新疆长治久安的立法保障机制

黄 侨 马召伟,2*

（1 塔里木大学经济与管理学院，新疆 阿拉尔843300）

（2 塔里木大学南疆经济社会发展研究院，新疆 阿拉尔843300）

1 相关概念的界定

1.1 长治久安

长治久安一词出自《汉书·贾谊传》：“建久安之势，成长治之业”。新的发展时期下，长治久安是指通过社会的长期治理实现政治稳定和经济繁荣。2010 年5 月17 日至19 日，中央新疆工作座谈会确定新疆的战略目标是推进新疆跨越式发展和长治久安[1]；2014 年5 月28 日至29 日，第二次中央新疆工作座谈会明确新疆工作的总目标是社会稳定和长治久安[2]，这表明了长治久安对新疆的重要性。

1.2 立法保障机制

在界定立法保障机制概念之前，必须先界定何谓“法律保障机制”。法律保障机制是指通过法律特有的国家强制性和规范性将一定的对象规定在法律中，从而保障相应对象依靠法律得以实现的过程和方式。法律保障机制的内容包括立法保障机制、司法保障机制和行政保障机制。因此，立法保障机制是指通过立法活动确立一定对象的法律地位，从立法源头上保障其实现的过程和方式。

1.3 长治久安对立法保障机制的要求

依法治疆基本方略是全面推进依法治国在新疆的具体体现，也是新疆实现维护稳定、长治久安总目标的一个基石。

立法工作是依法治疆中实现有法可依的源头环节，需要通过立法来保障长治久安目标的实现。要实现长治久安这一目标，根据《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》的有关规定，对立法保障机制的要求有：完善立法工作机制，推进科学立法、民主立法，依法行使自治区地方立法权，加强重点领域立法，加强和改进政府立法工作，加强政府规章和规范性文件的监督管理，加强和改进人大的法律监督工作[3]。

2 新疆长治久安立法保障机制的现状

2.1 新疆的立法工作机制

2.1.1 人大主导立法工作

新疆的立法工作由人大主导，人大的工作机制以及人大代表是立法保障中的重要环节。

除了定期召开人民代表大会和常务委员会外，全国人大还建立了代表联络点和立法研究等工作机制。目前，乌鲁木齐市等多个市、自治州、地区已经建立了人大代表社区联系点。2012 年石河子市人大常委会把充分发挥主体作用作为抓好代表工作的重要突破，开展了“人大代表接待日活动”，在乡镇和街道建立代表之家，定期接待群众，倾听群众诉求，为群众排忧解难[4]。人大代表立法调研工作具有覆盖范围广、可以掌握第一手资料等特性。为了深入真实地了解各个地方的实际情况，加强立法的针对性和可操作性，自治区人大在立法时会前往多地进行立法调研。例如，2015 年新疆维吾尔自治区人民代表大会立法研究小组在乌鲁木齐、阿勒泰等多个城市开展调研，了解各地促进民族团结进步工作具体做法经验，最终促成了《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》的出台[5]。

表1 新疆人大代表性别结构、族别结构和知识结构情况

表1 显示，近五届新疆人大代表的总人数在550名左右波动，第十三届与第九届相比增加了6 人。性别结构方面，第十二届的女性代表总数比第十一届女性代表总数减少3 人；族别结构方面，少数民族人大代表人数比例较高。在知识结构方面，与第九届大专以上代表的比例相比，十一届全国人大代表的教育水平有了很大提高。由此可以看出新疆人大的代表具有代表性、广泛性等特征，代表的素质不断提高，为新疆的立法工作打下良好的基础。

2.1.2 专家学者参与立法

新疆法学方面的专家以及学者通过加入立法咨询委员会（立法专家委员会）、参加立法论证会的方式积极参与立法，为立法的科学性提供保障。

2006～2013年，自治区人大法制委员会先后聘任了三届共61名立法咨询专家。2013年立法专家组成员聘期五年，为自治区人大常委会法制委员会统一审议提供法律帮助和发挥参谋智囊作用[6]。自治区于2010 年建立了立法专家咨询制度，于2013 年12 月20日自治区人民政府第二届立法专家咨询委员会聘请了38名专家学者以及律师。2015年自治区政府、乌鲁木齐市政府等立法主体共举行8场立法论证会，邀请新疆法学会成员、立法咨询专家以及相关专业人士参加，对相关条例草案的深入讨论提供了立法建议。

2.1.3 公民参与立法

目前，中国的立法工作越来越重视科学立法和民主立法。要重视民主立法，就必须提高公民参与立法的积极性，为他们提供广泛的参与途径。新疆采用了网上公开征求立法意见、立法听证会等方式促使公民参与立法，为立法的民主性提供保障。

