上海租赁型保障房现状、问题分析

文/叶子

一、上海租赁型保障房的现状

上海租赁型保障房起步于廉租住房，2010年开始重点发展公共租赁住房，2015年廉租住房与公租房并轨管理。

截至2018年上半年，上海廉租住房累计受益家庭已达12.1万户，目前正在享受保障的家庭约4.4万户，其中廉租住房实物配租历年累计完成9360户。全市公租房累计建设、筹措公租房及单位租赁房约16.4万套，累计供应约12.5万套，其中已出租约10.8万套，入住约9.8万套、21.2万户，历年累计受益家庭约36.2万户。

租赁型保障房是上海“四位一体”住房保障体系的重要组成部分，它有效保障了基本居住需求，广泛覆盖了需求群体，为全市合法就业的稳定的常住人口特别是新就业青年职工和引进人才提供了居住方案。它管理规范，以市场机制推进，对住房租赁市场起到了补充和引领作用，促进了住房租赁市场的规范和健康发展。尽管如此，上海的租赁型保障房在探索和发展过程中仍然积累了一些问题，与形势发展的要求还存在一些差距。

二、上海租赁型保障房存在的不足及原因分析

（一）投资建设

1.布局不尽合理，供需矛盾较大，周边配套不够成熟。目前，上海租赁型保障房的供需矛盾总体上趋于平衡，但在小区域内供需矛盾依然十分突出。

首先，全市租赁型保障房需求主要集中在中心城区，而房源多分布在外环线以外。中心城区租赁型保障房供不应求的矛盾较为突出，部分房源出现排队轮候时间过长的现象。

其次，租赁型保障房周边的配套不完善，没有像普通商品房那样设计足够的社区配套空间，对于租赁型保障房的生活品质影响较大。

此外，缺乏套内配置标准和配套建设标准。目前，全市对租赁型保障房装修有统一的标准，但套内配置和配套建设缺少统一的指导标准。日常维护更新包括绿化更新、智能化安装更新，以及小区配套车位比例设置，如果缺乏相应的标准，可能会造成成本支出不可控。

这些问题产生的原因主要有以下四方面：

一是受土地供应和房源筹措的限制。从房源筹措角度来看，上海的租赁型保障房源主要是集中建设开发的整体公租房项目和新建商品房配建的保障房。由于规划土地等限制，采取集中、成片开发建设的公租房项目，主要利用企业“退二进三”产业结构调整中的存量土地，这类土地数量有限，分布不均，辐射范围有限且距离较远，无法满足中心城区、产业聚集区或大型产业园区的保障对象就近居住的需求。在中心城区、产业聚集区和大型产业园区里，由于城镇规划和土地规划要求等原因，缺少能够实质性转化为租赁型保障房的项目。

二是配建项目布局不尽合理。新建商品房配建保障房项目被动布局，主要分布在郊区，周边产业不够集聚，上下班通勤不方便。另外，郊区有很多廉价农民房或动迁房可供出租，相比之下租赁型保障房租金没太大优势，无法形成当地人员对租赁型保障房真正有效的需求。

三是配套与人口导入矛盾大。集中建设区域一般位于郊区新城，租赁型保障房保障对象的入住，使社区周边的生活、交通、商业等配套的需求压力变大。从运作机制而言，企业化运作的公共事业服务和市场化的商业配套都需要足够的人口基数才有动力入驻。保障房周边的整体人口导入不足，造成这方面的配套在很长时间内跟不上。

2.房源筹措方式缺少灵活性，产城融合尚有提高空间。应强化供需对接，着力提高存量房资源的利用效率，着力提高的产城融合和配套完善水平，建立与区域人口规模、人口结构、产业分布相匹配的供应体系。但就目前而言，租赁型保障房的房源筹措渠道仍然有限， 需加以探索突破。无论是增量建设还是存量改造，在供需对接、产城融合方面，还有以下几方面不足：

