地方政府债务治理机制——基于债务控制权的行政发包制的演化与绩效

崔 兵

（湖北工业大学，湖北 武汉 430068）

一、引言

虽然按照国际通行的债务预警指标，中国地方政府债务风险总体可控，但风险防范控制的压力仍然不容小觑。近年来，中央政府通过“开前门”、“堵后门”不断加大对地方政府债务的控制力度，实施终身问责，倒查责任。自1998年国债转贷到2009年试点地方政府通过“代发代还”发行地方政府债券，直至2015年《新预算法》明确给予省级政府举债权，将发行政府债券为地方政府唯一合法举债方式，中国地方政府债务管理的外部制度环境逐步完善，并开始形成基于债务控制权的行政发包制的稳定的地方政府债务治理机制。本文引入基于控制权配置的行政发包制理论（周雪光，练宏，2012），对新中国成立初期、大跃进时期及2009年三次地方政府债券发行，尤其是1998年国债转贷至今地方政府债务治理机制的历史演进提供逻辑自洽的整体性解释框架。通过将债务控制权分解为债务指标设定权、债务监管权和激励分配权三维度，打开债务控制权的“黑箱”。并以债券控制权的三维度在多层级政府之间的组合配置将地方政府债务治理机制区分为直控型、自治型和行政发包制三种类型①本文综合了（周雪光、练宏，2012；周雪光，2015）的成果，并基于本文的研究目的将基于债务控制权配置的治理机制区分为直控型、自治型和行政发包制三种类型，而未延用（周雪光、练宏，2012）中高度关联型、松散关联型、行政发包制和联邦制的分类名称。，进一步打开行政控制模式的“黑箱”，研究在不同制度环境下行政控制模式内部治理机制的演进与选择。

研究中国地方政府债务治理模式的现有文献都基于Minassian ＆ Craig（Minassian ＆ Craig，1997）总结的行政控制（administrative control）、规则控制（rule－based control）、协商控制（cooperative control）和市场控制（market control）四种模式，并几乎“一致同意”将现阶段中国地方政府治理模式界定为行政控制模式（邓淑莲，2013；马金华，2011），缺乏对不同制度环境和不同层级政府之间行政控制模式内部治理机制演变的进一步分析。少数学者（王永钦等，2015）注意到地方政府债券的不同发行方式（代发代还、自发代还、自发自还）存在的效率和福利差异，但并未探究选择不同发行方式的内在激励机制。与现有文献笼统将中国地方政府债务治理模式界定为行政控制模式，仅仅研究中央地方两层级政府不同。本文借助基于控制权配置的行政发包制理论，透视行政控制模式下中央政府、省级政府（中间政府）及省级以下政府（基层政府）举债权配置的差异。如此，不仅为新中国成立以来的三次地方政府债券发行提供统一的理论解释框架，也有助于正确评价中国地方政府举债权配置模式的绩效并为未来的地方政府债务治理贡献建设性的指导意见。

本文余下部分的结构安排为:第二部分介绍基于控制权配置的行政发包制理论的理论架构；第三部分运用基于控制权配置的行政发包制理论解释中国地方政府举债权配置的历史演进，为新中国建立以来三次地方政府债券发行提供整体性的解释框架；第四部分将现阶段中国地方政府债务治理机制总结为基于债务控制权的行政发包制，并对该模式的制度绩效进行评价；最后一部分是本文的研究结论及对地方政府债务治理机制优化的对策建议。

二、基于控制权配置的行政发包制理论的理论架构

基于控制权的行政发包制理论（周雪光、练宏，2012；周雪光，2015）受到行政发包制理论（周黎安，2004；2007）的启发，将组织理论中的不完全契约理论（Grossman ＆ Hart，1986；Hart，1995；Hart ＆ Moore，1988；Tirole，1994）应用于政府内部权威关系的分析，认为“政府内部上下级关系可以看作是一个委托方－管理方－代理方各方之间的契约关系”（周雪光，2015）。由于契约参与方的有限理性、未来的不确定性及第三方难以证实等原因，各方无法在事前通过完全契约规定未来的行为和权利，因而契约具有不完全性。周雪光、练宏（周雪光、练宏，2012）引用组织理论中剩余控制权的概念，将政府组织内部契约未能规定的权力定义为控制权，并秉承梯若尔（Tirole，1994）“政府组织结构可以看作各种控制权分配形式”的论点，认为控制权在不同层级地方政府之间的配置形成不同的政府治理模式，而不同的政府治理模式具有不同的目标导向和控制成本。基于控制权的行政发包制理论完善和修订了行政发包制理论，并在环境治理（周雪光、练宏，2012）、项目制分析（周雪光，2015）和社会组织发展（黄晓春、周黎安，2017）等诸多领域的理论分析中得到广泛应用。

