保障公民环境参与权的困境及进路

马继东 朱向雷

[摘 要]在推进我国生态文明建设进程中，伴随着政府管制型这一环境治理模式出现了环境治理困境，党的十九大提出要构建新的环境治理体系。在新的环境治理体系中，特别强调要吸纳公民的环境参与。然而在公民的环境参与过程中，还存在诸多阻碍公民环境参与权实现的难题，如何破解这些难题，值得深入思考。

[关键词]公民;环境参与权;困境;路径

[中图分类号]D921          [文献标识码]A       [文章编号]1672—4496（2019）04—051—04

党的十九大报告在谈到推进我国生态文明建设问题时，提出在推进我国生态文明建设进程中亟待构建一种新的环境治理体系，这就是报告中所强调的要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[1]由此可以看出，要推进我国的生态文明建设，如何更好地吸纳公民的环境参与，切实保障公民的环境参与权，成为摆在我们面前的一个崭新的课题。

一、保障公民环境参与权的重大现实意义

在环境保护和环境治理过程中，广泛吸纳公民的环境参与，保障公民的环境参与权利，其现实意义在于：

（一）有助于推进环境民主，促进政府环境决策的民主化、科学化

在环境保护和环境治理过程中，吸纳公民的环境参与，切实保障公民的环境参与权利，是推动政府的环境决策民主化、科学化的重要途径。首先，公众参与环境立法，有助于环境立法的民主性和公平性。立法机关在环境立法过程中，通过广泛听取、考虑和协调不同公民的意见、要求、利益，可以使环境立法更好地维护环境公共利益，同时也有助于更好地维护公民的环境利益。其次，公众参与环境决策，可以最大限度地减少政府环境决策的盲目性、随意性，进而提高其环境决策的科学性。政府部门要做出准确的决策，需要占有足够的环境信息。政府部门获取环境信息的渠道比较单一，而公众来自四面八方，在环境信息的获取上有其独特的优势，政府通过吸纳公众参与环境决策，可以避免其决策偏离实际，有助于推进其决策的科学性。再次，公众参与环境监督，可以对政府的环境信息进行有效的监督，推进政府环境信息进一步公开。另一方面，也可以监督环境行政机关的行政不作为，提高环境行政机关依法保护生态环境和推动绿色发展的自觉性，推动环境行政机关在环境保护和监管中更好地尽责。

（二）有助于更好地维护公民的环境利益

近些年来，伴随着我国社会主义民主政治的发展，我国公众的权利意识不断提升，对自身的环境利益也越来越重视，公众通过环境参与，可以更好地维护其环境利益。公众参与环境保护，能够表达自己所属的社会群体、社会阶层对环境公共事务的愿望、意见和利益诉求，进而在环境公共利益的分配中，能够更好地维护本群体、本阶层的环境利益。由于环境资源的有限性，公民要实现环境利益的最大化，必须积极参与环境管理和环境公共事务，并在其中积极表达自己的利益诉求，这样才有可能维护和实现自身的环境利益。公众只有通过环境参与把自己的利益诉求充分表达出来，才能引起决策者对其所在阶层、群体环境权利和诉求的重视和考虑。可见，环境保护中广泛吸纳公众参与，保障公民的环境参与权利，既是公众环境利益表达的途径和载体，又是公民维护自身的环境利益的重要手段。

（三）有助于构建新的环境治理体系

在党的十九大以前，我国的环境治理体系基本上是政府管制型的治理体系。在这种环境治理模式下，政府及其相关的行政主管部门是生态环境治理的合法主体，而社会组织尤其是公民在生态环境保护中的地位尚未明确规定。因此，在生态环境保护与治理过程中，政府及其相关行政主管部门构成了合法的主体，始终处于主导地位。这种环境治理体系的缺陷在于过分倚重政府进行环境管制，而政府的环境管制并非是万能的，在有些情况下，可能会出现政府的环境管制失灵，进而造成环境治理的困境。党的十九大提出构建新的环境治理体系，强调吸纳公民的环境参与，公民参与生态环境治理，打破了过往单一依靠政府进行环境管制的传统环境治理模式，从而构建出一种多元主体共同参与环境治理的新模式。在我国的环境保护和环境治理过程中，如何保障公民的环境参与权，切实保障公民的环境参与，对于构建和完善新的环境治理体系至关重要。

