利用率，很多贫民窟在这一时期得到清除。英国最早于1930年就颁布了《格林伍德住宅法》。美国在1937年颁布了《住宅法》，鼓励居民搬迁，进行贫民窟拆迁改造。整体而言，这一阶段城市更新的主要内容为拆除贫民窟，兴建商场、住宅和办公楼，主要特点就是大面积彻底拆除破旧建筑，通过重建，使城市形象在短期内全面、快速地得到改善，虽然在某些地区有部分私企持资金参与其中，但更大比例的资金来自政府，政府在这一过程中起主导作用。

第二阶段：具有福利色彩的邻里重建。20世纪60年代西方各国经济快速增长，社会富足安定，在经历了贫民窟推倒重建之后，城市面貌得到极大改善，人们希望在“富足社会重新发现和消除贫穷”，要求完善城市公共服务、社会福利。因此，政府将城市更新的范围从贫民窟转移到了贫民社区上，通过带有福利色彩的社区更新而非推倒重建，改善社区环境、社会福利和公共服务。1965年，美国开展示范城市计划（Model Cities Program），选定150个城市采取综合方案解决贫困区域的经济、环境、社会问题。福利色彩的社区更新随后在德、英、法、加等国家得到了大力推广。

第三阶段：市场导向的旧城再开发。进入20世纪80年代以后，西方国家经济发展逐渐放缓，政府的工作重心逐渐变化为刺激经济，城市更新政策随之出现转变，原先以政府为主导的城市更新模式转变为以企业投资为主、基于市场导向的旧城再开发。这一阶段主要以地产开发项目为主，商品房、写字楼等成为这一阶段主要的建设项目。企业的投资成为这一阶段经济增长的重要拉动力量，而政府部门在城市更新中为私有部门提供投资环境和宽松政策环境。市场导向性城市更新的显著特点是企业提供资金支持，政府出台政策激励，通过政府和企业的深度合作，即促进了城市经济的增长，又减少了政府的投资压力。

第四阶段：以人为本的社区综合复兴。进入90年代以后，西方国家对过去几十年的城市更新模式进行全面反思，发现以往大规模的改造工作严重破坏了城市原有的生态环境。与此同时，人本主义思想和可持续发展理念逐步深入人心，社会各界开始从文化、经济、社会、环境、心理等多种角度考虑城市更新工作，而非仅仅关注房地产的开发，对历史建筑保护、城市空间肌理保存、历史文化传承的关注度变得越来越高。

（二）中国城市更新历程

中国的城市更新可以分为两个大的时期，一是改革开放前的城市改造，二是改革开放后的城市改善。具体可以划分为五个阶段：

第一阶段是恢复经济阶段。从1949年至20世纪70年代后期，为解决历史遗留下来的贫困问题，我国依靠自力更生和社会主义计划经济大力发展国民经济，以生产性建设、工业建设为主，城市建设多集中于新区。当时原有的城市多按照“充分利用、逐步改善”的政策进行修复，仅仅对基本的公共设施进行了完善，旧城区维持原有现状，未作大的变动。

第二阶段是住房改善阶段。20世纪70年代后期，随着国内经济的不断恢复，城市得到空前的发展，随着人口的不断增加，职工住房短缺问题逐渐显露，为解决这一突出的社会问题，政府不断增加建设用地用于建筑住宅。由于经济条件有限、管理存在漏洞及人文意识淡薄等原因，整体建设水平较低，配套设施不齐全，文化古迹遭受破坏。由于城市中心大量人口聚集，其改造有一定的难度，这段时期的城市形态主要是城市外围以高质量、新建筑为主，城市中心则以老旧建筑为主。

第三阶段是飞速发展时期。改革开放开始至20世纪90年代中期，我国经济快速发展，市场经济体制的建立和社会环境的改善，为城市更新提供了良好条件。城市建设速度大大加快，房地产业蓬勃发展，城市规模越来越大，为进一步满足不断增加的城市人口生活居住需求，城市建设把城市更新推到了一个新的历史阶段。但由于这一阶段在资金和政策完善方面仍有不足，计划经济发展的思想并未完全清除，城市更新进入了一个挣扎前进的特殊阶段。