基于控制权的行政发包制理论的理论要义在于政府组织内部体现上级政府权威的控制权并不是单项权力，而是可以分解为目标设定权、检查验收权和激励分配权三项维度的权力束。控制权的三维度在中央政府（委托方）、省级政府（管理方）和省级以下政府（代理方）之间存在不同的配置组合，进而形成政府内部不同的治理机制（周雪光、练宏，2012）。当委托方保留所有三维度的控制权通过管理方实施其权威时，该类型治理机制为高度关联型；当委托方设定目标和政策取向，而将任务“发包”给下属管理方，由管理方在所辖区域内行使政策执行和激励分配权时，此时的治理机制为行政发包制；而当委托方仅保留目标设定权，将检查验收权和激励分配权下放给管理方时，治理机制为松散关联型；另外一种类型的治理机制为联邦制，即委托方将所有控制权下放给管理方。在（周雪光，2015）的后续研究中进一步根据项目制的特点将治理机制区分为直控式、承包式、托管式和自治式四种类型①直控式、承包式、托管式和自治式的内涵分别与高度关联型、行政发包制、松散关联型和联邦制基本一致。。不同治理机制存在不同的成本和收益，并受制于外部制度环境的约束，而且会伴随制度变迁和组织内部参与各方的互动策略的改变引致控制权的重新配置，实现治理机制的转化。

三、中国地方政府债务的控制权类型与行政发包制债务治理机制的生成

基于控制权的行政发包制理论为分析中国不同层级政府之间的关系提供了抽象的一般理论和概念性的分析框架，该理论能有效应用于地方政府债务管理问题的研究。中国地方政府债务是涉及包括中央政府（委托方）、省级政府（中间政府、管理方）、省级以下政府（基层政府，代理方）多层级政府之间的制度安排，这种中央威权下采用行政控制模式的政府内部治理机制显然具有不完全契约的特点。新中国成立以来，三次地方政府债券发行虽然都遵循行政控制模式，但在不同阶段和不同外部制度环境下，债务控制权在不同层级政府之间的配置存在显著差异，进而形成行政控制模式内部不同的债务治理机制。借鉴（周雪光、练宏，2012；周雪光，2015）关于控制权和治理机制的分类，本文将债务控制权分解为债务目标设定权、债务监管权和激励分配权三维度，依据控制权三维度的配置进一步将债务治理机制区分为直控型、自治型和行政发包制三种类型，如表1。在行政控制型的地方政府债务治理模式中，债务目标设定权是上级政府为下级政府设定债务目标的控制权，目标设置包括债务预警指标、债务上限、举债资金用途甚至债券发行方式、期限、利率等事项，新中国成立以来，该项控制权一直被作为债务治理委托方的中央政府保留。债务监管权是对债务目标任务完成情况的检查验收权，是在债务目标设定权的基础上派生的，既可能被委托方保留，也可能由委托方“发包”给作为管理方的省级政府（中间政府）。激励分配权是“针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖惩其表现的权力，也包括契约执行中的组织实施、资源配置等控制权”（周雪光、练宏，2012）。债务控制权中的激励分配权是对基层政府落实债务规定目标进行绩效评价和实施奖惩的权力，该控制权既可由委托方（中央政府）保留，也可下放给作为管理方的省级政府（中间政府）。

