关于新时期上海大都市农民居住策略的思考

文/刘静

党的十九大报告明确了新时代中国特色社会主义建设“三步走”的目标，提出实施乡村振兴战略；“上海2035”提出了建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市目标。深入贯彻实施乡村振兴战略，有效支撑促进“上海2035”落地实施， 要求准确领会党的十九大精神，按照“当好改革开放排头兵，创新发展先行者的要求，在新的时代坐标中坚定追求卓越的发展取向”，面向全球、面向未来，在更高层次上研究新时代上海大都市的乡村定位，并提出农民居住的空间配置策略、实施路径和若干建议。

一、新时期大都市乡村发展定位分析

大都市的农民居住问题要参考超大型城市郊区农村的现状特征与功能定位来把握，要放在实施乡村振兴战略总体系统工程中来考量，要在落实“上海2035”总体空间布局和发展战略中进行研究。

（一）乡村的发展基础

广 的乡村是人类文明的发源地，很长一段时期内，乡村承载着为人类提供生活空间、提供物质基础、提供必需的生态环境等各种功能。人类文明从农业文明到工业文明再到生态文明不断演进和螺旋上升的过程中，乡村与城市的关系、人类对乡村价值定位的认知也在不断地发生着变化。

站在当前的历史时点，从乡村发展宏观环境来看，国家发展战略已由工业优先、城镇优先转变为工农业协调和城乡统筹；乡村外部公路、铁路、网络等基础设施条件全面改善；电子信息技术尤其是移动互联网的普及，为高度专业化分工背景下城市产业向乡村转移创造了条件。从乡村自身发展微观环境来看，乡村地区居民生活条件逐步改善，为推动农业与其他产业融合，发展乡村休闲、观光、养生、旅游、度假产业创造了条件。与此同时，土地制度改革正在推进，通过农村集体经营性土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革，以及农户房产和宅基地确权改革，可以实现土地由资产到资本的身份转变，为工商资本与土地资本的结合创造了条件。

（二）新时期大都市乡村的发展定位

在这样的发展背景及发展基础条件下，必须对乡村尤其是大都市乡村的价值进行重新定位。考察德国、英国、日本等国，以及浙江、江苏等地的一些典型案例发现，这些乡村及区域具有以下共同点：一是具有城乡等值的基础设施及公共服务设施；二是具有较好的产业支撑，在功能上具有多样化的选择；三是生态环境优良，坚持人与自然和谐共生，走可持续发展的绿色发展道路；四是具备独具特色的乡村文化，并且能够使这种文化在现代文明体系中复兴和重建。把握大都市周边农村地区的发展规律，适应乡村振兴的内在需求和农村生产生活方式转变，以此定位大都市乡村发展空间格局。上海的乡村是“建设生态文明的主战场、长三角江南田园文化的集中展示区、承载上海科创中心建设的重要战略空间”。未来的上海乡村空间，不仅仅是广大农民，包括新农民的生产、生活和创业空间，也是广大市民享受田园生活、亲近自然、品味长三角江南田园文化的体验空间，更是承接全球城市新兴业态，承载科创中心建设的绿色创意灵动空间。探讨新时期上海农民居住策略要在这样的总体定位下进行。

二、上海大都市农民居住的总体策略

（一）上海乡村发展现状及特点分析

近年来，上海市农村的常住人口呈线性减少，2008-2017年十年间，上海农村人口从339.24万下降到154.83万，减少了54%，农村从业人员数量减少了27%。乡村老龄化趋势严重，崇明、金山、青浦、奉贤等远郊区村庄出现了明显人口空心化现象，部分地区实际居住的老年人比例超过50%，乡村活力严重不足。以奉贤区为例，2013-2016年60岁以上老年人口占户籍人口比例呈线性上升，截至2016年底，该比例已达30%。青壮年人口外流情况普遍，松江区80%的在村人口为老年人。乡村社会治理承受严峻挑战，城乡接合部和工业园区附近的农村地区，大量外来务工、务农、经商等人员长期持续居留，呈现出典型的“新二元结构”特征，给农村社区治理带来严峻挑战(图1)。

图1 近十年上海市农村人口及农村从业人员数量变化折线图

土地使用方面，伴随着城市扩张和土地的非农化使用，农用地规模呈下降趋势，耕地面积逐年减少，且集中分布于崇明三岛、杭州湾北岸、黄浦江上游、沪北远郊等区域。2016年，上海宅基地总面积占规划集中建设区外建设用地总面积的40%，总量大，分布较散，利用效率总体不高，基础设施配套相对薄弱。

