基于AHP法的重大决策社会稳定风险评估体系研究——以佛山市城市更新政策为例

王 昕，邹安全，邓和浦

（佛山科学技术学院经济管理与法学院，广东佛山528000）

一、问题的提出

佛山位于珠三角腹地，是全国重要的制造业基地，经历20年快速的城市化发展，截至2016年，其城镇化率达到95%，形成了家用电器、陶瓷建材、金属制品、纺织服装等优势传统制造业，也蓄积了一些经济社会问题，如用地效率低下、城中村等。十三五规划以来，城镇化产业转型成为佛山市在今后一段时期内的重要工作方向和内容，其本质在于推动制造业向服务业转型，走以人为本的新型城镇化道路是佛山在新的发展时期的合理选择，可以在关注产城融合、城乡一体和空间相互关联的同时，更有效地实现城镇土地集约利用［1］。然而，佛山市建设用地面积约1 400平方公里，约占全市土地总面积37%，已达到环境承载容量的极限，建设用地供需矛盾日益突出，缺少发展用地成为制约佛山新型城镇化的主要瓶颈，城市更新不仅势在必行，还要兼顾稳定、效益和速度。

城市更新理念与机制，协同城市治理体系变革，是当前城市应对经济社会转型，实现城市升级综合目标的根本途径［2］。从不同国家的实践经验来看，无论是城市更新的不同阶段还是城市更新的不同项目，地方政府、城市发展政策以及市场与私人发展商提供的资金都发挥着重要作用。然而，从国内城市更新发展初期，地方政府与发展商在更新改造过程中，过于强调追求经济效益和城市发展，忽视或者刻意回避当地社区居民的利益表达，矛盾纠纷和群体性事件屡屡发生。为有效预防和化解不稳定性事件的发生，各省市近年来积极实施重大行政决策社会稳定风险评估工作，重大行政决策在发布前都要组织开展社会稳定风险调查分析及评估工作［3］。

2017年，佛山市政府起草城市更新实施意见，为有效缓解当前建设用地紧缺的局面，促进城市更新实践取得积极成效铺平道路。城市更新政策直接或者间接影响到土地征用、房屋拆迁等环节，而这些也是利益冲突和群体纠纷的高发领域，同时此类政策会深刻地影响城市产业升级、环境优化等长期经济社会发展趋势，因此被纳入重大行政决策范畴。无论是理论还是实践，重大政策的社会稳定风险评估缺乏成熟模式和经验，本政策是城市更新相关工作的纲领性政策，并不直接涉及征地拆迁工作，但又高度关联各项敏感实践环节，具有一定的特殊性。因此，本文尝试说明城市更新相关政策的特殊性，有针对性地提出风险评估内容，构建基于层次分析法的风险评估指标体系。

二、重大决策社会稳定风险评估研究述评

当前，社会稳定风险评估（简称稳评）应用广泛，在实践层面上开始从粗放阶段向规范、精细管理阶段迈进。唐钧认为，稳评是善治的先决条件，“应然的社会稳定风险评估”若要契合善治，必须实现以下目标：了解全面的意愿度和真实的支持度，把握现实的容忍度和明确的反对度，综合衡量风险度［4］。

稳评的适用范围表述不一，综合而言有两大类：重大工程项目与重大行政决策，在实践中，开始由前者向后者延伸［5］，并存在显著区别。如何分类和分级评估重大政策面临诸多挑战，首先决策与执行过程涉及多个职能部门，风险点分散在决策过程的多个阶段；其次，利益群体多元化，风险衡量缺乏客观量化指标；再次，重大决策稳评还在探索中，无先例和经验可循，缺乏权威性风险识别模板［6］。另外，重大政策往往专业性较强，也受政策所调整区域的经济环境、民族宗教、人口态势等因素影响，造成社会失序、风险的源头和演变进程随决策性质不同差异巨大，必须加以具体剖析［7］。

重大决策事项的稳评，既要遵循一般稳评规律，也要兼顾公共政策评估的特点。公共政策评估，是政策过程的重要组成部分，提高政策科学性和有效性，提升政府执政能力的有效工具［8］25，是调整政策内容的重要依据。Michael Howlett与M.Ramesh视公共政策评估为探索政策目标与执行手段的过程，评估的深度取决于评估主体［9］。根据《南非政策评估框架》，重大决策的稳评属于诊断性评估（事前评估），目的在于厘清需要应对的问题，剖析原因，预测政策选择的可能后果［10］。公共政策评估的历史不断演进，经历了测量、描述、判断和回应性建构主义评估等阶段后，House和Howe开始引入协商式评估视角，以适应社会的民主化进程。协商式评估的核心在于民主参与，保障所有的利益相关群体的平等话语权以及充分的观点表达，以得出良好的评估结果，特别强调利益相关者在评估所有阶段的民主参与［8］36-37。