一是增量建设方面，还缺乏控详规对接。租赁型保障房的产城融合和配套完善，关系到保障对象工作和居家的便利，对于经济收入低、社会适应能力差的保障对象而言，融合和配套显得尤其重要。而目前租赁型保障房的规划建设仍以总规为底图进行“匡算”，尚不能以控详规为基础，建立与空间布局、总面积、总套数、房型结构和面积与区域人口规模、人口结构、产业分布相匹配的精确的供应体系。

二是存量改造方面，还缺乏系统性转化机制。应探索住房保障与居住类优秀历史保护建筑有效结合新机制、探索在城市郊区成熟社区中嵌入租赁型保障房的机制，它包括住宅建筑改造和非居建筑改造两种。在政府鼓励去库存的大背景下，存量房改造出现了市场租赁房“野蛮生长”的同时租赁型保障房却举步维艰的局面。究其原因，是政策落实机制还未形成。

三是建设主体方面，还缺乏社会力量广泛参与。租赁型保障房建设机构应发挥国有企业功能，起到托底保障和市场“压舱石”“稳定器”的作用。实际上，租赁型保障房建设的主体依然是市、区两级国有企业或职能机构，绝少有其他房产开发企业按项目整体对租赁型保障房进行立项和投资建设。

一方面，在住房保障工作中还存在重“量”不重“质”的思想，目标和计划还是以完成的套数和平方米为核心，还不能细化到布局安排；另一方面，政府和国企对资本与互联网思维的冲击缺乏准备，既没有预先制定有关的支持政策、手续或限制性要求，也没有及时研究制定有关技术要求、验收的规范标准，在资本逐渐表现出逐利本性、危及社会秩序的时候，缺乏有效的应急预案和应对措施。更为深层的原因是收入分配体制不健全与房地产市场不规范相互促进，贫富差距加大，以住房为代表的资产过于集中，住房租售比倒置，市场上的房产开发企业只愿意快建快售，不愿意对回收期长的租赁房进行长期持有，更不愿参与租赁型保障房的投资建设，从而导致在住房租赁市场上，租赁型保障房的占比远远不足。

3.投入产出不平衡。上海租赁型保障房实行“政府支持、企业运作”的运营模式，从长远看，租赁型保障房的项目运营只有实现保本微利和合理投资回报，才能真正做到可持续经营，并且逐步吸引社会投资者参与到租赁型保障房的投资运营中来。目前上海租赁型保障房普遍处于投资建设资金压力大、投入产出不平衡的状态。

（1）投入方面。首先，租赁型保障房前期建设需要大量资金，但后期投资回报周期长，融资渠道少、成本高。租赁型保障房资产大量沉淀，不能发挥资金的最大效用，缺少大资金杠杆运作，使得资金使用效率低，需探索引导保险资金、社保基金、企业年金和其他资金参与租赁型保障房建设与运营。其次，租赁型保障房的折旧费用庞大，维护成本高。基于租赁型保障房的特殊性，室内设施装修、维护成本高，尤其是越来越多绿色建筑技术的应用，更增加了运行维护成本，制定合适的运行管理、智能管控、维护保养措施，降低运行管理费用，是一大难点。

（2）产出方面。租赁型保障房收益以租金收入为主，产出方式单一。租金标准要保持略低于市场价的水平，如遇到市场价大涨的情况，考虑到维稳需要和租客的承受能力，租金单次涨幅不宜过大，这导致租赁型保障房租金逐渐与市场价脱节。在实际运营中存在租户欠租和房屋空置情况，同样导致产出受影响。租赁型保障房项目运营持续处于亏损状态，难以健康可持续发展。

这些问题产生的原因主要有以下五方面：

一是土地成本占投资总成本比例较高。尽管租赁型保障房项目在获取土地方面已经有不少税费优惠政策支撑，如土地采用划拨形式、税费减免优惠，但仍需要支付高额的土地收储费用，土地成本在项目总投资中占比较大，导致难以平衡投入产出。

二是资金成本占运营总成本比例较高。租赁型保障房属于前期需要大量资金投资、后期回报率低周期长的项目，长期需要大量资金，而商业银行贷款规模小、成本高、周期短，难以满足租赁型保障房长期投资的需要。