2013 年自治区政府多次召开立法听证会，参与人员涉及多种职业，具有较强的代表性，使立法做到倾听各方的诉求。2016 年召开了三次立法听证会，其中《＜新疆维吾尔自治区物业管理条例＞（草案）》立法听证会引起社会的广泛关注，成效明显。

2.2 依法行使新疆的地方立法权

2.2.1 新疆地方立法权梳理

新疆的地方立法权主要包括制定地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章。

地方性法规。新疆维吾尔自治区人大及其常委会可根据新疆的具体情况和实际需要，制定地方性法规。在《立法法》修改后，乌鲁木齐市，克拉玛依市，吐鲁番市，哈密市四个设区市和昌吉回族自治州，博尔塔拉蒙古自治州，巴音郭楞蒙古自治州，伊犁哈萨克自治州，克孜勒苏柯尔克孜自治州人民代表大会及其常务委员会可根据自治州的需要制定地方性法规。但是，仅限于城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护三个方面。

自治条例和单行条例。新疆维吾尔自治区，上述五个自治州，塔什库尔干塔吉克自治县，巴里坤哈萨克自治县，木垒哈萨克自治县，焉耆回族自治县，察布查尔锡伯自治县及和布克赛尔蒙古自治县的人民代表大会可以基于当地人民的政治、经济和文化特征，对法律和行政法规作出变通规定。

地方政府规章。自治区、上述四个设区市和五个自治州的人民政府可以制定规章。除自治区外，其余主体制定规章内容的限制同地方性法规的限制一样。

2.2.2 新疆地方立法权的行使现状

地方性法规与单行条例方面：“十二五”期间（2011～2015），自治区通过了40 项地方法规，审查批准了乌鲁木齐，自治州和自治县批准的44 项地方性法规和单行条例[7]。在地方政府规章方面：自治区政府制定了31件，乌鲁木齐市政府制定18件。

2016 年新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《关于确定克拉玛依市、昌吉回族自治州人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》[8]。2016年4 月1 日起两地可以开始制定地方性法规，由此两地成为《立法法》修改后新疆第一批开始制定地方性法规的设区市、自治州。2017 年7 月27 日，《克拉玛依市绿化管理条例》、《克拉玛依市工业遗产保护条例》、《克拉玛依市市容和环境卫生管理条例》等立法项目的调研论证工作基本完成[9]。

2.3 重点领域立法现状

新疆是多民族聚居区。2010 年新疆维吾尔自治区实施了《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》[10]，是第一部加强中国和新疆民族团结教育的地方性立法。它的颁布和实施，为进一步深化民族团结教育提供了有力的法律保障。《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》于2016 年1 月1 日开始实施[11]，它是自治区民族团结进步工作中法治水平迈上新台阶的重要体现。

在促进宗教和谐与遏制宗教极端思想渗透领域，正在施行的新疆的地方立法主要有3部：2014年，出台的《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》[12]；2016年7 月29 日施行，2018 年10 月9 日修订，新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法[13-14]；2017 年，出台和施行的《新疆维吾尔自治区去极端化条例》[15]。目前，新疆宗教事务立法已经形成了国家、自治区纵向层面，自治区宗教活动场所、教职人员、宗教事务条例横向层面的纵横交错的立法布局[16]。

2.4 政府立法现状

自2011 年至2015 年，自治区政府制定了31 项政府立法，乌鲁木齐市政府共制定18 件。在公众参与方面，政府立法同样采用立法听证会和网上公开征求立法意见的方式。

图1 自治区政府2011～2015网上公开征求立法意见次数统计

由图中可以看出2015年～2017年自治区政府网上公开征求立法意见的数量相比于前四年成倍增长，说明政府的立法工作越来越注重公民的参与。

2.5 人大法律监督现状

新疆各级人民代表大会及其常务委员会必须发挥监督法律的作用。目前，人大的法律监督主要针对“一府两院”的法律实施。人大对“一府两院”的监督方式主要包括听取和审查工作报告、查询、调研（走访，实地考察等）、代表视察、接受公民申诉和控告。在对政府方面的监督方式还有规章的批准、备案和撤销。

2009 年至2013 年，共受理群众来信来访16257件次，受理申诉控告案件750余件。2014年共听取和审议12项专项工作报告，开展11次执法检查。

3 新疆长治久安立法保障机制存在的不足

回顾历史，新疆的立法工作取得了辉煌的成绩，但面对不断变化发展的区情以及长治久安的总目标，再次审视新疆的立法保障机制仍存在不足之处，有很大的提升空间。

3.1 人大自身建设存在不足

3.1.1 人大代表的素养仍需提升

不论是法规的制定还是人大对“一府两院”的监督方面，都对人大代表的素养有要求。虽然从上文表1 可以看出人大代表的文化素质已有大幅度的提升，但是仍然需要在法律法规学习与代表个人职责观养成等方面继续提升。因为我国人大代表是兼职从事代表工作，人大代表往往也是择优入选，所以人大代表这一职务侧重荣誉。代表们未经过专门的培训会对应当履行的职责认识不清，容易把参加人大会议当做一种荣誉。这使得人大代表无法很好的履行代表应做到的职责［17］。

