边疆民族地区深入推进农业供给侧结构性改革的思考

胡红斌

[摘 要] 德宏经济发展水平较弱，城乡发展不平衡，农业农村发展极为不充分，推进农业供给侧结构性改革意义重大。目前德宏州农业供给侧改革面临资源环境压力大、科技创新驱动力不足、要素配置不合理、农产品供给结构失衡、农民持续增收乏力等问题。通过优化农产品供给结构，促进农业提质增效；构建长效人才保障体系，强化科技创新驱动；合理配置农业要素，提升生产经营效率；拓展农业产业链价值链，加快农村产业融合发展；发展生态循环农业，保护农村生态环境等路径选择，深入推进农业供给侧结构性改革，有利于边疆民族地区农村和谐、农业增效、农民增收。

[关键词] 农业供给侧；结构性改革；边疆民族地区；德宏

[中图分类号] F470 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2019）03-0115-04

德宏地处中国云南西部，是集“边疆、山区、民族、贫困”四位一体的少数民族自治州，社会发育程度偏低，经济发展水平较弱。尤其是，城乡发展不平衡，农业农村发展极为不充分。2018年2月中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，强调深入推进农业供给侧结构性改革是实施乡村振兴战略必须要着力推进的一项重要任务。新时期，深入推进农业供给侧结构性改革，解决德宏农业农村发展短板，实现边疆民族地区农村和谐稳定、农业可持续发展、农民增收致富，意义尤为重大。

一、德宏州农业供给侧的现状

德宏属南亚热带湿润季风气候，拥有良好的水土、光热等自然环境资源，适宜开展农业生产活动。境内拥有山坝土地面积1728.9万亩，耕地276.62万亩，林地1149.45万亩，园地62.11万亩。待开发利用的农林牧土地空间较大，农业基础条件较良好。2016年末，有效灌溉农田178万亩、占耕地面积的81.3%，测土配方施肥面积173万亩、占耕地面积的80.1%，72万亩属高稳产田、占耕地面积的33.3%。一直以来，德宏州政府贯彻落实国家各项强农惠农富农政策，加大财政农业支出，鼓励金融机构开展支农信贷业务，涉农资金不仅覆盖农业生产、加工领域，还不断向销售领域拓展，重点涉及食糖加工、咖啡种植项目扶持，以及茶叶、生物制药等特色产业发展。2016年末，涉农资金投入57157万元，占当年德宏财政总支出16.34%。近几年来，伴随国家深入推进农村土地承包经营权流转、农业产业化发展等系列政策，德宏州农业生产经营形式不断丰富，形成了传统农户个体的分散经营和产业化、规模化的新型经营模式两类。目前，各类农业产业化经营组织达119家，农民专业合作社达1528家，家庭农场180家。农业整体科技水平不断提升，在德宏的平原坝区、城镇近郊基本实现科技推广和农机应用的全覆盖，尤其是水稻、甘蔗、玉米等作物的育芽、栽培技术，科学施肥技术等农业可持续技术得到较好推广，农业科技贡献率达55%，主要农作物耕种收综合机械化作业水平达52%。

二、德宏州农业供给侧存在的主要问题

（一）传统生产要素效用偏低，资源环境压力大

土地、劳动力和资金是支撑农业长久持续发展的重要要素。从现实来看，德宏州农业生产发展面临资源环境刚性约束，传统生产要素的综合使用效用不高。由于农业用地总量有限，粮糖茶胶等传统种植产业与咖啡、坚果、烟草等特色经济产业，争地矛盾日益凸现，部分产业发展呈现规模不经济（参见表1）。由于部分山区半山区工程性缺水严重，20%水田仍在“靠天吃饭”。农田基础设施投入有限，水利灌溉设施不完善，农业抗灾害能力较弱。随着工業化、城镇化发展，德宏州耕地保护形势日益严峻，人地矛盾尤为突出。高稳产田比重小、中低产田比重60%以上，过量使用化肥农药农膜，过度开发利用水土资源，加速农业环境污染、水土流失、生态失衡，导致资源环境压力大。此外，农村的金融机构尚未健全，农业融资面临渠道狭窄、方式单一、手续繁琐、融资贵融资难。

