辽宁省农村养老服务模式的历史演进

杨扬 陈甚颖

[摘  要]辽宁省农村养老服务根据供给资源的不同，经历了三个阶段。中华人民共和国成立至改革开放前，农村养老服务模式主要以家庭保障和集体保障为主，建立了与计划经济体制相适应的计划型养老服务模式。改革开放以来至社会主义新农村战略的提出，农村养老服务模式经历了逐步探索以居家为基础的社区服务发展阶段。自2006年免征农业税以来，辽宁省开始探索构建农村社会化养老服务体系，鼓励发展农村居家养老服务。同时，逐步引入市场力量，经历了由家庭向社会发展的延伸，由服务“机构化”向“社区化”转变的新阶段，进一步增强了辽宁省农村养老服务供给能力。

[关键词]农村养老服务;供给方式;历史演进

[中图分类号]F061.5;C913.6  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）01-0053-08

一、问题的提出

国际上普遍认为，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口占总人口的比重超过或等于10%，或者65岁及以上老年人口占总人口的比重超过或等于7%，即可认定该国或地区处于老龄化社会。伴随着人口结构的变化，辽宁省在1996年就进入老龄化社会，比全国的老龄化进程提前了4年。2017年3月9日，国家卫计委等13个部门联合印发的《“十三五”健康老龄化规划》显示，到2020年全国60岁以上老年人口将增至2.55亿人，占总人口的17.8%左右。目前，农村少子化、空巢化、老龄化家庭日益增多，家庭养老难以持续。2017年1月25日，国务院印发《国家人口发展规划（2016-2030年）》发布的数据显示，2015年，我国农村失能老年人已达828.9万人。据《2015年中国家庭发展报告》显示，我国农村空巢老年人占农村老年人总数的23.3%。在我国社会化养老服务体系不断健全的今天，居家养老服务是解决老龄化危机的优先努力方向，是“健康中国”战略在农村老年群体中落实的“最后一公里”。第六次全国人口普查统计显示，辽宁省老龄化程度已经位居全国第四位，随着辽宁省老龄化趋势的加快和日益严峻的养老问题，居家养老模式已经成为辽宁省社会养老事业的主要发展方向。据《辽宁省老年人口信息和老龄化事业发展状况报告》显示，2015年，辽宁省户籍总人口为4270.8万人，60周歲及以上户籍老年人口879万人、占总人口20.6%，65周岁及以上老年人口567.2万人、占总人口13.3%，农村老年人口为405.8万人，占老年人口46.2%，80周岁及以上高龄老年人口为115.8万人，占老年人口13.2%，失能、半失能老年人为112.8万人，占老年人口的12.8%，空巢老年人375.6万人，占老年人口42.7%，辽宁省老年人口扶养比高出全国4.5个百分点，其中，沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口和阜新等8个市均高于20%。（老年人口抚养比是指人口中非劳动年龄人口数中老年部分与劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人，也成为老龄人口抚养系数，简称老年系数。表达公式为：老年人口抚养比=65岁以上人口数/15-64岁人口数。）在辽宁省879万人老年人口中，健康老年人448.3万人，占老年人口51%。患有老年慢性病和其他疾病的老年人430.7万人，占老年人口49%。可见，辽宁省人口老龄化的发展速度非常惊人，不仅远高于全国同期平均水平，而且直接影响到未来经济发展的可持续能力。自2003年3月国家实施“东北振兴战略”以来，国家对东北地区发展高度重视，2003年9月，中央出台《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，2007年8月，《东北地区振兴规划》正式批复，2009年9月，国务院颁布《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，为东北振兴与养老服务产业的高速发展创造了良好的政策环境和发展的契机。辽宁省老年人因年龄增长，常见病带来的老年病的发病比例增高，农村老年人在经济供养、生活照料、精神赡养等居家养老服务需求与日俱增，农村老年人养老健康状况不容忽视。