（一）直控型债务治理机制

直控型债务治理机制是指在实施行政控制模式的地方政府债务治理中，作为委托方的中央政府保留包括债务目标设定权、债务监管权和激励分配权在内的所有债务控制权。该模式由中央政府对地方政府债务实施高度集权管理，包括省级政府在内的所有下级政府在举债额度、举债方式等所有债务事项中无任何自由裁量权。在新中国成立以来地方政府债务治理的实践中，新中国成立初期1950年东北生产建设折实公债管理以及1998年－2011年期间地方政府债务治理都采用该模式。为经历长期战乱的东北进行大规模经济恢复建设筹集资金，经中央人民政府政务院批准，东北人民政府发布《一九五零年东北生产建设折实公债条例》。此次新中国成立以来首次地方政府债发行完全在中央政府的控制之下，债务的认购方式、本息计算及偿还方式都经中央人民政府批准确定，显然属于直控型债务治理机制。1998年为应对亚洲金融危机对宏观经济的冲击，在1994年《中华人民共和国预算法》明令禁止地方政府在未经中央授权举借债务的情况下，中央政府采用国债转贷地方的方式为地方政府提供债务资金支持。2009年在应对国际金融危机的“4 万亿投资计划”推出之时，中央政府对地方政府债务开始实施由“转贷”到“代发”的转变，2009、2010年地方政府债券均由财政部代理发行，代理还本付息，即所谓的“代发代还”方式。由于无论是1998年开始实施的国债转贷还是2009年首次在国务院文件中出现“地方政府债券”的字眼，并开始实施“代发代还”的地方政府债券发行方式，中央政府都完全保留地方政府债务目标设定权、监管权和激励分配权，因而仍然是典型的直控型债务治理机制。中央政府保留债务控制权的三维度，具体表现为无论国债转贷资金还是“代发代还”筹集的债务资金都只能用于中央政府确定的投资范围，省级及以下地方政府不能自由配置债务资金。1998年《国债转贷地方政府管理办法》（财预字［1998］267号）规定，国债转贷资金要直接落实到具体项目，而且省级财政部门与有关的同级主管部门或下级人民政府签订《建设项目利用转贷资金协议》。该办法还对转贷资金的拨付、使用和偿还进行详细明确的规定。《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建［2009］121号）和《2009年地方政府债券预算管理办法》（财预［2009］21号）虽然允许债券收入用于省级本级支出及转贷市县级政府使用，但同时规定债券资金“主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目。”，地方政府债务仍然由中央政府实施高度集权控制。

表1 债务控制权类型与债务治理机制

（二）自治型债务治理机制

自治型债务治理机制是在实施行政控制模式的地方政府债务治理中，作为委托方的中央政府仅仅保留名义上的债务目标设定权，而将事实上的债务目标设定权、债务监管权及激励分配权全部“发包”给省级政府的债务治理机制。此类债务治理机制中中央政府的权威仅仅具有象征意义，是彻底的债务分权治理模式，仅仅短暂出现在1958年大跃进时期。为支持大跃进时期“工业化”资金的需求，1958年中共中央做出《关于发行地方公债的决定》，并颁布实施《中华人民共和国地方经济建设公债条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定“省、自治区、直辖市认为确有必要的时候，可以发行地方经济建设公债，由各该省、自治区、直辖市人民委员会统一办理。”，“地方经济建设公债的发行，应当由省、自治区、直辖市人民委员会拟订具体办法，经本级人民代表大会通过后执行，并且报国务院备案。”《条例》仅包含八条内容，而且明确规定，省级地方政府根据自身需要确定举债事宜，只需报国务院备案。在随后《人民日报》配发的《为什么要发行地方经济建设公债》的社论中还指出“经济建设公债由地方政府发行，就会更好地发挥地方的生产积极性，发挥人民群众的积极性”，“不必由中央规定指标，避免造成分配数额过多或过少的情况。”①《为什么要发行地方经济建设公债》，《人民日报》1958年6月6日，转引自（万立明，2017）。由此可见，按照《条例》规定及地方经济建设公债实际发行情况，中央政府在此次地方债券发行中仅仅对债券发行利率及期限做了原则性规定，保留了形式上的债务控制权。债务目标设定权、债务监管权及激励分配权的债务控制权三维度悉数下放给了省级政府。这种在特殊放权时期形成的自治型债务治理机制，也必将伴随整个政治制度和财政管理体制恢复到正常秩序而终止。