第四阶段是膨胀发展阶段。从20世纪90年代后期至2012年，这一时期房地产业开启了市场化大潮，土地资源尤为紧张，各个城市通过土地开发和房地产业拉动本地经济的思路逐步占据上风，房地产经济一路攀升虽然支撑了经济高速增长，但也带来了经济结构畸形、房价过高等问题。

第五阶段是稳步改善阶段。2012年以来，中国的房地产热在宏观调控背景下得到有效抑制，与此同时，土地政策开始向“集约化”转变，以提高土地使用效率，缓解土地压力。随着人们生活水平的提高，人们对生活环境的要求也越来越高，对人文设施的保护意识不断加强，高质量、适合人居的城市更新项目逐渐获得人们的青 。

三、基本原则：城市更新对房地产高质量发展提出要求

以城市更新为特色的房地产开发要加强去地产化，完成链接城镇化、链接区域经济发展、链接消费者幸福感的核心任务。因此，以城市更新为导向的房地产高质量发展具体方向涉及三个方面：

一是房地产业的高质量发展要与城镇化、工业化进程相匹配。不能仅仅只为匹配城镇化发展速度而进行大规模的传统地产开发。房地产企业要转换开发思路，不能单一地从一线城市转换到二三线城市，要以城市更新的目标为导向，按照地区经济发展的需求，开发培育符合地方经济发展要求的业务。为此，企业可以因地制宜、一城一策，根据地区人口规模和经济发展水平，选择具有区域根植性的房地产业务。如图1所示，城市改造是城市更新的基本内容，无论经济发展和人口规模差异多大，涉及旧工业区、旧商业区、旧住宅区、旧工商住混合区、城中村等的改造项目都会存在。除此之外，城市更新还应按照区域经济发展水平和人口规模选择差异化的业务内容。比如，经济发展相对落后且人口规模较大的区域，开发商应以城市改造为核心，加大产业招商力度，待产业扶植起来后再转向商业地产和住宅地产等。对经济发达的大城市，要重点盘活地产资源，加强城区综合功能地产的开发，加大区域功能战略性能力的提升（如上海的虹桥商务区）(图1、表1)。

图1 基于人口和经济的城市更新任务

表1 不同区域的城市更新内容

二是房地产业的高质量发展要与资源配置效率相一致。城市更新是房地产企业实现可持续发展的必然选择，特别是在资源环境紧约束的前提下，粗放式的房地产开发和低效率的土地使用，已经无法适应新的市场竞争。未来地产开发必然受到多重约束，短期利益与长远收益之间的平衡、多元业务板块赢利能力之间的平衡、功能建设与资源 赋之间的平衡、项目收益与区域收益之间的平衡等，都是需要进行综合考量的。因此，在城市更新导向下，房地产开发要把关注点放在提高资源配置效率、提升区域整体协调性上，从规划开发，到建设招商，都要实现资源、空间和效率的协调统一。

三是房地产业的高质量发展要与客户满足感提升目标相一致。随着市场的不断发展，房地产客户群体也变得更加复杂，现在的客户群体不再只是单一的房屋购买和租赁者，企业生产者、办公人员、本地城市居民、地方政府等也是潜在的目标客户。因此，客户群体的需求将不再局限于单一的高质量房地产产品，对房地产企业提供的配套增值服务的需求同样迫切。由此，房地产企业必须要根据新的需求进行战略思路的调整，特别是要 弃习惯思维，重点聚焦产品功能的开发，通过前瞻性的需求挖掘和价值链分解，设计出个性化、创新性的新产品。另外，根据各地区城市发展现状，因地制宜，一城一策，在不同地区设计不同房地产产品，以实现产品和区域经济发展的相互协调，满足多元客户主体需求。

四、结论启示：房地产企业开发须紧紧抓好 “三个立足”

从地区实践看，城市更新有越来越精品化的发展趋势，“去地产化”的“新型链接”已经成为房地产开发商聚焦的重点内容之一。事实上，自2015年上海出台了上海城市更新实施办法以来，上海城市更新就已经进入“下半场”，项目难度越来越大，“科创、升级、存量”成为上海城市更新的关键词，城市更新重点围绕“土地利用”“功能活力”“空间品质”“文化传承”“城市安全”等几个核心理念推进，“去地产化”的“新型链接”特征越发明显。基于此，在城市更新的过程中，房地产开发企业需要考虑国民经济及区域整体发展的长远需求， 弃短期利益。在这里，重点提出三个重要的原则性问题。