伴随着辽宁省农村人口老龄化趋势日益凸显，农村养老服务面临巨大压力，已成为城乡统筹发展的关键，研究农村养老服务模式的演进与创新是应对当前辽宁省农村人口快速老龄化的迫切要求。结合我国农村经济社会发展历程，通过辽宁省农村养老服务历史资料的梳理与挖掘，试图厘清其供给的演进历程与脉络。将农村养老服务供给的演进历程主要概括为三个阶段，也体现了辽宁省农村养老服务由家庭养老向社会养老延伸，由服务机构化向社区化转变的历史特点。

二、以家庭保障和集体保障为主发展阶段

在中国古代社会中，忠孝观念源远流长，孝道文化以家庭为本位，以血缘道义为核心的家庭养老在经济供养、生活照料和精神慰藉中起到举足轻重的作用。家国同构，家国一体，传统与现实共同确定了国家和政府的主导地位。中华人民共和国成立至改革开放前的计划经济时期，辽宁省农村养老服务以家庭保障和集体保障为主。辽宁是东北地区开发最早的省份，但是，由于解放前长期受封建制度束缚以及帝国主义的殖民统治，经济社会发展比较迟缓、落后。1948年解放后，整个社会经济才得到了新生[1]。自1949年至1956年的农业社会主义改造，使传统乡村社会的农业生产经营方式发生了重大转型，由个体农户经营转向集体经营，拓展了乡村社会的地方治理空间，乡镇转变为人民公社，村落转变为生产队，村民转变为社员。人民公社社员的养老生活已经不仅受制于村落，且受国家计划和集体行动的影响。农村社区由地方性转向公共性和服务性，养老生活已逐步嵌入传统社区日常生活之中[2]。1954年，《中华人民共和国宪法》第九十三条明确规定，劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展社会保险、社会救济和群众卫生事业，以保证劳动者享受这种权利。辽宁省农村土地改革时，对孤老残幼分给近地、好地，并组织帮种帮收。对生活仍有困难的，国家给予定量救济和临时救济。农业合作化时期，对无依无靠的孤老残幼，由集体安排力所能及的劳动，并适当照顾工分，保障生活[3]。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》第二章第七条规定，合作社要吸收老、弱、孤、寡、残疾的人入社。第五十三条规定，农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活缺乏依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证其吃、穿和柴火的供应，实现幼有所育和老有所养。1956年秋，辽宁省在铁岭等9个县农村进行散居五保户试点，之后全省铺开。[3]这一时期逐步形成了以“五保”供养主导，以社会救济为主要特征的社会保障制度。通过建立敬老院实现对孤寡老残社员的集中供养，使农民的基本生活得到保障，这种模式可集政府和集体的优势解决家庭单一主体难以规避的老龄化风险，对于解除农民的后顾之忧和促进社会生产以及提高农村养老服务能力等方面作出了重要的历史贡献。但在城乡二元体制下，辽宁省农村养老服务供给仍相对匮乏，还有待于进一步满足农村老年人的养老服务需求。

