城市收缩，规划扩张？

陆铭

先抛出一个事实，一定出乎很多人的意料：中国大约有三分之一的城市出现了人口收缩，但它们几乎无一例外地在作扩张型的规划。具体来说，根据清华大学龙瀛副教授的数据，在2000-2010年这个人口普查周期期间，653个行政市（县级以上）中，有180个出现了人口减少。在39007个镇一级行政单位，19822个出现人口减少。但龙教授同时指出了一个不为外界所知的事实：几乎每一个城市都在规划着增长的人口，以及扩张的城市面积。遗憾的是，人口不会因为规划的增长而增长，结果是规划落空。更严重的是，新城建好了，人走了。

因为众所周知的原因，地方政府的政绩是它的GDP增长、招商引资和税收的最大化，怎么能允许一个城市人口收缩呢！如果人口收缩阻止不了，那为了经济增长，只能加大投资，向中央要补贴，要建设用地指标，造新城。对此，很多规划师也喊冤，因为，那些扩张型规划是当地政府给他项目的时候要求的。

但也不能把板子全打在地方政府身上，事实上，很多时候社会各界都觉得把资源交给市场去配置，不会产生什么好的结果。要知道，世界各国都有大量城市出现人口收缩，相应的城市规划也会是收缩型的规划。但是，在当下被称为收缩城市会被加上“衰败”之类的修饰，人们在弄明白收缩城市的原因之前，就先想着如何去扭转这个趋势。

区域经济发展可以“在集聚中走向平衡”

那不妨先从收缩城市的成因说起。一个国家总人口给定的时候，人口流动其实是非常重要的资源再配置过程。与此同时，人类的技术、制度都在发生变化。比如说，一个时代靠马车，还是靠火车或者轮船来做运输，这个技术的变化对于不同地区经济增长潜力的影响是非常之大的。再说制度，中国经济如果是改革开放前的封闭经济，基本没有国际贸易，那时东北有中国最好的基础设施，还有计划经济时期的大项目建设，曾经辉煌一时，成为人口流入地。20世纪90年代之后，中国经济大开放，海运是国际贸易的主流方式，长三角、珠三角有更好的内河航运加上海运的条件，而东北有大量的港口冬天是要结冰的，这个从封闭走向开放的变化，导致各个地方发展工业和服务业、包括高科技的优势完全不一样，东北转变成了人口流出地。

一些地区人口流出，一定有一些地区人口流入，一个国家内部人力资源空间上再配置，也反映了各个地区在经济增长潜力上的变化。这就引出另外一个问题，人口大量向少数地区集中，一直被错误地认为不利于区域间平衡发展。最近一段时间，又产生了新的担忧，认为以前的东中西增长差异演变成了南北差异，其实，这是海洋贸易和中国加入全球化进程的必然结果。

区域经济发展可以“在集聚中走向平衡”。理论研究、实证研究和国际经验都可以告诉大家，人口、经济活动的空间集聚是可以伴随着地区间人均GDP差距缩小的。东北制造业曾经很强，现在，放在全国来看，东北的比较优势逐渐成了农业、旅游、自然资源，此类产业的GDP总量增长空间有限，是不是人少一点，反而有利于提高人均水平？

市场力量会引导经济“从集聚走向平衡”，那么政府该干什么？十八届三中全會到十九大，一直讲市场对资源配置起决定性作用，政府更好地发挥作用。这意思不是政府要跟市场经济规律对着干，而是做市场经济做不到的事情，发挥市场和政府的互补作用。在人口流出地，政府可以做两件事，是公共政策优化社会福利与否的重要判据。首先，帮助人口流出的欠发达地区去发展符合它比较优势的产业，比如东北的旅游在兴起，东北的大农场成为了全国的粮仓，那就做跟这些产业相配合的基础设施投入。还有一件市场做不好的事是公共品提供，因为教育、医疗这样的公共品提供本身有规模经济效应，如果人口萎缩，市场力量不足以提供教育、医疗这些服务。公共投资投在人身上，促进了人的健康和教育水平，而人力资本是可移动的，人力资本一动就实现了它的最大回报，也就兼顾了公平和效率。