重大决策事项的稳评是应对处于高风险社会的中国特殊国情的创新性政治实践，国内的研究和实践还在不断探索完善之中。四川省遂宁市2005年起尝试评估重大工程项目的社会稳定风险，其成功经验作为一种创新实践迅速扩散，最终上升为国家统一行动。2009年，各地稳评实践在中央统一指引下，其实践领域由重大工程项目向其他重大社会决策延伸。刘泽照总结了2005-2015年间中国稳评制度的发展，认为公务人员的科学价值取向、第三方评估、公众有效参与、考核问责机制以及法治化建设是保障稳评制度有效性的关键因素［11］。

陈占峰、黄学贤等学者强调了重大行政决策风险评估的重要性及价值，认为既要完善稳评机制，也要提高稳评的科学性和透明性［12-13］。孔晓丹根据重大行政决策内容，将当前实践中的风险评估内容分为城建、财政、市场监管、社会管理和突发应急五类［14］。杨芳勇、朱正威等学者探讨了如何健全风险评估机制［15-16］。稳评的评估方法由定性研究向定量研究发展，逐渐丰富多样。朱正威等基于公众“风险-收益”感知视角，将因子分析法应用于工程项目的稳评实践中［17］；何德文、杜频湖、夏砚波等引入模糊综合评价法对重大项目开展稳评［18-20］；层次分析法因其能将复杂问题层次化、数量化以便于分析、决策，被更广泛地应用于稳评实践［21-23］。

重大决策事项的稳评体系还需要在实践中不断创新和完善，尤其是城市更新类政策对城市经济社会发展将会产生广泛而深刻的影响，国内外对此实践不多，因此，本文尝试在风险评估体系中增加反映政治风险的指标廉政性，并采用AHP法克服公共政策效果因素不适合量化的困难，构建适用于国土规划类重大行政决策的社会稳定风险评估体系，并尝试用案例说明。

三、城市更新政策社会稳定风险评估体系构建

（一）城市更新政策社会风险评估体系框架

1.选择理论方向

城市更新政策涉及征地拆迁、农民负担、环境影响、社会保障、公益事业等方面，属于有关城市发展和管理建设的重大决策。重大决策社会稳定风险评估的内容丰富，学术界从多种理论角度构建多样化的评估体系。朱正威从政策过程角度，结合控制区间和记忆模型，构建了含有48个风险指标的评估体系［24］。杨芳勇从社会燃烧理论出发，提出以社会燃烧三要素为基础的评估内容体系［25］。卢文刚以危机生命周期三阶段原理为基础，结合政策过程，构建了包含42个评价指标的风险评估矩阵［26］。沈克慧综合风险因素和管理状态构建风险评估体系［27］。在实践方面，各地政府相继出台稳定风险评估政策，政策明确的评估内容主要包括评估重大决策的合法性、合理性、可行性和可控性［28-29］。因此，本文在“四性”框架下，从政策过程，特别是政策起草过程、实施初期、中期和后期的潜在风险因素分析佛山市城市更新重大政策的风险，并构建风险评估指标体系。

城市更新实施意见是关系到国土资源管理系统的重大政策，其政策有效性易被廉政风险扭曲。由于国土资源类政策的行政管理执法权存在较大弹性裁量权，腐败风险高，违法违纪案件多年处于高发态势，其相关政策在制定过程、执行过程中易被扭曲，向某些利益群体倾斜，具有一定的隐蔽性，但对社会经济秩序具有较大的破坏力，进而引发不稳定事件［30］。有鉴于此，本次评估在“四性”基础上增加廉政性、安全性两项一级指标。

2.识别风险点

风险点识别是稳评实践中的难点和重点，是风险评级准确可信，风险防范有的放矢的重要依据。本次稳评通过初步识别、风险调查、综合提炼三个步骤确定城市更新实施意见的风险识别表。首先，以政策整体风险为结果，采用鱼骨图分析可能引发涉稳事件的风险因素，从政策过程视角，以政策制定期、政策实施初期、政策实施中期和政策实施成熟期五个阶段对风险点进行初步识别（见图1）。第二，开展风险调查，滚动识别风险。在全面识别利益相关方的基础上，运用现场走访、深度访谈、问卷调查等多种方式方法开展风险调查。了解和掌握市区两级职能部门、镇街相关工作小组、村居组织以及开发商对城市更新实施意见的态度和建议。采用多种方式滚动识别风险，在风险调查过程中，不断完善风险因素清单。第三，结合“四性”框架，综合提炼主要风险因素。以政策过程视角形成风险因素清单后，再结合合法性、合理性、可行性、可控性、安全性和廉政性理论框架，对各因素进行归纳整理，形成风险识别表。