除此之外，乡村地区不同程度存在基础设施建设投入不足、水环境差、污染严重、居住环境差、乡村特色不明显等系列问题，与建设城乡一体的卓越全球城市目标定位差距依然很大。

（二）上海大都市农民居住的总体策略

在大都市乡村定位及发展格局的指引之下，落实“上海2035”城市总体规划要求，立足上海乡村实际，提出农居空间资源配置的总体策略。

1．加强分类施策。农村居住问题实质上是“以宅基地为主的农村集体非农建设用地的资源配置”问题，其核心是建立与乡村空间格局优化要求相适应的农居空间资源配置方式。根据乡村总体发展特点及趋势，要重点保护具有历史文化底蕴和风貌特色的村庄，保留整体空间格局、资源、环境、规模、区位、产业、历史文化要素等综合评价较高的村庄，有序迁并环境差、规模小、分布散的村庄，推动高效集约地改善乡村环境，提升乡村配套设施及公共服务水平。要尊重乡村个性、发展条件与潜力，因地制宜、因村施策推动农居村庄优化。对保护保留类村庄，要着力配套支持政策，增强其活力。

2．鼓励适度集中。从问题瓶颈和效益效能上看，推动农民集中居住是破解上海资源环境约束、实现高水平的乡村振兴、实现更高水平的小康社会和更高水平的城乡融合发展的关键，是上海提高城市能级和核心竞争力的必然选择。要引导高速公路高速铁路高压线“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区、纯农地区以及撤并村范围内农民进城进镇集中居住。适当推进保留（保护）村宅基地集中归并，鼓励实施宅基地有偿使用和退出制度，运用市场化机制引导农民自愿退出一户多宅及出租、空置宅基地，促进宅基地节约集约利用。

3．保障和谐宜居。凸显乡村人与自然和谐的宜居功能，通过生产方式转变带动农民生活方式转变，改善农村人居环境，建设美丽乡村。健全完善农村村民住房配置方式，完善农村住宅产品，以多种形式实现农民“户有所居”的基本权益，严控独立住宅，鼓励采用多层、高层等节地型住宅。

综上所述，牙龈色度的影响因素在不同文献报道中所得到的结论不尽相同,这可能是由于测色仪器、测色区域、样本含量、混淆因素等不同所造成的。在今后有关牙龈色度的研究中,应注重测量手段的特殊化准确化、测量环境的标准化、设计原则的执行、观察者的可靠性评估，以使得到的数据和结论更科学、更客观。

4．注重乡村风貌保护。保护传统风貌和自然生态格局，开展农村住宅风貌设计，彰显乡村特色风貌；完善农村住宅建设施工标准，开展农村住宅建筑设计，优化农村住房户型，提高房屋美观性和使用价值。

三、上海大都市农民居住的实施策略

匹配乡村未来经济、人口、空间变化趋势，针对撤并村，应以集中居住为主要策略改善农民居住条件，推动城乡统筹发展；针对保留保护村，应以活化利用为主要策略，挖掘乡村价值，振兴乡村产业，推动乡村全面发展。

（一）推动撤并村农民集中居住

1．基本思路与策略。推动撤并村农民集中居住的核心是促进农村人口向城镇流动，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。由于郊区新城、新市镇等基础条件较好，鼓励将其作为集中居住的引导区域，在完善相关配套建设的基础上，发挥集聚效应，实现改善居住生活条件、公共服务均等化、增加非农就业和提高保障水平的综合目标，推进城镇化进程。

具体来讲，一要在充分尊重农民意愿的基础上，重点推进“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区以及零散居住等区域农民进城进镇集中居住，并从容积率、资金、配套费等方面给予政策支持。二是要积极探索以房换房、货币化补偿以及二者结合等多种模式，鼓励、引导农民集中居住，保障农民居住以及财产权利。三是要提升城镇集中居住区公共服务配套水平，从教育资源、社会保障、生活设施配套、居住环境品质、人居安全等方面加大对城镇集中居住区的投入和支持力度，提高城镇集中居住区对农民的吸引力。四是以规划为引导，针对各村庄的改造与建设应根据保护、保留、撤并村有针对性地投入资金，避免资源浪费和低效投资。