三是缺乏维修标准、维修成本高。租赁型保障房的物业管理、房屋及设备维修、运营的压力都相对较大。

四是收入来源单一，配套公建相对薄弱。目前租赁型保障房项目收入来源主要为租金收入，部分项目虽配建商铺等配套设施，但占比较少，收入占比不高。集中开发建设的租赁型保障房涉及租户较多，社区周边的生活、交通、商业等配套的需求压力较大，一些产业园区周边的租赁型保障房配套不完善，造成生活服务质量不高。

五是低成本资金和倾斜政策支持不尽充分。租赁型保障房的建设和运营需要较为长期的投资，商业银行贷款期限短、成本高，容易出现“短贷长投”和融资成本高的问题。租赁型保障房的融资难问题，主要体现在缺少多元化的长周期、低成本融资渠道。政府在政策上给予租赁型保障房直接或间接的资金支持力度不够。

应加强租赁型保障房建设筹措管理，积极探索住房公积金、社保基金、企业债券和PPP模式等在租赁型保障房建设和筹措中的积极作用，细化在房源建设和筹措过程中的税收减免政策和差别对待政策，健全保障房租金调整机制，逐步实现租赁型保障房收支平衡和可持续发展。

六是对投入产出平衡缺少评价机制。影响租赁型保障房投资回报水平的因素是多样化的， 其中主要因素是房源建设成本、商业配套比例、租金价格等。由于租赁型保障房项目既可以由政府投资，也可以由社会资本投资，或者由政府和社会资本合作投资，不同的投资主体对“合理投资回报”的要求并不相同。目前缺少较为统一的标准对投入产出平衡进行评价。

4.因房型原因造成的不适配。

（1）配建房源面积偏大造成的不适配。《上海公共租赁住房建筑设计导则》规定，租赁型保障房的建筑面积需控制在60平方米以内，过大的房型可能出现租户因为居住过于舒适而不愿意退出的情况，从而造成供需衔接不平衡。但在实际开发建设中，部分租赁型保障房不能形成完整单元楼规模，造成部分配建房源面积超标。这样的房源作为租赁型保障房是不合适的，对后续使用和管理造成较多问题。

（2）缺乏针对城市运维人员等收入较低的外来务工人员的租赁型保障房。目前的租赁型保障房产品中，还缺乏针对收入较低的外来常住人口的品种。低收入外来常住人口主要以城市一线劳动者（如绿化环卫人员）为主，他们并非本市户籍，不能享受廉租房政策，也承受不起公租房的租金标准，他们需要面积较小、较为低价的集体宿舍型保障房源，而目前正缺少适配此类房源。

（二）运营管理

1.资格申请周期长，尤其是市筹项目。租赁型保障房申请审核规定时限为十个工作日，但对申请人来说，还需加上前期咨询、领取申请表格、收集申请材料等时间，实际周期很长。目前在优化租赁型保障房申请审核流程、缩短审核办理时限方面，部分区公租房公司根据自身的情况实施租赁型保障房租赁合同网上签约等，减少了申请人来回跑的次数。市筹租赁型保障房由于没有自己的准入资格审核部门，申请人须到各区的受理窗口进行申请，市筹公租房公司经常需要与各区多个部门进行协调。

2.部分租户租金收缴难。欠租拒缴表现为部分租户不按时、不足额缴纳自付段租金，其原因是一些家庭将租赁型保障房看作“纯福利”，认为保障房就应该解决其居住困难，所以不付租金也是理所当然的。租户长期欠租拒缴，不但使其自身“积重难返”，而且形成示范效应，造成成片的房源收缴率走低。此问题在租赁型保障房中较严重。

3.退出执行难。租户退出难表现在很多租户将租赁型保障房当做新时代的“福利分房”。部分租赁型保障房租户在收入改善到超过廉租保障标准之后仍然买不起房，在市场上租房花费较大，因而不愿意退租。从实践看，保障对象几乎没有主动退租的，在其因资格重审不符合或因违约导致退租时，几乎没有租户主动配合，而普遍采取了隐瞒、回避甚至对抗的态度。

