对军队预算管理全过程跟踪审计的几点思考

张静

摘要：预算管理审计是军队审计的重要组成部分。单位预算执行情况能够直接反映出预算编制或经费分配的合理性、预算执行的合规性和经费使用的效益性，对其监督的结果直接体现和反映领导干部经济责任的履行情况。文章对当前军队预算审计工作中面临的新情况、新问题提出几点思考，以期为实行预算编制、执行、绩效评价“三位一体”的预算管理全过程跟踪审计提供参考与借鉴。

关键词：军队预算管理;“三位一体”

一、开展预算管理全过程跟踪审计的必要性

（一）监督关口前移的迫切需要。从预算审计的情况看，一些普遍性问题，例如经费来源不明确、超标准和范围编列预算项目、未按预算规定用途使用经费、经费开支项目不够细化、自筹项目未按规定立项报批等，之所以在预算安排审计报告中都“榜上有名”，多是由于预算编制本身不科学、不合理、不可行造成的。所以要前移监督关口，在预算报批前就从预算的科学性、合理性、可行性和细化程度等方面进行跟踪审查并出具相关意见。

（二）健全预算监督体系的必然选择。预算管理从编制、执行到绩效评价，是一个完整的循环体系。编制是出发点，经“两上两下”研究审定的预算是预算执行的依据，因此预算编制的合理与否对预算执行、绩效评价的结果至关重要;预算执行过程不仅是经费的拨付和使用，也涵盖预算编制的调整和完善，还是绩效评价的重点所在;绩效评价需要建立在编制、执行的基础上，同时评价的结果又成为下一年预算编制的重要参考依据。只有对预算编制、执行、绩效评价“三位一体”的预算管理全过程进行跟踪审计，才能实现对预算完整体系的监督，起到“免疫”作用。

（三）提高经费使用效益的重要途径。《军队审计条例》规定既要求各预算单位在预算编制中，要明确实现的目标和达到的效果，也要求审计机构紧跟体制改革的步伐，进一步改变传统的预算审计思维方式，将审计监督贯穿于整个财经活动过程中，促使有限的经费物资发挥出最大军事经济效益。

二、预算管理全过程跟踪审计的操作设想

（一）预算跟踪审计的方式方法

预算管理全过程审计技术性强，要求标准高，更新速度快，为确保预算管理审计的高质量，必须坚持在审计创新上求发展。

一是加快审计信息化建设。加快推行网上报送审计资料、远程审计，以缓解审计资源不足与军事经济效益监督需求的矛盾。促进各类审计软件与“军财工程”系统的兼容对接，审计机构通过登录军队财务管理信息系统，可以实现对部队收支情况实时监控与数据分析，使审计监督关口前移，由事后监督变为实时监督，进一步提高监督效能，提升审计工作的质量和水平。

二是整合审计力量资源。审计机构对监督范围内的项目，应采取预算管理审计与各专业审计相结合的方式，以综合审计思维统筹全局，形成合力，做到出去“一把抓”，回来“再分家”。实现资源整合既避免了不必要的重复审查，又提高了审计效率，达到了“一审多果”的良好反馈，进一步提升了审计监督效率。

三是采取“三结合”的组织形式。审计“三结合”即时点时段结合，点面结合，统分结合。跟踪审计应重点关注审批前、下达时等重要时点，结合预算编制过程、预算调整过程、绩效评估过程等，做到时点时段结合;在对每个跟踪审计对象监督的同时，可对不同对象的类似指标进行面上的对比综合分析，做到点面结合;各单位预算跟踪项目可能由不同的审计组实施，但应本着“一盘棋”的思想，在人员组织上与同级审做到统分结合，及时沟通交流，分而不散，统一标准。

（二）预算管理全过程跟踪审计的重点内容

一是预算编制阶段审计。预算是军队行使分配职能，保障军队各项建设协调发展的“总开关”，因此预算管理审计要以预算编制审计为前提，紧贴预算编制搞好跟踪审计。重点监督预算编制是否按照零基预算方法编制;预算编制程序是否合法;编制的标准和定额的制定是否科学，是否在执行过程中不断调整改进;收入是否依法（标准）编制、算实算准;支出预算项目是否细化可操作性强;审批手续是否完备等。