二、保障公民环境参与权面临的主要困境

（一）公民环境参与权的保障存在法律困境

关于公民环境参与权，新的《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”第五十七条规定“公民、法人和其他組织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。” “公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。”[2]由此可见，新的环境保护法确定了我国公民享有环境参与的权利。但是，新的环境保护法对于公民环境参与的内涵、程序等并没有做更为明确具体的说明。

此外，我国的环境信息公开制度也不太完善。环境信息公开是公民环境参与的重要前提条件，公民如果不及时掌握真实的环境信息，公民的环境参与必定是盲目的。就目前来看，政府的环境信息公开主要有两种模式，一种是政府主动公开的环境信息，另一种是依申请公开的环境信息。但对于哪些环境信息政府必须主动公开，虽然有相关的法律规定，但规定的过于笼统和模糊，势必会造成政府在环境信息公开时，会选择性地公开环境信息，这样非常不利于公民了解真实的环境信息，更不利于公民的环境监督。此外，在企业环境信息公开上，《清洁生产促进法》规定企业需要强制公开的环境信息是“与清洁生产相关的信息”，这样的规定也非常模糊，不利于政府部门的环保督查和公民的环境监督。

（二）公民环境参与的渠道狭窄且不畅通

能否有畅通的环境参与渠道，是切实保障我国公民环境参与权的一个重要前提条件。然而，就当下来看，我国公民环境参与的渠道依然很狭窄，大体上只有两条渠道，即制度性渠道和非制度性渠道。制度性渠道主要包括借助人大、政协这类平台，提交反映公民环境诉求的提案，或通过信访反映公民的环境诉求，维护自身的环境权利。非制度性渠道依照我国《环境保护公众参与办法》中的相关规定，主要指环境保护主管部门通过征求意见、问卷调查、组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民对环境保护相关事项或者活动的意见和建议，公民也可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议[3]。非制度性渠道由于大都具有不定期性、自发性，从而导致公民环境参与的目的性不强，因此很容易被忽视。由此可见，目前，我国公民环境参与的渠道还比较狭窄，在遇到一些突发性的环境事件时公民的环境参与渠道就不太畅通。

此外，我国的公民环境参与更多的是末端参与，缺少事前参与和事中参与。即便有一些法律规定了可以事前参与，但又严格限定了公民环境参与的范围，比如在2016年新修订的《环境影响评价法》中虽然赋予了公民在专项规划的审批前拥有参与权，但公民的环境参与权仅限于专项规划，对于规划环评和政策实施的环境影响评价，公民则无权参与。

（三）公民的环境参与尚未完成从自发到自觉的转变

环境保护和环境治理作为公共事务，不单单是政府的责任和义务，更无法离开公民的环境参与。然而，就目前来看，我国的公民环境参与，还未完成从自发到自觉的转变，很多公民的环境参与依然带有自发性。主要原因在于：其一，政府的决策部门和环境监管部门对公民的环境参与缺乏热情。政府部门仍有一些人认为，中国的环境管制更多依靠的是政府的环境管制，民众发挥的作用不大，进而在环境决策制定的过程中，在建设项目立项前的环评过程中，不重视吸纳公民的环境参与。其二，环保组织NGO在提升公民环境参与能力上发挥的作用有限。就目前来看，我国的环保组织NGO偏重于通过讲座、培训、清洁卫生活动等方式宣传环保知识，增强民众的环保意识，而对于民众对环境参与的理论认知、环境参与的程序和方式及其在环境权益受到侵犯时如何维护等则缺乏必要的引领。其三，公民个人在环境参与的自觉意识和自觉行动上有欠缺。很多公民还没有清醒地认识到在环境保护和环境治理过程中，公民的环境参与权利到底有哪些？公民的环境参与能够发挥什么样的作用？应该怎么去发挥自身的作用？当面对破坏环境的行为时如何抵制？当环境的公共权益或自身的环境权益受到非法侵犯时该如何运用法律手段加以维护？这些都制约着公民的环境参与成为自觉的行动。