（三）行政发包制债务治理机制

行政发包制债务治理机制是介于直控型债务治理机制和自治型债务治理机制之间的混合形态。此类治理机制下，作为委托方的中央政府保留债务目标设定权，而将日常的债务监管权和激励分配权下放给作为管理方的省级政府。行政发包制债务治理机制在2011年中央决定试点地方政府债券“自发代还”时开始具备雏形，后经2014年地方政府债券“自发自还”，到2015年《新预算法》明确授予省级政府举债主体资格，演化至今形成稳定的中国地方政府债务常态治理机制。从2011 开始实施的地方政府债券“自发代还”，2014年开始实施的地方政府债券“自发自还”试点，都赋予了试点地区在中央批准的债务限额内自行确定地方政府债券相关事项的权力。无论是《2011年地方政府自行发债试点办法》（财库［2011］141号）还是《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（财库［2014］57号）都明确试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区发债工作。相比1998年的国债转贷和2009年的地方政府债券“代发代还”，地方政府获得债券“自发”授权后，债券资金用途不再受限于中央政府确定的配套项目，而是由具备举债权力的省级政府在遵循举债资金法定用途的前提下自行配置。从2011年至今，中国地方政府债务治理已基本形成中央政府确定省级政府的债务目标，省级政府在举债限额内对所辖基层政府进行地方债转贷，并实施债务风险属地管理，“谁家孩子谁家抱”的稳定的债务治理机制。虽然其间2016年财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号）赋予专员办查处违规举债的权力，但从中央政府和财政部发布的关于地方政府债务治理和风险防范的多项政策看，都一直不断强化省级政府作为债务监管者和风险担当者的责任。显然，面对地方政府举债“开前门”以后规模日益庞大的地方举债需求，仅仅依赖中央政府（包括执行中央政府意志的财政部）的直接监管已力不从心。实施债务控制权分权，中央政府仅仅保留债务目标设定权，而由省级政府担当任务承包商的角色，负责地方政府债务日常监管和评估绩效考核无疑是理性的债务治理机制选择方案。

四、基于债务控制权的行政发包制的债务治理机制的绩效

中国地方政府债务的治理机制在行政控制模式的总体框架约束下，伴随外部政治经济等制度环境的演变，债务控制权在多层级政府内部不断调适，历经直控型债务治理机制、自治型债务治理机制的演化并最终形成稳定的行政发包制的债务治理机制。这种基于债务控制权的行政发包制因其恰当嵌入中国政府治理的总体制度环境、制度安排和治理机制，进而形成当下稳定的地方政府债务治理机制。无论基于治理机制与制度功能和制度环境的适应性效率考量，还是基于不同债务治理机制转化成本的比较，行政发包制的地方政府债务治理机制作为一种制度均衡，都是有效的或至少具有效率增进意义的制度安排。当然，债务治理机制并不是僵化的，行政发包制中债务控制权三维度在多层级政府间的配置必然是动态调整过程，行政发包的范围和程度并不是一成不变的。现存制度环境和制度安排下的行政发包制也仍然存在通过制度变革提升制度绩效的完善空间。

（一）基于债务控制权的行政发包制的债务治理机制实现了预设的制度功能

制度设计的根本目的是要实现既定的制度功能，中国地方政府债务治理机制是行政发包制在地方债务治理中的具体运用。虽然在行政发包制作为中国政府治理模式的目标选择上存在“治理效率论”（周雪光，2012；周黎安，2015）与“风险论”（曹正汉，2017）的争论，但是在债务治理领域，上述二者是统一的。债务治理机制设计的根本目的无疑在于防范债务风险，基于债务控制的行政发包制的中国地方政府债务治理机制的制度绩效首先体现为对地方债务风险的有效防范。即使参照国际通行不考虑国别差异的债务警戒指标:地方政府债务率（债务余额／综合财力）为国际货币基金组织确定90%—150%的控制标准参考值，赤字率为财政赤字占GDP 的3%两个临界值，中国地方政府债务风险总体上都在可控的范围内。截至2015年年末，我国地方政府债务16 万亿元，以债务率衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%。2016年末，我国地方政府债务余额为15.32 万亿元，控制在年度地方政府债务限额17.19 万亿元以内，地方政府债务率为80.5%（人民日报，2018年1月9日）。如果进一步考虑作为公共风险的债务风险的仅仅是在“财政收不抵支”的情况下导致经济社会损失的可能性，则公共风险的发生与否与应对风险的公共资源密切相关。对于具有更强风险忍受度和高储蓄的国家，可以承受更高的政府负债水平，比如日本政府债务负担率长期远高于国际警戒线标准，但并未发生债务危机。中国社会长期形成的“超稳定结构”结构以及政府对包括金融资源在内的公共资源的有效控制，都意味着中国政府有较强的公共风险应对能力，因而也能容忍较高的政府举债空间。因而，纵然认可对中国地方政府债务率的偏高估计，认为地方政府债务率已达到100%（中国经营报，2016年1月30日），至少截至目前中国并未发生地方债务危机，足以说明地方政府债务治理的“中国模式”是有效的。此外，自2015年中央政府对地方政府债务实施限额管理以来，截至目前的2015－2017 三年地方政府债务规模一直控制在债务上限内，而且全国所有省级政府无论是一般债务规模还是专项债务规模都在债务限额管理内得到有效控制。2017年全国地方政府债务限额为188174.3 亿元。其中，一般债务限额115489.22 亿元，专项债务限额72685.08 亿元。截至11月末，全国地方政府债务余额165944亿元控制在全国人大批准的限额之内（中华人民共和国财政部预算司地方债管理数据统计）。综上所述，基于债务控制权的行政发包制有效控制了地方政府显性债务风险，实现了预设的制度功能，具有良好的制度绩效。