我国农村在人民公社时期（1958-1978），即从农业合作化开始至党的十一届三中全会前期间，经历了土地改革、农业合作化和人民公社化运动。1958年之后，为适应计划经济体制发展的需要，政府对农村社会保障在原有基础上进行一定的修改与完善。从初级合作社开始，普遍建立了公益金制度。20世纪50年代中期农业合作化高潮时，辽宁省农民的养老保障主要以集体保障为主，使因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民也可通过由集体分派其力所能及的轻活，并参与年终分配，集体仍会给予赡养老年人的家庭适当支助。人民公社实行供给制与工分制相结合的分配制度，生活资料的70%按人口平均分配，其余30%按照社员的劳动量即工分进行分配。1958年秋，辽宁省康平县小城子镇公社率先办起全省第一所农村敬老院，开始出现了集中供养形式[3]。1961年，《农村人民公社工作条例》（简称《六十条》）第二十六条规定，生产大队可以从大队可分配的总收入中，扣留百分之三到五的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用。生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。诸多公社和大队又相继建成了敬老院和福利院，使农村老年人老有所养、老有所为。以生产大队为单位建立了医务室（所），推行农村合作医疗制度，提高了基层农村的医疗服务能力和农民的健康水平，经济较发达地区的农村人民公社、大队通过互助合作建新村，发展福利事业，实行社员退休养老制度等提高农民的养老生活质量。人民公社所建立的农村社区公共产品供给体系为满足农民物质文化生活需要，发展农村社会福利事业起到重要的保障作用。[4]农村养老服务由传统农业社会的家庭保障为主逐渐向以农村社队集体经济为主，政府适度扶持的发展阶段。但由于农村生产力水平不高，农村养老服务仍以生存型供给为主，且各地区农村养老保障水平不均衡。[5]农村合作化后，集体对五保户的主要赡养方式是，对能参加轻微劳动的孤老户，安排他们从事力所能及的生产，不足部分照顾工分。对丧失劳动能力的五保户给予供给。一种是补助劳动日;另一种是补助款物。对日常生活难以自理的年老体弱、残疾人，安排专人给予照料。对散居五保户的赡养，随着农村经济的发展，逐步发展成多层次、多元化的供养体系。属村供村养的五保户，每人发给“五保供给证”，凭证到所在乡、村领取五保费和口粮、烧柴等;村供亲养的，既发五保证又签订五保协议书;亲供亲养的，必须在老人自愿，关系亲近，供养者条件较好，能确保五保户生活的前提下，签订五保协议书[3]。此外，辽宁农业技术装备雄厚，“四化”水平较高，为农村养老保障水平的提高奠定了良好的基础[1]。这一时期的农村社会保障逐步建立了以集体经济为依托的五保供养制度和合作医疗制度。在人民公社制度下，政府替代宗族承担了农村社会互助与救助职能。农村养老服务供给以集体保障为主，辅之以较低水平的社会救助与粗放式的机构养老，农村养老服务采取“自上而下”的决策机制和制度外渠道为主的筹资机制，弱化了家庭的生产功能，进一步弱化了家族的血缘权威，但国家和集体的供给水平较为有限，农村养老服务供给水平较低。

新中国成立后至改革开放之前，受高度集权体制与分配制度等客观因素影响，农村养老服务高度依赖家庭和集体保障供给，政府通过乡镇敬老院向农村集中供养的“五保户”提供养老服务，逐步确立了以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助、农户自我服务为主的农村养老服务模式。

三、以居家为基础的社区服务发展阶段

改革开放后至社会主义新农村战略的提出这一时期，随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的实施，农村基层政权和社会管理体制基本形成了“乡政村治”格局[6]。2005年12月31日，党中央、国务院印发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）逐步完善新型农村社会保障制度。次年，党的十六届六中全会指出积极推进农村社区建设与发展，逐步完善以居家为基础的养老服务体系。逐步加大公共财政对农村社会保障制度财政的投入力度。探索完善与农村经济社会发展水平相适应、城乡统筹发展的农村社会养老保险制度。

（一）家庭与土地保障为主和政府救助为辅阶段

家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，使原有高度集中的计划经济体制逐渐被打破，农村经济朝着商业化和市场化方向发展。传统农村养老服务在资源配置、机构运行效率以及运行机制等方面面临严峻的挑战。农村集体经济弱化以及农村养老服务“社会化”改革的实施，使辽宁省原有农村经济社会结构发生较大变化，瓦解了传统计划经济体制下的集体经济组织形式，农民所面临的风险已经从集体经济组织下的共同风险变成个人的、分散的风险。传统社会中的宗族家庭观念日趋减弱，宗族制度或家族力量提供家庭照料的可能性越来越小，大量社会职能和责任逐渐回归社区，农村养老服务在缺少充分集体经济支持和国家扶助的情况下，实现了自我社会化，曾出现集体合作医疗废弃、“五保”制度难以落实，养老服务重新回归家庭主体地位，以家庭成员为主、邻里互助为辅、以土地资源分配为基础的传统家庭养老服务模式。有助于恢复传统养老功能，强化了家庭参与养老服务的功能，提高农民养老保障水平，对于促進辽宁省农村经济社会发展起到推动作用，为农村养老服务的发展奠定了物质基础，推动营利性养老服务的发展，促进了我国农村养老服务体系的发展。