但现在大量在欠发达地区（收缩城市）的投资，恐怕既没有具备长期比较优势的可能性，投的方向也不是人，而是物。不少是以闲置的新城、基础设施、广场这样形式存在的不动产，这种投资既无效率，也无公平，而且给地方政府以及整个国家背上巨额债务，这不是公共政策想要的结果。

对于公共政策来说，资源是有限的

对于通常的公共品的提供，有个数量和方向的问题，如果不计代价，就会损失社会福利。打个比方来解释问题。假设在深山老林里住着一位老人， 100岁了，政府要不要修一条公路到他家门口？如果你的价值观是完全追求公平公正的，你对这个问题的答案可能是“YES”。但仔细考虑一下，有没有更好的办法？这位百岁老人，当路通到门口的时候，不久可能就去世了。而修这条路的钱能够建一所学校，这就涉及要不要投到更有价值的地方去的问题。在这个例子里，可能人们也许比较容易有共识，对这位百岁老人可以提供其他方面的关爱（比如把他免费送到最近的养老院），修路的钱用来建学校。但如果在这个例子里有100个90岁老人，1000个80岁老人……随着年龄的下降，老人数量的增加，可能大家对修路到家门口与否就会产生分歧，而分歧反映了人们的价值观。在现代社会里，公共政策如何兼顾公平与效率是交给民主决策的。

公共投资投在人身上，促进了人的健康和教育水平，而人力资本是可移动的，人力资本一动就实现了它的最大回报，也就兼顾了公平和效率。

在现实生活中，大量在收缩城市（包括在人口减少的农村）的投资，似乎就是基于一种认识，认为有必要通过公共投资去修一条路，通到深山老林里的百岁老人家门口。我想提醒的是，如果类似的公共决策交给不受约束的地方政府官员来做，恐怕最终的结果就是做过头了，因为有些地方官员恐怕想的根本不是如何兼顾公平与效率的问题，而可能是“不计代价”的短期GDP数字。对于公共政策来说，资源有限，在一件事上做过了头，就必然在另一件事上做得不够，比如在人口流入地的公共服务短缺。强调一下，我这里不是在讨论要不要投资于人口流出地，而是在讨论投资什么、投资多少和投资去哪的问题，大量现有的投资已经造成类似于“鬼城”这样的浪费。

最后说说文化和乡愁。对于人口流出地区而言，一个大家比较有共识的公共品提供就是文化保护，比如某种少数民族的文化或者古建筑保护。但是，很多人没有区分文化和乡愁的边界。我曾经在讲学的时候被问道，如何看待“乡愁”？当时，我直接反问听众，你觉得乡愁是公共品还是私人品？听众被我问愣了。大家想一想就能明白，乡愁是私人品啊！你愁不愁是自己的事，这本质上跟你怀念初恋的女友没什么差别。当然，有些乡愁是跟传统文化结合在一起的，公共政策保护的是传统文化这种公共品，而不是直接保护乡愁。但请注意，除了和传统文化相联系的乡愁之外，剩下的乡愁是私人品。

中国城市化速度很快，今天很多进到城市里的人，小时候生活在农村，也有很多人今天在大城市里生活，小时候生活在小城市，他们的老家是人口流出地。那么，仅仅因为我有乡愁，就能支持政府动用它的行政力量，把资源不计代价地配置到我的老家吗？这在本质上跟要求政府帮你去思念前女友和在老家修房子没有差别的。尤其要不得的是，不少人自己生活在城市，或者从老家流动到大城市，却希望政府用公共资源把别人留在农村，留在收缩城市，来为自己保留乡愁，这是自私且害人的主张。

本文虽然是从收缩城市谈起的，但在本质上，谈的是针对人口流出地区的公共政策问题。如果这些在理论和思想上存在的认识问题不厘清的话，那么，在类似于乡村振兴、扶贫攻坚、小城镇建设、区域平衡发展的一系列政策上都可能会出现南辕北辙，甚至事与愿违的结果。