房源日常管理主要通过运营机构或物业服务单位进行，手段比较单一，对于涉及转租等违反租赁型保障房使用规定的违规事件，缺乏监管依据。这主要存在三方面原因：一是我国个人信用体系建设尚处于发展中，管理部门不能准确掌握租赁型保障房住户信用信息，退出机制难以发挥作用；二是部分租赁型保障房住户属于社会夹心层，既不符合入住标准，也不处于经济适用房保障范围，更无力购买商品房，所以不愿意主动退出租赁型保障房；三是在租户发生拒退或者欠租等违规行为后，运营机构难以要求法院强制执行。

4.违规违约行为难以约束。违规违约主要表现为对房源进行拆改、搭建或重新装修，将房源出租或由非申请人占用，对房源进行商业经营，等等。

供后违规使用现象难以制止有多方面原因：一是发现不及时，私下出租、变相销售等行为隐蔽性强，发现难、取证难；二是处置不容易，违规行为的处置往往涉及多个管理部门，协调不易，管理力量不足，常常顾此失彼，司法处置立案难，程序复杂， 周期较长；三是执行成本大，一些违规者具有抵触情绪和较激烈的行为，需要各种力量配合执行，所耗精力和成本过高；四是违规难防止，违规者受利益驱动，有“内生动力”，违规成本低，促使其不断钻空子，管理部门往往被动防御，“前面扫、后面冒”，防不胜防。

（三）租后服务

1.租金调整缺乏专业指导。租赁型保障房租金标准没有与市场真正接轨。

2.运营服务水平需进一步提升。目前，部分租赁型保障房运营企业管理和服务水平都有了比较大的提升，对一些管理和服务细节也进行了有益探索，但从行业整体看，仍存在许多问题和不足，主要体现在运营效率、运营服务标准和服务多样性等方面。

一是运营效率不够高，这主要体现在对外和对内两个方面。对外，首先是申请轮候周期过长，廉租房从申请到轮候到摇号选房再到入住，时间普遍超过两年，公租房从申请到入住一般需半年。其次是受理系统不互通，目前公租房和廉租房的申请按区分别受理，各区信息不互通。申请期间如果发生廉租房申请人户口跨区迁移或者公租房申请人跨区调动工作场所，则必须到新的区重新申请、重新提交材料和审批轮候。对内，主要是房源分散，管理难度大，管理成本高。规模较小的配建房源、零星收购的房源或零星的代理经租房源，虽然其分布太散、数量过少，但在管理、维修人员及办公场所的配备上还是要满足基本的要求，由于其在收房、装修、验收、看房等环节无法实现规模效应，管理成本高。

二是缺乏管理和服务的统一标准。首先是缺乏套内配置标准和配套建设标准。其次是没有标准化的管理和服务规范，经租管理行业还缺乏行业公认的管理和服务规范标准，缺乏统一的管理、服务的范围、内容、流程和其他方面的工作标准。再次是还未形成专业化的管理和服务队伍，缺乏真正的代理经租资深人员，各高校尚未开设“经租管理”专业，社会上也缺乏经租管理专业培训。最后是缺乏行业交流自治平台，目前运营机构只有一些自发的小范围交流和协作。

三是服务内容较单一，配套服务较缺乏。目前，除了基本保障租户的居住需求外，缺乏居住以外的延伸服务和配套服务，尚未实现宜居生活。家政服务与物业企业或专业机构对接不完善，在社区文化活动等方面与居委对接也不完善，对于部分高端人才，还缺少支持其事业发展的创新孵化、数字平台等方面的配套服务。上述问题产生的原因主要有以下几方面：

一是政府层面，缺乏指导和推动行业发展的规划、政策和体制机制。目前政府在市、区两级设立了住房保障行政机关（市局区局各处室科室）、事业单位（市区两级保障中心）和企业单位（各公租房公司），以属地化的方式推进落实住房保障各项工作，即市、区两级纵向业务指导，区级机关和企事业单位横向由区政府领导，市、区两级的运营机构各自隶属于不同的国有企业。这种体制较适用于机关和事业单位，但对于企业化运作的运营机构而言，由于其资源使用上有空间边界、投资回收上有时间边界，且产权必须明晰、行政上要服从集团的统一部署，较易与现体制产生 ，集中体现在供需不能有效对接、收支不能平衡、规模效应不突出等方面。