由于家庭联产承包责任制规模较小，在满足农村老年人基本养老需求上具有比较优势，具有较好的精神赡养功能。[7]政府在经济体制改革中为建立和完善农村社会养老保障做出了重要的战略部署。自20世纪80年代中期开始，我国在养老保障、医疗保障、社会救助、五保供养等社会保障制度上对农村社会保障制度进行了改革。1982年，辽宁省农村推行联产承包责任制，乡镇企业有很大发展，五保经费的支出与提取，由过去从公社、大队、生产队公益金中列支，改为由当地农户和乡（镇）、村企业按一定比例合理分担，并分别列入乡（镇）、村年度公共事业统筹提留计划。所筹的经费作为五保供养基金，实行专项管理，由乡（镇）和村两级分项安排使用。贫困乡（镇）、村统筹的五保供养基金入不敷出，由乡（镇）人民政府报请县人民政府审查批准，给予补助，其费用在县、乡（镇）的社会救济福利事业费中列支。连续遭受严重自然灾害的贫困乡（镇）、村，在国家发放救灾款时，对五保户给予重点救济。辽宁省五保经费，总体状况是集体支出逐年增加，国家救济有所减少，供养人数逐渐减少，五保经费年年增加，生活水平不断提高。[3]1986年4月，第六届全国人大第四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，逐渐探索建立农村社会保障制度。随后，党的“八五”计划进一步指出：“建立健全养老保险和待业保险制度，逐步完善社会保障体系，逐步建立不同形式的老年保障制度。”1988年7月，辽宁省政府颁布《辽宁省农村供养五保户暂行办法》，使辽宁省农村养老工作走向法制化。[3]自20世纪80年代后，农村集体经济的衰弱，农村老年人由子女或其他亲属供养的比重逐渐增加，家庭和土地养老支持在较长时期仍是辽宁省农村养老服务的主要来源。1990年，辽宁省享受五保供养总人数6.78万人，占农村人口的2.95%，其中，散居的4.02万人，入敬老院的2.76万人。目前，辽宁省共有敬老院1200多所，基本实现了一乡一院，有226所敬老院对外开放。[3]随着农村经济的发展，辽宁省农村五保老人的生活状况由过去的温饱型过度到康乐性，赡养方式由社队单一供养发展到乡、村多渠道、多层次、多形式的供养体系。

（二）探索以居家为基础的社区服务发展阶段

我国农村居家养老服务供给经历了以居家为基础探索社区服务的发展阶段。政府从传统社会迈向近代社会进程中正由“权力政府”向“责任政府”转变，政府在居家养老服务供给中承担有限责任。政府管理模式从统治型管理转向公共行政管理，政府积极回应社区老年福利需求，公正、高效实现公众需求与福祉。[8]政府作为社会福利事业引导者，其主要职能是提供服务与政策引导，其责任定位于政策导向与组织领导。[9]仅凭乡镇政府不可能提供完善的农村社区公共产品与养老服务，亟待在政府与社区居民之间构建一个具有中介职能的微观组织，为农村社区公共产品供给提供动力源泉。[4]在社会福利分工中，家庭和社区是我国农村社会福利的基础，而乡镇民营机构、非营利组织的供给责任逐渐回归。