（二）科技创新驱动力不足，农业人力资源短缺

德宏地处边疆，城市规模小，经济社会发展水平落后，无法吸引专业技术能手和高端创新人才。2016年，农林牧渔服务业单位有74家，从业人员9134人，农业服务人员与农村农业生产者之比例1.97：100。长期以来，农业基层队伍建设滞后，科技推广应用偏弱，后备专业人才不足。农业领域，具有带领理论和实践创新、推动生产力发展和社会进步的中坚力量十分短缺，教育和科研等事业发展较为缓慢、创新驱动能力不足。尤其是，德宏州农村相对封闭落后，绝大多数的青壮年劳动力长期外出务工，剩余“老弱病残”成为农业发展的主力军，他们大部分学历偏低，90%人口从事简单农业种植，农业经营能力主要依靠世代相传和个人劳动所总结的经验，综合素质不强，70%以上农业生产经营人员仅小学或初中毕业，甚至还有一部分文盲存在（参见表2）。农村基层“农业安全生产、科学管理，农产品对外宣传、市场营销，农产品卫生与食品检测”等系列技能性专业性综合性的农业人力资源严重短缺。而新型农业经营主体的起步较晚、规模较小，示范带动作用和辐射引领效应还较低。

（三）要素配置不合理，农业生产经营效率较弱

目前，德宏州绝大多数土地仍由个体农户分散经营，专业大户、家庭农场、农业龙头企业手中持有少数土地，实施适度规模化、产业化的新型农业生产，农业生产要素的配置不合理，导致德宏州整体农业生产经营效率较弱。具体表现为：个体农户主要根据传统耕作经验，依托耕地类型，基本形成坝区播种水稻、半山区栽植甘蔗的生产格局。期间，他们会随着季节更替变化，选取适宜的经济作物如茶叶、豆类、包谷、蔬菜实施田间套种，最大限度地获得家庭生产经营利润。另一方面，德宏州新型农业经营主体的土地主要来自于个体农户，分散承包的土地由于承包期限不同，很难集中统一地流转到新型农业经营主体手中，从而限制了新型农业经营主体发展与经营规模扩大。从流转形式看，德宏农村土地流转主体活跃度仍较低，资源配置效率偏弱（参见表3）。2010-2016年间，60%以上的农村土地通过出租形式进行流转，而以股份合作形式实现流转仅占1%，这也说明出租形式流转比重偏高，入股形式流转比重偏低。从农村土地流转去向看，农户之间自发流转为主导，真正流转到新型经营主体的较少。2016年约60.98%土地流转入农户，仅26.33%土地流转入企业。从土地流转规范程度看，口头协议比重大，规范化程度较低。2016年，签订耕地流转合同数2.03万份，其中签订规范书面合同35.47%，比2010年降低了6个百分点，而1.31万份为口头协议、占当年合同总数64.53%。新型农业经营主体在承担种子、肥料、农具、人力等成本外，还要依据地块等级承担较高土地租金，无形中增加了生产成本。

（四）农产品供求结构失衡，农民持续增收乏力

目前，德宏60%初加工产品仍属作坊式生产，仅有34家农副食品加工企业，农产品加工产值与农业总产值之比仅为0.28：1，远远低于全国0.68：1和云南省0.48：1水平。从整体来看，德宏农业发展层次仍较低，农副食品精深加工比重小，加工企业盈利能力弱，农民持续增收能力不足。长期以来，粮食、甘蔗是德宏州农业生产的传统支柱产业，其产品的初深加工已具有一定规模，并已持有一定的市场销售份额。但是，农产品质量安全隐患较大。尤其是，德宏境内的种粮农户数量多，农村小微型米业加工厂大量涌现。由于加工流程隐蔽、大米质量把控难，制成品的精细度参差不齐。与此同时，具有德宏地方特色的农副产品，如柠檬、柚子、黄牛干巴、傣族酸菜等，虽已初具名气，但大量个体商户形成的微小型市场主体广泛经营，各设品牌，标准不一，整合难度大。另一方面，农产品供求结构失衡，产业融合经营能力弱。将德宏州主要农产品的产出与消费需求进行比对，可以抽象地了解农产品结构和本地消费者需求（参见表4）。除食用油和蔬菜呈现供给小于需求外，德宏州主要农产品的供给都大于需求。如：近几年，德宏州马铃薯、西红柿等农副产品严重滞销、收购价格超低事件凸现，不仅反映出农产品供给与市场需求的对接错位，也暴露了农产品仓储保鲜冷链建设滞后，加工和流通体系不健全，农业产业链难延伸价、值链难提升等现实问题，因此需要适当调控农业生产布局，积极发展绿色有机产业，破解农产品同质化问题，提升农业比较优势。