二是社会层面，缺乏对行业的足够了解和理解。对于廉租房，公众还存在一些偏见，部分物业企业、居委不将廉租房源的有关工作纳入正常的工作范围，全部推给运营机构。对于公租房，在落户、就学、医疗和参与社会治理等方面，租购同权不能得到很好的落实，租户面临着不少障碍。

三是行业层面，缺乏全市的行业协调机构。2018年，上海市房产经济学会成立了住房保障专业委员会，让全市的住房保障工作有了沟通的平台。但住房保障专业委员会刚刚成立，工作还没有完全开展起来，远景规划需要一定时间才能逐步推进落实。而且，目前该委员会的工作重点在学术交流和研究方面，行业的规范标准、人才培训、奖优倡优等方面工作还没有得到覆盖。

四是企业层面，缺乏主导性企业。目前租赁型保障房运营机构中，主体仍然是分属于各区的区公租房运营公司，它们只负责本区的公租房运营，企业比较缺乏出面牵头落实政府战略、加强政府与机构的联系、深化行业研究、反映行业问题、推进行业自律、推动行业发展的主导性。

3.社区配套服务不齐全，居委配置不齐全，实有人口管理不到位。目前，租赁型保障房基本保障了租户的居住需求，但在设计建筑方案时，没有加入足够的社区配套空间，实际运作中也缺乏社区公共配套设施：一是社区公共休闲配置，如咖啡馆、棋牌室、成人康乐室、阅览室、儿童游乐室；二是健身配置，如健身房、乒乓球房、桌球室、羽毛球馆；三是医疗服务配套，如在小区开展门诊、开设药店，提供专业的医疗护理服务；四是文化活动服务，如社区文化引导、社区主题会议、公共节日庆祝等；五是家政服务，如入室保洁、室内维修、鲜花速递等。另外，租赁型保障房小区没有小业主，导致没有专门的居委，由附近的居委会设立工作站代管，无法开展正常的居委会工作。派出所和外来人口办对小区内的实有人口管理也不到位，缺乏统一的标准管理机制。

4.属地化综合自治管理需进一步完善。租赁型保障房社区管理缺少有效的属地化治理模式，供后管理中还存在诸多隐性问题，主要有以下几方面：

一是城市网格化管理和城市管理综合执法力度不足，租赁型保障房保障对象群体复杂、矛盾多、流动性强，更需要强化社会治理，使小区综合治理联席会议的协调作用和街镇基层组织管理功能得到体现。这就需要投入更多的精力和资金。人员编制和财政资金都有限的居委和街道在多数情况下有心无力、顾此失彼，目前还远没有形成属地化政府主导的，跨区域、跨行业、跨部门的社会综合治理的系统机制。

二是居民自治和社区共治机制未能得到深化落实。一方面，整体性的租赁型保障房小区无法成立业委会，租户缺乏自治平台，其表达意愿、想法、建议的途径狭窄，居民的归属感较弱；另一方面，保障对象中的志愿者组织尚不发达，对志愿者工作的激励机制尚未形成，保障对象参与性较差，自我管理能力和社区共治能力不足。

以上问题的产生除了租赁型保障房仍处于发展过程中的原因外，还有以下几方面原因：

一是未探索出多方联动、统一治理的有效机制。租赁型保障房运营的社会治理力量包括保障对象户口所在政府、工作所在单位，以及租赁型保障房运营机构、属地政府等，但由于权责边界不明晰，对接机制不健全，特别是主辅关系还不明确，实际的治理效果大打折扣。

二是未能有效开展住房保障文化建设。租赁型保障房保障对象以及全社会对住房的期望太高、期盼太重，对“利”的关注重于对“义”的关注，部分保障对象因正面价值观不足，出现代际贫穷的现象。

以上都是在租赁型保障房发展过程中遇到的阶段性问题和不足，有它的历史性，需要我们在新的时代背景下，按照党中央和各级政府提出的总体要求，根据各方面的实际，参考国内外的有益经验，逐一加以解决。