老年福利事业是社会保障体系的重要组成部分。1986年，民政部提出社区服务，并正式提出在经济发达地区发展社区型养老保险。1987年，部分乡村从自发实验进入到保险制度试点，具有代表性的如上海市嘉定县马陆乡、大连甘井子区凌水镇庙岭村等，1989年，全国19个省、市、自治区的800多个乡、8000多个村开始实行养老保险制度，但这次探索未获得成功。[10]1991年，社区服务转变为社区建设，社区服务逐渐成为社区建设的重要内容。社区服务主要以老年人、儿童、残疾人、社会贫困户和优抚人员为服务对象，而以社区为依托，为老年人提供生活照顾和养老服务是政府义不容辞的职责。1999年9月，辽宁省民政厅下发了《辽宁省社会福利事业机构执业管理暂行办法》（辽民发[1999]9号），能够有效促进辽宁省社会福利事业的发展。2000年3月，中共中央、国务院颁布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，标志着农村税费改革的开始。2000年，《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》（国办发[2000]19号）首次提出“居家”概念，在养老方式上探索以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的社区养老服务发展方式，鼓励以政府为主导、社会力量积极参与发展社会福利事业。可见，居家养老政策提出伊始就定位于依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政服务、医疗护理、法律咨询、社会参与、精神慰藉等全方位服务的政策理念，政府对居家、社区和机构养老服务三者的功能与作用的阐释有了较为清晰的界定，以政府为主导的居家养老服务发展取得阶段性进展。同年8月，中共中央国务院《关于加强老龄工作的决定》（中发[2000]13号）中指出，建立以家庭养老为基础、以社区服务为依托、以社会养老为补充的养老机制，逐步建立较为完善的老年服务体系，逐步提高老年人的物质和精神生活质量，不断实现老有所养，作为老龄事业发展的主要目标。同年12月，辽宁省政府办公厅发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》（辽政办[2000]108号），促进了辽宁省社会福利事业的社会化发展。次年，民政部《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》中指出，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供支撑。“居家养老”首次在政府文件中明确提出。2003年，党的十六届三中全会首次提出加强农村社区服务、“农村社区保障”“城乡社区自我管理、自我服务”的要求。十六届四中全会提出要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。辽宁省委《关于构建和谐辽宁的实施意见》中也提出要加快健全社会保障体系。

2004年，辽宁省政府《关于加快养老产业发展的意见》（辽政发[2004]19号）指出，将养老产业发展提升到发展新兴产业，扩大就业，维护社会和谐与稳定，加快辽宁省老工业基地振兴，促进经济社会可持续发展的高度，并已纳入辽宁省国民经济和社会发展的总体规划。农村养老产业是辽宁省养老产业的重要组成部分，在深化现有农村敬老院改革的基础上，通过大力发展农村乡（镇）区域性中心敬老院和老年服务中心，……，不断提高养老的社会覆盖面和服务水平。2005年，我国政府明确提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业。辽宁省推动养老服务社会化的福利工作在全国具有典型性。2005年10月，辽宁省委、省政府印发《辽宁省开展“敬老行动”的安排意见》的通知，旨在进一步完善养老保障制度，适应社会主义市场经济体制需要，构建以居家养老为基础、社区服务为依托，社会福利机构为载体的覆盖城乡老年人的社会养老服务体系，建立健全保障老年人合法权益的法律制度。

四、以居家养老服务为主的发展阶段

2006年，免征农业税标志着农村已经进入零赋税时代。同年，党的十六届六中全会首次提出积极推进“农村社区建设”的重要任务，从宏观层面将居家养老服务纳入基本公共服务均等化范畴加以推广，并积极引导企业和非营利组织参与农村居家养老服务供给，形成以政府为主导，多元主体参与居家养老服务的供给格局。这一时期，辽寧省在总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。农村养老服务以“居家为基础”的养老服务体系的提出为标志，是政府、企业、非营利组织、社区、家庭等多元主体的发展期，凸显政府和社会责任，供给主体职责的整合，彼此间竞争与合作。农村居家养老服务供给与多元化需求相适应经历了多元供给的实践探索。