三、保障公民环境参与权的进路

（一）健全和完善保障公民环境参与的相关法律制度

修改后的新环保法只是对公民的环境参与加以法律确认，但还没有对公民环境参与做出具体详尽的法律规制，因此还需要不断完善。首先，对公民环境参与的程序、方式等应以更加详尽的法律条文加以确认。这样，才能保证公民的环境参与的有序性、合法性、真实性。如果没有形成具体的程序制度规定，公民的环境参与很容易落空。第二，对于非制度化的公民环境参与渠道，也亟待加以法律确认。比如为吸纳公民参与环境决策而举办的论证会、座谈会、研讨会，对代表的范围、人选的确定、讨论的事项、回避事项、发言要点等，都应该有明确的规定，这样才能确保公民环境参与的实际效果和公正性。第三，对于公民环境参与提出的建议或意见，建立回应制度。无论公众提出的意见或建议是否被采纳，决策部门都应做出回应，告知意见提出者，否则，公民的环境参与就失去了意义，公民的环境参与权就可能被虚置。

（二）拓宽渠道吸纳公民参与环境立法、环境决策和环境监督

首先，采取多种方式吸纳公民参与环境立法。可以通过在一些网站设置网络专栏、发放环境调查问卷、召开专家咨询会、座谈会、研讨会等多种方式，广泛吸纳专家学者、社会各方面人士对环境立法的意见和建议，进而使环境立法能够更好地體现民意，彰显我国的环境保护和环境治理的民主性和公开性。其次，多渠道吸纳公民参与环境决策。各级环保主管部门应该在民众中广泛宣传公民享有环境参与决策权，并主动邀请公民参与到环境保护和环境治理的各项决策中，就相关的环境保护和环境治理议题与公民进行共同探讨共同协商，从而制定出科学的政策。此外，各级环境主管部门还应把吸纳公众参与环境决策常态化，为此应设立公民参与环境决策的平台，借助该平台汇集公民对环境保护和环境治理的相关建议，环境主管部门在决策时要充分考虑到公民的建议和诉求。再次，提高环境监管部门对吸纳公民参与环境监督的重视。由于环境监管部门的工作人员数量有限，因此，单靠环境监管部门的监督人员来监督环境，监管力量有限。在发达国家有近三分之二的环境污染事件是最早被公众或绿色组织发现的，因此，在我国也必须高度重视公民在环境监督方面独特作用。一方面，各级环保主管部门要采取得力措施，以确保公民举报环境违法事件的渠道畅通。可以通过不断健全和完善12369环保投诉和举报热线，遏制一些不法企业的肆意排污行为或其他环境损害行为。另一方面，可以搭建一些曝光平台，对环境损害事件、涉事企业、责任人等进行曝光，以此对环境损害起震慑作用。再有，要切实保证举报者安全。环境损害事件牵扯的利益比较多，公民个体往往会承受来自于各方的诸多压力，只有切实保证举报者的安全，才能更好地激发公民在环境监督方面发挥作用，确保公民环境监督权真正落到实处。

（三）不断增强公民环境参与的权利意识和能力

首先，大力增强公民的环境权利意识。不可否认，伴随着我国先后加入了联合国《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》，我国公民的政治权利、经济权利、文化权利、社会权利意识得到很大幅度的提升，但是，我国公民的环境权利意识才刚刚觉醒，广大民众对环境权利的认知才刚刚起步，因此必须大力增强公民的环境权利意识。其次，努力提升公民环境参与的能力。一要加强对公民的环境保护知识、环境法律知识以及环境民主知识的普及教育，使其认识到自身拥有哪些环境参与权利，通过哪些程序合法地行使自己的环境参与权利？运用哪些手段来捍卫自己的环境参与权利？进而使其学会依法、理性、有序地参与环境保护和环境治理，并选择合法的途径维护环境公共利益和自身的环境权益。二要构建多种平台，践行公民环境参与的具体实践。比如可以引导公民通过生活垃圾分类、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动，来践行环境参与。