二是预算执行过程审计。预算经本级财务部门审查、单位党委批准、上级单位审定备案以后，便成为单位财经活动的法定依据，必须严格执行。在预算执行程度审查过程中，必须选准重点。审查经费开支内容是否符合预算计划，有无超范围开支的情况;经费开支标准是否符合全军统一规定，有无擅自提高标准和铺张浪费等问题;预算开支进度是否适度，了解经费计划和事业任务的执行进度，有无突击花钱问题;经费开支事项是否真实合理，有无弄虚作假现象，违规违法开支的现象;资产管理措施是否得力，有无内控制度形同虚设等现象。

三是经费使用效益审计。在审计过程中，应以预算支出为着力点，把经费使用效益作为审计重心。一是要把绩效理念、方法引入预算执行审计中。在审计过程中向关注经费使用效益倾斜，一方面是顺着资金方向，“资金流转到哪里，审计就跟进到哪里”，延伸审计项目资金使用情况;另一方面是顺着项目方向，从立项审批、概预算、招投标等各环节审查项目的合法性、效益性，重点揭露管理不善、决策失误造成的经费严重损失浪费和国有资产流失等问题。二是要从专项资金管理审计入手，即从预算指标的核对下达、拨付入手，防范经费损失浪费、截留挪用，提高专项资金的使用效益。

三、健全审计结果运用机制，强化预算管理全过程审计意见落实

（一）提升预算执行审计报告建议层次

预算管理审计报告是审计监督活动的最终“产品”，审计机构只有在确保审计报告质量上下足功夫，才能从宏观层面上提出促进解决问题、完善机制的审计建议和对策，为军委决策提供依据。一是注重核对。对审计实施方案与工作底稿进行一致性核对，避免漏查错差，规避风险;二是加工提炼。对于发现的问题要认真分析研究和加工提炼，将微观成果反映到宏观层面，充分发挥审计在促进军事经济运行中的积极作用，有针对性地提出对策和建议;三是提升层次。预算管理是一个单位经费物资管理使用的“龙头”，是部队单位建设发展的首要保证，预算審计报告理应提升层次，建议与单位主官及党委年度考核成绩相挂钩，使各级党委领导能够重视预算管理，合理使用预算管理经费物资，科学筹划单位建设发展。四是公正评价。严格审计评价标准，审计评价要客观公正而不脱离实际，指出问题要实事求是而不遮遮掩掩，分析原因要全面具体而不泛泛而谈，确保预算管理审计意见经得起方方面面的检验。

（二）推行预算管理审计结果适度公示

审计结果公示是深化审计监督效益的重要监管制度。在确保不泄密的情况下，适时公示审计结果，形成制度约束和宣传教育相结合的监督制约机制，不仅能促进审计机构恪尽职守，提高审计质量，更好地完成邓处管理审计工作，同时还能够促进被审计单位依法决策、科学管财，激发广大官兵参与监督的热情，更好地监督审计意见和决定的执行。一是要严格遵守保密纪律。凡涉及国家和军事秘密不宜公示的，必须对公示的相关内容进行删除或修改;三是公示时间要适当。审计成果公示时间要把握好，要注重利用部队进行思想政治教育等时机进行审计成果公示，达到审计一个人、教育一班人的警示效果;二是公示审批要规范。在确定审计具体公示内容、时间和方式后，应当呈相关领导审批备案，方可通报公示审计成果，以确保审计公示的合法性和有效性。

（三）组织抓好审计回访

为确保预算管理审计效果，防止走过场，审计机构要严格贯彻执行《军队审计准则》的有关规定，定期或不定期地对预算已审计项目进行回访调查。一方面，要聚焦检验各单位对审计建议的执行情况，督促各单位积极落实整改，深化审计效能，对在落实审计意见中督促不力、敷衍搪塞、拒不改正，甚至弄虚作假，造成损失的，要依纪依规进行处理，确保审计意见落到实处。另一方面，还可以从被审计单位预算执行的角度来衡量预算编制质量，指出问题、分析原因、总结经验，帮助其提高预算管理水平。