（一）探索建立农村社会化养老服务体系

这一时期农村传统家庭养老面临着内在基础削弱和外在保障缺乏的双重困境，由于大量农村青壮年劳动力外出创业，农村独居、家庭空巢老年人逐渐增多，农村传统“养儿防老”功能式微。如何有效满足农村高龄、独居、空巢老年人的养老服务需求，已成为探索建立农村社会化养老服务体系的重要任务。同时，土地养老功能的弱化进一步激发了农民对养老保险制度需求的热情。政府积极吸纳和挖掘社会慈善福利资源注入农村社区服务，探索建立以农村老年人需求为导向的社会化养老服务体系。2006年，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发[2006]14号）指出，进一步促进社会福利社会化，加快发展居家养老服务业，首次提出“居家养老服务业”的概念。同年，《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发[2006]6号）中指出，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系，以居家、社区和机构“三位一体”的服务体系已初具雏形，但三者的功能作用与运行机制具有差异性。2007年，党的十七大报告明确提出，将城乡社区建设成为管理有序、服务完善的社会生活共同体。同年，国家发改委和民政部联合印发《“十一五”社区服务体系发展规划》（发改社会[2007]975号），明确提出发展居家养老服务，依托社区为老年人及其家庭提供商品递送，医疗保健，日间照料、老年护理等服务。提供老年护理服务，尤其为高龄、失能、空巢老年人提供社区服务，逐步明确了居家养老服务的内涵和外延。2008年，全国老龄工作委员会联合相关部门颁布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发[2008]4号），提出全面推进居家养老服务，首次明确界定居家养老服务的内涵。农村居家养老服务政策的持续推进为积极化解农村人口老龄化风险起到关键和基础性制度保障作用。

社会化养老服务体系建设的重点是居家服务。2008年，辽宁省有400个村完成“一场五室”等农村社区基础设施建设指标，主要围绕“一场五室二市”的建设任务来推进，其中，“一场”即室外文体活动广场;“五室”即农村社区办公室、医疗卫生室、图书阅览室、综合（多功能）活动室、警务室;“两市”即日用百货超市和农业生产资料超市。条件具备的农村社区可根据实际建立法律服务站、档案室、科普站、劳动就业服务站等社区公共服务设施。2008年，辽宁省11700多个村中，约有20%的村（社区）已基本完成农村社区建设任务。2009年，民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发[2009]165号）指出，大力发展居家养老服务，依托社区养老机构和社区老年人日间照料中心，逐步建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系，明确界定了“社会养老服务体系”的概念。国家高度重视“三农问题”，相继出台“两减免、三补贴、四保障”等支农惠农政策。辽宁省农村养老模式以此为契机，逐渐向现代化福利型养老模式转型。2009年，辽宁省人民政府办公厅关于贯彻实施《辽宁省老年人权益保障条例》的通知（辽政办发[2009]8号）指出，引导农村社区依托行政村和较大自然村，利用农家院等场所建设托老所、老年活动场站等养老设施，使农村老年人能够更好地享受居家养老服务。2009年11月，辽宁省人民政府《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》（辽政发[2009]31号）指出，经国务院批准在义县、康平县、彰武县和建平县等八个县开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。

（二）探索支持发展农村居家养老服务

2011年，国务院颁布《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发[2011]28号）指出，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系为主要发展目标，注重机构养老在养老服务体系中的地位由“补充”提升为“支撑”。同年，国办印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发[2011]60号），厘清了居家养老在社会养老服务体系中的定位。2012年，新修订的《老年人权益保障法》则明确规定：“保障老年人合法权益是全社会的共同责任”。人的生活保障和福利从最初的个人命运和家庭义务，逐渐成为了政府责任和国家行动。这一时期，辽宁省农村居家养老服务供给主体日益多元化，既包括政府或者社会（包括政府福利与救助、救济，社会养老金、社会慈善和福利等）提供经济支持，也包括家庭（包括子女、亲属、配偶或者自己）、体现了政府、社会、家庭、个人共同承担责任的原则。伴随着老年人保障养老法规的完善，对养老服务供给主体的多元化发展提出了明确的法律要求。2012年，《老年人权益保障法修订草案》对养老进行了重新定位，即将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”。同年，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）中明确“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立”，围绕养老服务供需不匹配、市场主体发育机制有待健全以及城乡区域发展不均衡等问题，提出加快发展养老服务业等意见。辽宁省在制定国民经济和社会发展第十二个五年规划时提出，把保障和改善民生作为省政府工作的根本出发点和落脚点。建立覆盖辽宁省城乡居民的社会保障体系，关键是如何提高农村社会保障的水平。按照《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发[2016]62号）和《国务院办公厅关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案的通知》（國办发[2017]22号）有关要求，结合北京市与沈阳市两市实际，推动两市在社会保障、“互联网+民政”“互联网+社区治理”，以及快速路网、电能替代、新能源、新型城镇化等领域对接交流合作。