2．具体路径设计。早在1993年，上海市即开始了推进农民集中居住的系列实践。近年来，逐步形成了以城乡建设用地增减挂钩政策为核心，以出让金返还和补贴为资金支持，以土地综合整治为推进平台，以尊重农民的意愿为前提，稳妥推进郊区农民相对集中居住和宅基地归并的总体格局，截至2018年6月，全市已开展37个项目，预计涉及搬迁20923户农民，已完成搬迁农户15525户，占计划搬迁总量的74%。主要形成以下集中典型路径：

(1)以“外冈”为代表的进城进镇安置模式。该模式下，农民采用“动迁安置房”方式上楼集中安置，农民基本不花钱或花少量钱即可得到与旧房面积相同的具有全产权、可上市交易的新房。该模式的安置房型为节地型住宅，安置小区多为小高层，容积率基本达到1.6以上。安置小区主要采用“双重身份（农民+居民）、联合管理”的社区管理模式，即在村集体组织撤销之前，农民除不能申请宅基地外，仍然能享受村集体经济组织的其他权益如股份分红等，同时强调其居民身份，筹建社区居委会，与村委会一起成立联席会议，进行安置小区的管理并提供相关服务。该模式节地率高（60%），适用于快速城镇化地区。

（2）以“廊下”为代表的跨村集中安置模式。该模式以金山区廊下镇为典型，农民采用“异地建房”方式集中安置，根据农民意愿，在镇区附近选取安置地块，用地性质仍为农村宅基地。镇政府通过招投标确定开发公司后统一开发，农民以低价进行购买。该模式下的安置小区多采用联排住宅的建筑形式，楼层一般为2-3层，独门独户。农民搬入新房后，安置小区基本按照城市居住小区的物业管理标准进行管理，但农民的户籍、土地流转承包费及各种福利仍然保持不变。跨村集中安置，远离都市环境，白墙 瓦观音兜的老式建筑保留“郊”的空间特质。当前，全市仅有金山区的2个项目采取了该种模式。

（3）以“新叶”为代表的村内平移安置模式。该模式以奉贤区庄行镇新叶村为典型，属于村庄整治模式，拆旧和安置都在一个村庄范围内操作，按照村庄规划对农民采用“本地建房”方式集中安置，安置地块的用地性质仍为农村宅基地。安置小区的居住户型为每两户联体为一栋，楼层高度一般为2-3层。根据农民的生活习惯和生活方式等，在安置小区内设置了村委会、活动室等配套设施。

集中居住模式适用于解决撤并村以及零星退出宅基地农民的居住问题。不同安置模式各有利弊；进城进镇模式以宅换房，一户宅基地换取2-3套配套商品住宅，容积率大，土地集约度高，不会出现二次搬迁现象，但同时也存在安置小区建设成本相对较高的问题，适用于快速城镇化、具备较高经济承受能力的区域；本村或跨村平移模式有利于维护乡村风貌、相对来讲建设成本也较低，但总体来讲，并不能有效节约土地，随着城镇化的进一步推进，可能会出现二次搬迁现象；存量房及货币化补偿模式市场化程度最高，有利于最大限度节约土地资源，但其需要一定的存量房资源，现金流压力比较大。

（二）推动保留保护村宅基地及房屋的活化利用

1．基本思路与策略。宅基地（房屋）活化利用的核心是促进城市资源向乡村流动，实现乡村功能升级。以“土地公有制性质不改变、集体建设用地总量不增加、耕地保护红线不突破、农民利益不受损”为基本前提，按照“规划控制、存量优化、节约集约、利益兼顾”的基本原则，适当拓展农村宅基地及房屋的功能，畅通农村宅基地复合多元利用程序和渠道，积极鼓励和引导农村集体经济组织和农村村民盘活空闲宅基地资源进行复合多元利用，保障农村宅基地用益物权，吸引城市人才、资金、服务、政策等各方面向乡村集聚，壮大农村集体经济组织，增加农民财产性收入，促进土地节约集约利用。

在具体的推进策略上，一是要把活化利用的对象锁定在保留保护村，锁定在资源、环境、规模、区位、产业、历史、文化等方面综合评价较高的村庄，尤其是具有历史文化底蕴和风貌特色的村庄。二是要注重增强村庄发展动力和活力，在大力推动农业现代化的基础上，通过政府、集体、企业的合作，因地制宜地培育和发展具有乡村环境文化资源偏好的新产业和新业态，如休闲养老、乡村民宿、创意办公等。三是要注重激活村庄存量资源，结合国土空间综合整治、郊野公园建设、农民集中居住等项目推进，进行乡村存量建设用地空间平移和布局优化，对存量建设用地进行功能置换。四是要注重提升乡村基础设施配套水平和公共服务水平，改善村庄人居环境。合理配置乡村教育、医疗、商业服务等设施网点，加快建设与农民生产生活相关的市政设施和农村环境治理设施，重点解决农村生活污水处理、村沟宅河整治、农村垃圾收运等问题，