3.1.2 人大代表履职保障不足

由于我国各级人大代表均为兼职没有工资，并且人大代表来自各个行业，经济收入水平也有高有低。如果人大代表履职中的个人视察、调研所需的费用都由自己解决，会增加人大代表的经济负担，更会严重影响人大代表的积极性。虽然我国各级人大均有经费补贴，但是存在经费不足的问题，特别是乡镇人大普遍存在经费不足的问题。目前鄯善县乡镇人大经费预算为每位代表每年400元，预算总计一万多元，但是各项工作的开展与活动室建设等实际支出远远超出预算。并且有的乡镇人大经费尽管纳入到预算但也只是流于形式，没能做到专款专用，预算内经费使用完后，开展活动需要多方协调，而多方协调往往是进展缓慢且艰难的工作，这就不利于人大代表工作顺利推进［18］。

3.1.3 人大代表法律监督工作存在不足

人大代表所需要做的工作除了立法之外，还有法律颁布之后的实施情况监督。同立法工作相比，监督工作还是一个薄弱环节，亟待加强[19]。这是在总结人大代表法律监督工作时常使用的说法。人大对“一府两院”监督方面存在一些问题，例如由于人大代表自身对于监督工作的必要性与重要性认识不足导致的监督意识不足；政府行政权力过强但责任问题模糊不清；在对法院与检察院的监督中难以协调与把握好监督司法与监督“个案”的关系，难以确保人大代表监督到位又不妨碍司法独立等问题[20]。

3.2 公民参与立法方面存在不足

3.2.1 公民参与立法渠道不够畅通

不论是人大立法工作机制方面还是政府立法方面，公民参与立法的主要渠道是通过报名参加立法听证会、根据网上公开征求意见的通知发送立法意见、通过人大、政协立法联系点制度反馈立法建议。但是这几种渠道均存在不足之处：第一，立法听证会召开次数较少加之名额限制导致参与人数较少；第二，网上征求意见的通知公民参与程度也较低，信息不公开透明；第三，人大、政协的立法联系点制度则是人大、政协的代表单向联系公民，受制于代表的个人思维，公民通过这项制度反映立法意见也受制于联系点的开放时间；第四，覆盖面不足。因此，人大立法联系点制度建立的不够完善，覆盖地区较少，没有形成常态化运行机制，以上现有渠道存在的阻碍因素均影响公民参与立法。

3.2.2 立法信息公开程度不够

新疆地方性法规、单行条例、自治条例以及地方政府规章制定时的立法草案意见征集、听证会报名通知以及立法后评估调查等工作的信息公开主要采取网络、报刊等形式。其中，网络在现代生活中已经越来越重要，新疆维吾尔自治区人大常委会网、新疆维吾尔自治区人民政府网、新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室网以及四个设区市、五个自治州的人大、政府网都是公民获取立法信息从而参与立法的重要平台，也是专家学者撰写文章的重要资料来源。但是新疆各地的人大、政府官方网站均存在不同程度的问题，例如点击相应信息之后跳转的网页文不对题甚至是乱码、新闻数据更新迟缓、官方网站难以搜索、网站设计凌乱使用不佳等，这些都严重影响公民对立法信息的获取，降低公民参与立法的积极性。

3.2.3 听证会以及网上征求意见的反馈工作缺失

公民参与立法听证会、按照征求立法意见的通知发邮件之后，召开立法听证会、收集立法意见的部门未形成听证、意见的运用报告，没有以公开的方式进行结果反馈，使公民无法了解自己的立法意见是否被采纳，这样会在公众中形成公民参与立法只有过程没有结果，只是流于形式的不良印象，影响公民参与立法的积极性。

3.3 新增立法主体立法经验不足

2015年《立法法》修改之后，除乌鲁木齐之外的四个设区市以及自治州首次获得了立法权，其中吐鲁番市与哈密市分别是在2015年4月、2016年2月才撤销地区改为地级市并且均有设区。截止2016年4月，根据自治区的规定，只有克拉玛依市以及昌吉回族自治州可以开始制定地方性法规，其他《立法法》新赋予立法权的立法主体也亟待获得自治区的许可。但是这些新增的立法主体缺乏制定地方性法规以及地方政府规章的经验，难以保障立法工作顺利进行。