第一，立足区域根植性特征，加快产业整合。区域根植性是指产业与产业所在地之间存在的一种天然的固有联系。对城市更新来说，其成功的关键因素，是房地产开发商必须坚持基于区域根植性的产业整合。究其原因，在房地产早期开发阶段后，简单地通过商业开发获得高回报的发展模式已不符合时代的要求。房地产企业要从国家经济发展对区域经济的要求出发，密切加强自身业务和地方经济的良性互动，充分考虑到发展需要，结合当地社会经济发展形势、政府面临的核心任务、潜在消费者的需求等，形成需求定生产的理念，以解决以当地实际需求为重点，根据区域经济的现状和市场细分的目标， 设计出合适的产品。

第二，立足可持续发展前提，加快经营模式整合。房地产企业若想要获得长久发展，必须拥有可持续的经营模式。作为房地产开发商，面对日益收紧的土地资源供给，必须改变原有以短期利润最大化为核心目标的开发模式，同时改变原有单一产品供给模式，结合自身能力，增进产品的多样化。为达到这一目的，房地产开发商要不断提高产品设计水平，延伸上下游产业链，增强符合城市规划要求的系统性规划的能力，满足更加多元化的消费群体需求，进而提高企业的服务能力。系统规划能力是一家房地产企业开发建设综合能力的体现，是确定一家企业产品发展定位能否融入地方发展的重要因素，是企业能否可持续发展的根本条件。为此，开发商不仅要关注市场需求的动态变化，还要认真研究和对接所在区域的发展规划愿景，选择适合并有助于地方经济发展的业务和产品，围绕政府需求和消费者的关注点，在产品中融入现代元素和创意元素，最大化满足消费者需求。最重要的是，根据不同区域的发展需要，因地而异，选择不同的产品供应模式。比如，发达地区受土地供给量和土地成本限制，开发商可以通过租赁招商，以房地产经营者的身份开发各项互联网、信息咨询等增值业务。欠发达地区具有土地供应量大和成本低廉的优势，房地产企业可以开发各种经济功能区，帮助政府招商引资，导入区域发展所需产业。

第三，立足效率最大化要求，深化产业要素整合。我国的房地产企业面临的约束条件日益增多，房企若想获得持续健康发展需要打破这些约束，要学会整合各方资源，为我所用。房地产企业在经营中会触及功能选择、土地规划、融资、业务开发、经营模式设计、品牌维护等多种与产业要素配置有关的活动。在此过程中，开发商要加大对各要素的整合，不断提高要素使用效率，最终达到效率最大化。为此，在城市更新过程中，要不断加强与所在地政府部门、战略伙伴等各个相关主体的沟通，加强各种产业要素的合理配置。在房地产政策不断收紧的环境下，可开发的土地资源正在不断减少，在城市地价不断攀升的条件下，很多房地产企业的土地储备消耗殆尽。同时，由于土地获取难度的加大，房地产项目前期资金压力不断加大，在此情形下，企业一方面要加强资源的调控，另一方面，由于各地政府面临如旧城改造、土地整治、基础设施建设等越来越多的与房地产开发相关的任务，开发商要保持与政府的紧密合作，提供科学化、合理化的城市规划建议，充分利用政府资源，发挥资源的最大价值。

综合而言，城市更新不仅是城市发展的新方式，也是房地产企业创新发展的新模式，更是房地产企业从广大客户利益出发，打造宜居生活环境、和美生活社区的一种新活动。在今天这个变革不断加快、变化日新月异的新时代中，城市更新是一种适应时代要求的城市建设模式，界定了中国房地产业高质量发展的新方向，即它不仅在理念和目标上指明了房地产业高质量发展的方向，还在业务内容和经营模式方面提出了房企应当把握的重点。

注释

1958年8月在海牙召开城市更新第一次研讨会，第一次对城市更新进行了定义。