图1 城市更新实施意见的社会稳定风险鱼骨图

3.确立风险评估指标体系

经过文献研究、风险调查等方式，最终形成了风险评估指标体系。构建了针对城市更新实施意见的重大决策社会稳定风险评估指标体系，包括6个风险类别、13个风险因素和30个风险点。其中，合法性风险主要包括法规和政策风险，以及政策民主参与系统风险；合理性包括政策引导性、政策界定范围和对象、社会利益平衡等方面存在的风险；可行性则是从政策实施后，特别是初期，在政策实施方案、政策连续性、出台条件和时机、政策经济社会影响等方面的风险；可控性主要从政策实施过程中的政策资源来分析可能存在的风险点；安全性重点评估政策实施后是否会引发严重的负面社会舆论，引发社会治安风险；廉政性则针对本政策在具体实施过程中，是否会触发廉政风险。具体评价指标体系如表1所示。

表1 城市更新政策社会稳定风险评估指标体系

（续上表）

（二）风险评估体系指标权重和分值的确定

识别主要风险内容的关键是指标权重的确定。国内常用的指标权重设定方法有层次分析法（AHP）、Delphi法、均值法、熵权法［31］等，本次评估主要采用数学家萨蒂（SaatyT.L.）提出的层次分析法。其基本思路是：首先确立总目标和影响因子，然后将影响因子按隶属关系分解，形成有序递阶结构，最后建立判断矩阵。判断矩阵是通过将影响因子两两比较得出，经过计算和一致性检验得出各层级影响因子对上一级目标的权重［32］。具体而言，本文采用由低层次到高层次的AHP方法，首先针对6个1级风险指标利用AHP方法进行单因素分析，得出每个2级风险相对于上层1级风险的权重，并以此类推30个3级风险指标对于13个2级风险指标的权重，最后针对风险评价的总目标（1级风险）对这30个3级风险指标确定权重。

1.构造判断矩阵

构造判断矩阵A=（aij）nn，aij表征同层指标相对上一层目标而言的相对重要性，具体而言，是因素ui相对于因素uj的重要性，取值常用1-9及其倒数的比例标度（见表2）

表2 层次分析法比例标度表

按照城市更新实施意见社会稳定风险评估指标体系，运用Delphi法，结合深度访谈和调研结果，可构造判断矩阵，就本评估体系而言，需要D-A层1个，A-C层6个，C-P层13个，共20个判断矩阵，见表3。

表3 判断矩阵

2.矩阵单排序和一致性检验

针对前述20个判断矩阵进行单排序计算，并进行一致性检验。将判断矩阵每一列向量正规化，并按行求和；以表3为例，正规化得特征向量W=（0.083 0.253 0.366 0.094 0.080 0.124）т,用和积法计算判断矩阵最大特征值和所对应的特征向量或权重向量

判断矩阵可能受随机因素影响偏离一致性，还需计算检验系数CR，CR=CI/RI。随机一致性指标RI和判断矩阵的阶数有关，其对应关系如表4。

表4 平均随机一致性指标RI标准值

通过计算，得出CR=0.0354/1.24=0.028＜0.1，则矩阵D-A通过一致性检验。

根据上述公式，可得到各层指标的权重，汇总权重数据，整理得表5。

表5 城市更新实施意见社会稳定风险评估指标权重

（续上表）

采用帕累托分析法，对30个风险点分类。帕累托分析法，又称ABC法，根据分析对象的某个主要特征进行分类排队，分清重点和一般。对各项指标的风险权重大小排序，然后从大到小计算其累积权重，累积权重在0-70%之间，是主要风险指标（标识为A），累积权重在70%-90%之间，是次要风险指标（标识为B），累积权重在90%-100%之间，是一般风险指标（标识为C）。30个风险点所占总目标的权重进行重新排序，并计算累积权重，得出评定等级（见表6）。

表6 社会稳定风险点权重评估

（续上表）

研究结果可以看出，主要风险指标有11项，依次是：补偿方案合理性、负面影响外部性、出台时机成熟度、利益群体接受度、利益调节对象界定、政策连续性、索贿可能性、矛盾可化解程度、经济发展适应性、合法权益损害以及决策权限。

四、总结

通过文献研究、访谈、专家讨论等方式从合法性、合理性、可行性、可控性、廉政性和安全性六个方面，本文建立了城市更新政策社会稳定风险评估指标体系，并应用层次分析法展示了该评估体系的应用方法。通过相关案例发现，该评估系统能较好地预知城市更新类政策的潜在风险点，为该类公共政策制定和实施过程的风险管控提供有效依据。基于AHP法的重大决策社会稳定风险评估指标体系，结合综合评价或者ABC法可识别重要风险影响因素，再结合模糊综合评价法可进一步确定重大决策的整体风险等级，这也是可以进一步探讨的内容。