2．具体路径设计。近几年，国家从各个层面提出农村宅基地多元活化利用的要求，各地围绕农村空闲宅基地或农民住房也进行了探索。综合各地经验，可行的活化路径主要包括以下几种：

一是自营模式。允许农民以自家空余宅基地或空闲房屋从事小型商业零售、农家乐、民宿等与农民生产生活密切相关的经营活动，或将其作为农民专业合作社的经营场所。

二是规模化出租。由镇或村集体经济组织通过空闲房屋和宅基地入股、出租等方式统筹一定规模的宅基地，引入市场化机制，委托第三方统一管理运营，作为乡间民宿、产业之家、蓝领宿舍等出租，发展农村新产业、新业态，实现镇或村集体经济组织、农户、企业等多方利益共享。浦东连民村、青浦张马村均采用该模式推动乡村更新，这也是大都市乡村振兴中农民居住的重点发展模式。

三是抵押。它是指农民保有宅基地（房屋）使用权的同时，将房屋所有权抵押给金融机构，获得融资贷款用于农业发展。建议在农村集体建设用地（含宅基地）使用权调查确权和相关试点经验完善后适时推进。

活化利用的方式为无规划覆盖或被规划确定为保留保护村庄的区域提供了宅基地功能活化的途径，属于农村地区自下而上自主探索发展的一种模式，其程序简单、行政成本低、发展较快，但也可能出现管理相对混乱、发展层次较低、同质化严重、经营安全风险较大等问题，需要通过政策引导加以规范。

四、关于上海大都市农民居住的若干建议

（一）强化规划引领

强调生态格局优先，注重优化和保护具有江南水乡特色的基本生态网络格局；要实施多规融合，统筹整合各条线资金和政策，集中改善农民生产、生活条件；要尊重乡村与城镇、乡村与乡村之间的差异性，立足乡村自身资源及文化 赋，推动其特色化发展。同时，应认识到乡村地区外在发展环境具有更大的不确定性，要赋予规划生长弹性，给予空间多样发展选择。

（二）进一步强化政策供给

在农民集中居住方面，严格规范农民个人建房，积极探索推动农民集中居住的多样化路径和政策，分类引导农民采用进城进镇集中居住、本村或跨村平移集中居住或者货币化补偿等方式退出宅基地。加大相关资金扶持力度，通过提高出让金返还比例支持农民集中居住。在宅基地（房屋）活化利用方面，稳步探索宅基地所有权、资格权和使用权的“三权”分置，在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格的前提下，适度慎审放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织结合自身区域特点，拓展宅基地功能，盘活空闲宅基地用于发展农家乐、民宿、养老以及农村新产业新业态；允许农民利用空闲宅基地自营或出租用于农村新产业新业态发展。与此同时，要注重构建科学合理的利益共享机制，体现开发主体、产权主体之间以及内部成员之间的差异，保障农民利益，做到企业发展与农村发展双赢。同时要逐一规范使用审批程序、建立协同管理机制。

（三）要注重文化传承

上海的乡村是“海派江南”，良 文化的沉淀、冈申文化积累、吴越文化的交汇、西方文化的冲击等，造就了上海乡村文化的多元性。在农民居住问题的解决中传承文化，要注重保护现有自然资源、文化古迹尤其是具有江南特色的建筑样式和风貌，要注重保护村庄自然肌理与文脉，同时注重非物质文化遗产的保护，尊重地方风俗习惯，复兴乡村活动。

（四）要注重保障农民权益

上海大都市区建设卓越的全球城市进程中，广大农村地区发展不平衡不充分的问题也日益凸显，积极回应农民对美好生活的诉求必须要直面和解决这一问题，注重建立乡村“造血机制”，涉及集中居住区的选址、规划、公共基础设施建设、户型设计、房屋建设、集中居住区景观美化等诸多方面的事项，要切实做到尊重农民意愿，充分发挥农民主体作用和首创精神。同时要注重维护和保障农民利益，通过保障住房、土地流转、宅基地活化、创业就业等方式，使农民的固定资产增值，同时长期获得土地流转费、房屋租赁费、工作酬劳、集体分红等多方收益。