4 新疆长治久安立法保障机制的建议

4.1 加强人大自身建设

4.1.1 加大对人大代表的培训

各级人大常委可以联合其他相关部门举办人大代表培训班，可以邀请专家学者授课。首先，要注重培养人大代表的职责观。其次，可以集中在代表履职中需要用到的相关法律、相关方针政策、如何提出议案建议、如何审议一府两院工作报告等方面进行培训辅导，也可以编印辅导资料便于人大代表学习。最后，还可以召开人大代表经验交流会，让有经验的历任人大代表亲身传授工作经验。

4.1.2 完善人大代表履职保障

自治区人大常委会研究制定州县乡人大代表活动经费标准等配套文件和措施，统一规范经费标准，防止经费预算流于形式确保专款专用，在经济方面完善履职保障。同时，及时向代表传达自治区的动态形势以及工作重点，公费为人大代表订阅、寄送人大期刊以及有关立法材料，以确保人大代表及时了解立法信息，更好的履行职责。

4.1.3 改进人大法律监督方式

首先，在人大代表对政府的监督方面，建议尽早完善行政权力清单制度，明确行政部门的职责，便于人大代表进行监督。其次，建议政府及司法机关的规范性文件报人大备案审查，以此促进人大的法律监督工作。规范性文件不属于《立法法》的调整范围，但是规范性文件在各级行政机关以及司法机关中被广泛使用，公民日常中接触最多的就是以通知、公告、规定等规范性文件，其在管理、规范中存在一定的难度。将规范性文件报人大备案审查可以对政府、法院、检察院进行有力的监督。为避免工作负担过重，人大审查的重心可以定位于规范公民、法人和其他组织的权利和义务的规范性文件,因为与相对强大的行政管理权以及司法权而言，公民处于弱势地位。最后，可以由人大常委会聘任法律顾问，协助初审报送备案的规范性文件，以减轻人大监督工作的负担[21]。

4.2 多措并举，促进公民参与立法

4.2.1 完善基层立法联系点制度

基层立法联系点是基层群众和社会组织直接参与立法活动的重要载体，也是立法机关深入基层直接了解群众意见的经常性平台[22]。第一，建立覆盖全新疆的基层立法联系点。根据各地的具体情况，可在一定范围内分配联系点名额。基层立法联系点采用自主申报与择优选择相结合的方式，科学地选择在地域、行业等方面具有代表性的联系点。第二，在联系点设立固定的工作机构和专门负责的工作人员，并且提供持续稳定的经费保障。第三，建立健全立法联络员定期培训机制，提高立法联系点的工作水平。第四，完善立法信息公开制度。及时公开立法信息、立法进展情况以及畅通立法参与方式等。第五，建立及时清晰的意见反馈机制。对于联系点的意见是否被各级人大或政府采纳的情况，及时向全体联系点反馈，在激发立法联系点的工作热情的同时鼓励公民积极参与。

4.2.2 加强立法信息在网络的公开程度

各级人大常委会、政府应当加强官方网站建设，尤其是需要发布立法听证会、论证会以及公开征求立法意见的网站，比如聘请专业人员强化网页设计，工作人员认真负责及时全面地更新网站信息，从而疏通专家学者和公民了解立法信息的渠道，提升公民对立法工作的关注程度和参与程度。

4.2.3 规范听证、意见收集的结果运用

召开立法听证会、论证会以及公开征集公民立法意见的部门应当规范运用结果，除了及时制作报告报送人大常委会之外，也可制作反馈给所有参与立法听证会、论证会及网上收集意见的公民、专家、学者的报告，对于收集到的合理可行的立法意见、建议，吸收进立法草案的要进行重点反馈，没有被采纳的意见也可在反馈报告作出说明。并且及时通过网站、报刊或直接通知个人等方式发送报告内容，从而激发专家学者及公民的参与立法的积极性。

4.3 加强对新增立法主体的指导

根据新疆《设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会实施制定地方性法规立法权办法》中规定的行使立法权应当具备的条件和申报、赋权程序。第一，考察各新增立法主体的实际立法需求、立法工作能力。第二，自治区人大常委会逐步确定各主体开始制定地方性法规的时间，同时要加强各级有立法权的人大、常委会有关立法工作的联系与指导，确保新增立法主体能够顺利开展立法工作，充分地行使地方立法权。

5 结语

新疆的发展离不开法律的保障，其中立法保障是源头保障，而保障机制的建立尤为重要，为社会稳定和长治久安提供了制度和法律支持。新疆的地方性法规、规章从提案、起草、论证、协调、征询立法意见到审议、表决、出台实施，离不开人大、专家学者、公民等人员的参与，也需要良好的工作机制以及足够的经费支持。当前，自治区人大常委会已制定《自治区十三届人大常委会立法规划（2018～2022 年）》，通过构建完善的新疆长治久安立法保障机制，不断改进立法工作，从而为实现社会稳定和长治久安的总目标提供强有力的法律支撑。