三、深入推进德宏州农业供给侧结构性改革的对策建议

（一）优化农产品供给结构，促进农业提质增效

首先，优化农业区域布局，提高要素资源利用率。突出资源禀赋和区位优势，划定粮食生产功能区和糖料、木本油料等重要农产品生产保护区，烟草和桑蚕为代表的特色农产品优势区。全力打造高原特色现代农业示范区，依托中心城镇和县域农业优势，围绕水稻、甘蔗、冬马铃薯、甜脆玉米等重点产业，加快芒市、陇川、盈江现代农业重点县建设，形成“一区三园六片”的发展格局。重点建设一批以肉牛干巴、水牛奶等代表的规模化种养基地，在农业生产、加工、流通和销售等环节，重点发挥德宏农业产业化龙头企业辐射带动功能，以产品、技术和服务为纽带，发挥其联农带农示范引领作用。其次，发展优势特色产业，打造生态农产品品牌。紧扣“稳粮、强畜、扩经”发展思路，因地制宜调整种植业结构。稳定农作物种植面积，加强商品粮基地建设，推广“遮放贡”优质稻品种，提升德宏大米品质优势。实施畜禽良种工程，推进畜产品加工冷链物流建设。立足区域资源，促进产业基地合理布局，培育冬马铃薯、鲜食玉米、冬早蔬果等德宏特色经济作物。推进区域农产品公用品牌建设，紧扣“孵化、提升、创新、整合、信息”等环节，实现农产品品牌创建、升级、转型。培育农业龙头企业梯队，加快“后谷咖啡、遮放贡米、迪思坚果、德宏柠檬、德宏水牛、回龙绿茶”等农产品品牌的改造提升。

（二）合理配置农业要素，提升生产经营效率

首先，引导农村土地经营权流转，发展适度规模经营。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，有序开展土地承包经营权确权登记颁证。建立健全农村土地流转市场，依托农村经营管理机构，完善土地流转监测制度，确保规范有序流转。建立科学的价格评估机制，维护流转主体权益，建立风险保障金，降低土地流转风险。尊重农民意愿前提下，引导符合流转条件的农户，通过出租、互换、合作、入股、转让等形式流转经营权。鼓勵农民将承包的土地向种养大户、专业合作社和龙头企业流转，发展农业规模经营。培育壮大“种植养殖大户、专业合作社带头人、产业化龙头企业决策者”三类群体，健全完善“创业、风险保护、信息服务、劳动保障”的配套措施，注意在政策支持、项目申报、融资优先等方面向新型农业经营主体倾斜，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。其次，制订人才队伍保障制度，构建多层次农业经营主体。调整和优化农业从业者结构，设立农村创业发展基金，瞄准现有基层农技人员、返乡农民工、乡土农业生产者等三支力量，编制基层农技人员培训计划，完善返乡农民工就地就近创新创业支持措施，拟定乡土农业生产者培育壮大项目，充实丰富农业经营主体[1]。贯彻落实国家“三支一扶”计划，拓宽农业农村人才队伍。积极推进大众创业、万众创新，依托瑞丽市作为“电子商务进农村示范县”优势，制订吸引职业农校学生、高校涉农毕业者的创业实施方案，探索德宏农业多层次多方面人才队伍建设，为脱贫攻坚奔小康、农业转型升级、新农村建设培育一批农村实用专业人才。