（二）基于债务控制权的行政发包制的债务治理机制是有效的制度均衡

现行稳定的基于债务控制权的行政发包制的地方政府债务治理机制是在制度长期演化中逐步形成的，是包括中央政府在内的多层级政府互动博弈的制度均衡，是现有制度约束条件下能够节约交易费用的有效制度安排。给定外生的制度功能，实现制度功能的制度安排和治理机制具有多样性，而能够在具体的制度环境中存续下来的制度安排才是有效的制度安排。行政发包制的地方政府债务治理机制是历经直控型债务治理机制和自治型债务治理机制演化，现今仍然存在的地方政府债务治理机制，因而必然因其能够节约交易费用①行政发包制的理论基础在于交易费用经济学和不完全契约理论的企业理论，借鉴威廉姆森交易费用经济学的分析范式，行政发包制理论以行政交易作为基本的分析单位，并以交易费用节约作为治理机制有效性的判定标准。而具有良好的制度绩效。能够有效节约交易费用（治理费用或治理成本）的治理机制必然是与现有制度环境和制度安排相适应的。制度环境和制度安排会决定相应的治理机制的选择集合（崔兵，2011a），行政发包制的债务治理机制一方面与行政发包制的政府治理模式相适应。另一方面，由于地方债务治理机制明显受制于财政、金融体制等制度约束，由于无论是我国现行财政分权体制还是金融分权体制，几乎都是中央政府发包到省级政府，省级政府作为承包商履行多层级政府中“管理方”的职责。如此派生出基于债务控制权的行政发包制的债务治理机制，由作为委托方的中央政府确定省级政府债务限额，而省级政府作为“管理方”对所辖基层政府实施地方债转贷。如此，在政府科层内部引入保留“行政”权威的同时，引入具有市场强激励作用的“发包”机制，既能有效防范债务治理风险，又具有节约治理成本的比较优势。中国目前的地方政府债务治理中只是在中央政府与省级政府之间实现“发包”，而在省级政府以下仍然实行地方债转贷的“行政”控制，现行治理机制下省级以下的市县级政府并不具备合法举债权。依据行政发包制理论，行政发包范围和程度取决于公共服务的质量压力和统治风险与治理成本之间的权衡（周黎安，2014）。行政发包制的地方政府债务治理机制显然也是权衡债务风险和治理成本滞后的理性选择。其实，基于修订的交易费用经济学企业理论（崔兵，2011b），还能发现行政发包范围和程度的确定还与政府的行政能力有关。改革开放以来，中国地方政府债务治理之所以实现直控型向行政发包制的演化，还与中央政府和省级政府债务治理能力的提升有关。伴随2015《新预算法》的颁布实施和一系列地方政府债务管理办法的出台，中央政府作为行政权威控制地方政府负债的能力显著增强。与此同时，因为经过代发代还、自发代还直至自发自还，省级政府在“干中学”过程中累积了举债管理经验，日益具备债务监管的行政能力。从不同省级政府地方债发债成本差异也反映市场开始认可并评估地方政府的债务治理能力。中央政府对地方政府举债的控制能力和地方政府作为举债主体债务治理能力的提升，促使中央政府与省级政府的债务治理关系发生从国债转贷的“行政”集权控制到自主发债的“发包”分权管理的转变，建立了债务治理的有效制度均衡。