2014年，为推进辽宁省养老服务业较快发展，辽宁省人民政府颁布《关于加快发展养老服务业的实施意见》（辽政发[2014]4号）指出，切实加强农村养老服务，健全居家养老服务网络。依托农村互助幸福院工程，完善农村养老服务的托底功能。充分利用和改造村（社区）的养老服务设施，为农村老年人提供日间照料等居家养老服务。此后，中央和地方政府陆续出台了相关鼓励和支持政策，以政府为主导，有效推动居家养老服务健康可持续发展。2014年，商务部《关于推动养老服务产业发展的指导意见》（商服贸函[2014]899号）提出，政府在政策制定上注重居家养老服务供给。同年，国务院提出将养老事业发展成养老产业，并通过市场机制推动养老服务业健康发展，依托企业、非营利组织、社区和社区医院等多元供给主体，建立健全多层次居家养老服务体系，满足异质性居家养老服务需求。同年8月，财政部等多部门下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号）指出，政府购买养老服务需要结合区域经济发展水平，依据养老服务的性质、对象和特点，从养老服务评估等多角度明确了购买养老服务的内涵，着重围绕生活照料、医疗康复和养老服务人才培养诸方面推进政府购买养老服务。其中，购买居家养老服务主要表现为对基层和农村养老服务的支持，逐步拓展政府购买养老服务的内涵和领域，为符合政府资助条件的老年人提供助餐、助浴等上门服务，以及养老服务网络化平台提供建设。2015年12月30日，中共中央审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》指出，抓好新一轮东北老工业基地振兴，着眼点主要在于着力保障和改善民生，使发展成果更多更公平惠及全体人民。2017年1月23日，民政部等13部门联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（以下简称《通知》）指出，推动社会力量参与养老服务业发展的积极性，激发市场活力和民间资本潜力，促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体，尽快破除养老服务业发展瓶颈，助力养老服务供给侧改革。在新一轮东北振兴的时代背景下，2016年4月，中共中央国务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》指出，综合性发展旅游、养老、健康、文体、休闲等产业。新一轮东北振兴已站在新的起点上，支持与民生保障相关的居家养老服务产业发展，使民生改善和经济发展良性互动。辽宁省人民政府关于《积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力实施方案的通知》（辽政发[2016]22号），指出依法盘活农村建设用地存量，重点保障农村养老、文化及社区综合服务设施建设用地。完善城乡养老服务体系。同年11月，《辽宁省老年人权益保障条例》明确规定村民委员会应组织开展老年人信息登记，了解反映老年人的服务需求，协助政府对本区域内的养老设施及其他养老服务项目的情况进行监督、评议，组织开展互助养老和以老年人为对象的志愿服务和文化娱乐、体育活动，依法成立老年协会，有效满足老年人的养老要求，协调老年人纠纷，维护老年人合法权益。

可见，在农村居家养老服务的发展期，农村养老服务供给呈现动态发展变化过程。政府逐步将农村居家养老服务供给的部分权力和责任“让渡”给企业和非营利组织等供给主体，并由企业、非营利组织提供老年人需要的居家养老服务。农村社区不仅是群众性自治组织，也是综合性的社会治理单元。政府逐步从养老服务领域退出而由企业等多主体供给，农村居家养老服务生产和供给社会化，作为服务承接方的企业在生产前了解服务需求，由营利性养老机构来供给，提高服务质量和效率[11]。通过营利性和市场化服务，引入竞争机制，通过公办民营、民办公助、购买服务等形式实现社会资源参与，而具体采用何种多元供给方式取决于市场需求规模、企业主体供给能力等要素，不仅能有效弥补非营利性服务供给的不足，也能让具有支付能力的农村老年人享受专业化和个性化服务。福利多元主义理论已嵌入农村居家养老服务多元供给中，居家养老以需求为导向，居家养老服务的生产、运营、管理等过程所需的资源需要社会力量协同供给，逐步实现农村居家养老服务供给主体之间的协同合作，以创新服务供给方式为途径，切实增强农村老年人的幸福感和获得感。

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[11][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：5.

责任编辑  魏亚男