（三）拓展农业产业链价值链，加快农村产业融合发展

首先，提升农业休闲服务水平，大力发展乡村旅游产业。依托瑞丽江、大盈江国家级风景名胜区，突出“农耕文化保护与传承”主题，加大古村落、传统民居的修复保护，完善公共服务、环境风貌、民居旅馆，开展农村产业融合发展试点。立足德宏五大世居民族，围绕节庆、婚俗、农事、手艺等主题，挖掘提炼少数民族的农业生产民俗参与式体验，重点建设具有民族特色的休闲观光农庄示范基地。依托现代农业产业示范区、生态田园综合体，强化种养、采摘、收割等体验式服务，增加农业生态产品和服务供给，探索民俗休闲农业的深度发展和形式创新。其次，构建特色食品产业体系，培育优势农产品加工企业。加快芒市食品产业园区建设，推进粮食、咖啡、坚果、蔬菜、畜产品等生态食品深加工，打造德宏特色生态食品农产品品牌。以特色农产品为划分，组建农业行业协会，统一商业产品标识，制定统一生产标准，统一集中销售，联合打造区域知名品牌。侧重产地初加工、特色加工和电商配送等领域建设，扶持农民合作社规范化发展。增强涉农金融贷款向农副食品加工企业倾斜，加快农产品差异化、品牌化建设，提高企业可持续盈利能力。探索鲜活农产品直供直销体系，推广“家庭农场+种养大户+餐饮门店”、“生产基地+加工企业+商超销售”、“农民合作社+配送中心+学校厨房”等地产地销模式[2]。最后，扶持培育农村电商，拓宽农产品销售渠道。健全县乡村三级农村快递服务网络，消除农产品流通“最初一公里”梗阻。推广勐秀户瓦“村官鸡”发展模式，重点扶持山区和边境村寨的电商发展，配齐电商营销人才，构建山区农产品营销联盟，探索订单农业、认购农业等新业态。紧扣瑞丽市电商进农村综合项目契机，加快德宏农村电商公共服务平台建设，对全州农产品摸底调查，实行农产品电商“选特推优”工程，促进生鲜农产品产销对接。依托淘宝、天猫、京东等电商企业，组织新型农业经营主体电商技能培训；加紧快递流通企业业务对接，拓宽农产品销售渠道；整合州县质检机构队伍，严控农产品质量安全关。

（四）构建长效人才保障体系，强化科技创新驱动

首先，加快人力资源投资，构建长效科技人才保障体系。通过政府牵头，农业部门主导，加快对接国内知名农业科研院所、著名涉农院校、科技型农业企业，利用好现有人才智库，推进中国—东盟教育培训中心德宏基地建设。紧扣现实需求，培育壮大德宏农业科研人才，扶持农业科技型龙头企业，持续开展农技人才投资与储备工作。鼓励和引导新型农业经营主体创新科技服务，发挥示范引领、带动辐射功能。其次，强化科技创新驱动，建设基层科普队伍。加强农业科技创新，开展中低产田改良试验，推进标准化种养示范，围绕农机农艺融合试点，循环综合利用试验等重点项目，开展农业科技培训指导，推行绿色生产方式，发展生态循环农业[3]。强化财政资金对农业科技创新的支持，建立财政资金以奖代补的奖励激励机制。加强农村科普组织、基地、队伍和能力建设，加快“四新”综合应用和“六良”配套推广应用。

（五）发展生态循环农业，保护农村生态环境

首先，应用农田节水技术，提高水资源利用率。针对山区乡镇缺水用水难，抓紧小水池、小泵站、小水窖、小塘坝、小水渠“五小水利”建设。加大农业节水宣传，转变“重抗旱、轻节水”思想观念，推广应用低流量的喷灌、滴灌等农田节水技术，提高农业用水效率。其次，治理农业污染突出问题，保护农村生态环境。以龙头企业、专业合作社、家庭农场等对象，推广水果、蔬菜、茶叶有机肥替代化肥，推进化肥农药使用量零增长。实施畜禽养殖废弃物资源化试点，开展养殖场进果园、进茶园、进林地“三进”行动，探索发展生态循环农业。治理季节性大气污染，推广秸秆粉碎堆肥还田；推进地膜清洁生产和农田残膜回收利用，破解白色污染难题。

综上所述，立足边疆民族地区农业供给结构性矛盾，围绕农业供给侧改革这一主线，通过优化农产品供给结构，合理配置农业要素，拓宽产业链价值链，发展生态循环农业等路径，有利于促进边疆民族地区农业可持续发展，缩小地区差异，实现各民族共同发展。

[参考文献]

[1]曾博.农业供给侧结构性改革中的生产要素配置研究[J].内蒙古社会科学，2017（11）.

[2]彭建涛.当前我國农业供给侧改革面临的问题和对策[J].湖北经济学院学报，2016（13）.

[3]万舟.推进我国农业供给侧结构性改革的关键环节[J].天水行政学院学报，2017（6）.

[责任编辑：赵磊]