（三）基于债务控制权的行政发包制的债务治理机制的制度变革与绩效改进

中国地方政府债务治理的基本模式是行政控制模式，该模式的基本特征是在举债过程中存在上级政府对下级政府的隐性担保，而现阶段地方政府债务治理机制的形成过程恰恰是中央政府不断弱化对省级政府隐性担保的过程。利用在委托方－管理方－代理方之间债务控制权的配置组合，中央政府通过赋予省级政府债务治理承包商的自由裁量权，逐步赎回对省级政府债务的隐性担保。省级以下地方政府举债仍然实行地方债转贷，事实上暗含省级政府对其所辖市县政府举债的隐性担保。在行政发包制债务治理机制具体运行过程中，作为委托方的中央政府仍然保留了对省级以下层级政府举债的债务监管权。这一方面是因为市县级政府的债务规模占整个地方政府债务的比例远超省级政府负债，另一方面是因为债务风险极易演化为公共风险，进而导致经济社会损失。中央政府对地方负债的监管权通过财政部专员办的职能得以实现。但正是这样一种旨在强化中央政府债务监管的设计，反而弱化了行政发包制中作为管理方的省级政府的债务监管动机，甚至在某种程度上存在省级政府与所辖基层政府共谋隐藏违规举债信息的策略性行为①从财政部公布的地方政府违规举债的事实看，基本都是有财政部或审计署提供线索，交由省级政府追责。省级政府很少主动查处或曝光所辖行政区市县级政府违规举债行为。。对于包括300 多个地市级行政区和2800 多个县市级行政区的庞大的省级以下地方政府债务的监管，必须强化对行政发包制中作为承包商的省级政府的行政威慑，让举债的终身问责制落到实处，确保承包商切实贯彻中央政府的意图。因此，中央政府在“发包”省级政府债务治理任务的同时，还需加大对省级政府债务监管控制不力的处罚力度，充分体现中央政府债务控制的权威。此外，治理机制或制度安排的绩效还表现在适应性效率上，即一定的治理机制或制度安排是否具有与变化的制度功能或制度环境动态适应的能力。在此意义上，现阶段行政发包制的中国地方政府债务治理机制，确定的发包范围和发包程度也会伴随制度约束条件的转化而调整。当未来包括市场力量、社会力量在内的多项监管能力的强化，势必会减弱债务治理中对来自政府内部单一行政力量的依赖，如此可能导致行政发包制中发包程度的进一步拓展。而且伴随中央和地方财政责任进一步法制化、规范化以及财政分权、金融分权体制的演变，市县级政府债务治理能力的提升，类似财政体制“省直管县”，在债务控制权配置中进一步赋予省级以下政府举债权，将债务监管权和激励分配权进一步发包到市县级政府也并非不可能的选择②关于举债权在多层次政府配置的少数现有研究中，已有学者（张婉苏，2017）注意到地方政府举债层级化合理配置问题，并提出进一步赋予省级以下政府举债权。。但如前文所述，地方债务治理机制是制度长期演化和央地政府长期互动博弈的结果，现阶段形成的基于债务控制权的行政发包制具有较强的稳定性，行政发包程度和范围的调整都不是一蹴而就，而注定是渐进甚至在“行政”与“发包”之间不断摇摆、反复的过程。

五、结论及对策建议

借助基于控制权的行政发包制理论这一分析工具，本文同时打开中国地方政府债务治理中的债务控制权“黑箱”和行政控制模式“黑箱”，为新中国成立以来三次地方政府债券发行提供了整体性的解释框架。通过将债务控制权分解为债务目标设定权、债务监管权和激励分配权三维度，研究三维度在中央政府、省级政府及市县级政府之间的配置组合，本文发现中国地方政府债务治理机制的整体遵循行政控制模式的前提下，历经直控型债务治理机制、自治型债务治理机制的演化，形成目前较为稳定的基于债务控制权的行政发包制的债务治理机制。当下的地方政府债务治理机制因为实现了预设的防范债务风险的制度功能，同时与现存制度环境和制度安排相适应而具备交易费用节约优势，因而是有效的或至少具有效率增进意义的制度安排。由于行政发包制中发包的范围和程度并不是一成不变的，因而地方政府债务治理机制仍然存在制度变革的空间，也有进一步提升制度绩效的必要。

本文的研究结论对于地方政府债务治理的对策具有启示性意义。由于基于债务控制权的行政发包制是现有制度约束条件下的理性选择和制度均衡，因而改善债务治理机制的绩效必须注重影响债务治理机制的外部制度环境。理论表明，中央和地方政府的财政分权、财政责任进一步规范化、法制化以及金融分权体制的完善，都有利于提升债务治理机制的绩效。而在外部制度环境短期难以改变的前提下，通过强化行政发包制内部作为中央政府债务治理目标任务承包商的省级政府的监管责任，防范债务治理中作为管理方的省级政府和作为代理方的市县级政府的共谋行为，无疑会改善行政发包制债务治理机制的治理绩效，有效遏制地方政府债务风险的发生。