国内典型地区科技创新券政策实施的比较及启示

张玉强，胡思琪

（1.广东海洋大学管理学院，广东湛江 524088；2.中山大学新华学院管理学院，广东广州510520）

科技创新券是政府为企业等创新主体，能更好购买科技创新服务而设计并向其发放的权益凭证，具有普惠性、引导性和支持性等特征。借助于科技创新券，政府可以改变传统科技资金投入方式，在降低企业等创新主体的科技创新成本同时，更好促进产学研合作及盘活社会科技创新资源。因而，其作为科技创新资源配置的一种新兴方式而备受各国欢迎。2004年，荷兰实行科技创新券，成为全球首个实施科技创新券的国家。随后，意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利等国都出台了科技创新券政策［1］。2012年，科技创新券进入中国，经过短短五年的时间，已经遍布江苏、浙江、黑龙江、河南、北京、上海、广东、山东、贵州、辽宁、安徽、四川、湖北等省市。其中，江苏、上海和广东三地的实施情况最为突出，也表现出明显差异，适时加以总结和比较，有利于各地区科技创新券政策进一步完善，这对于科技创新券在中国的健康、快速发展尤为重要。

一、国内典型地区科技创新券政策的实施

（一）江苏科技创新券政策实施的情况

江苏是全国最早开始试行科技创新券的地区。2012年，江苏宿迁市在全国率先进行科技创新券的实践探索。此后，江苏的南京市、苏州市、淮安市、盐城市、连云港、徐州市、扬州市、泰州市、南通市也开始试行科技创新券政策。即，江苏省的13个地级市中已有10个地级市制定出台了科技创新券的相关管理办法。而作为江苏省的科技创新券则于2014年开始试点，并限于苏北五市进行试点。在首批省级科技创新券兑现中，苏北五市共兑现的企业有755家，兑现金额为6 209.45万元［2］。从省级层面看，江苏在苏北五市实施的科技创新券具体情况，如图1所示。

图1 江苏科技创新券政策的实施情况

1.建立三级政府管理架构体系，实行财政资金的配套支持 三级政府管理体系即是省级政府、市级政府及区级政府对科技创新券的共同管理。在三级政府管理架构体系中，省科技厅和省财政厅作为省科技创新券试点的领导部门，主要负责科技创新券政策的统筹管理，包括顶层设计、审核管理及监督检查等；苏北五市的科技局，在遵循省级科技创新券实施要求的基础上，根据本市实际情况因地制宜制定实施方案，推动科技创新券的实施，发挥承上启下的作用；而苏北五市的各区科技局，承担着科技创新券的宣传、申请、发放、兑现等责任，为科技创新券的具体实施部门。在具体实施中，宿迁市还在二级管理机构这层进一步细化，成立市科技创新券管理委员会，专项负责科技创新券的政策制定、组织领导、审批监督等管理工作，在科技创新券管理委员会下设科技创新券管理委员会办公室，负责协助管委会进行宿迁市科技创新券的管理和考核工作。同时，科技创新券管理委员会办公室下设创新券营运管理中心，依托市生产力促进中心进行科技创新券的日常运营和管理工作。在三级政府财政资金配套支持中，省级财政资金与市级财政资金按不低于1：1的比例进行配套支持，市级与县级/区级的财政资金配套中，又有不同的比例要求，如宿迁市，市级财政资金与区级财政资金按5：5的比例配套，市级财政与县级财政则按照2：8的比例对科技创新券进行资金配套支持。

2.采取试点试行方式，不断完善省级科技创新券政策体系 在2014年，江苏省在苏北试点试行省级科技创新券之后，不断根据试点试行的情况，进行补充和调整。如出台了《省科技厅关于2015年省级科技创新券使用有关说明的函》等政策来调整科技创新券政策的试行方案，进一步拓宽了政策支持的对象及科技服务的范围。具体而言，政策支持的对象由企业拓宽到科技孵化器，科技服务的范围由科技咨询服务、分析测试服务、科技信息服务三种类型拓宽四种类型，调整后增加了科技创业服务，并对四种类型的服务进行细化，细分为重点支持事项和不支持事项。通过对试行方案的调整，江苏省省级科技创新券政策进一步明确了政策试点的运行机构、支持对象、服务范围及操作程序、产学研合作方式等，推动了科技资源进一步向苏北五市集聚。

3.强化持券单位使用科技创新券时的配套支出，营造科技创新氛围 企业及科技孵化器等持券单位要使用科技创新券，享受政府的科技创新补贴，按规定必须满足一定的条件，达到一定的配套支出，如持券单位的科技创新实际支出金额要高于所申请科技创新券面值的2倍，在兑现科技创新券时，持券单位兑现的金额不超过其实际支出费用的50%。通过强化持券单位使用科技创新券时的配套支出的方式，有效激发相关主体的科技创新投入。2014年，苏北五市的社会研发投入增长至250亿元，比2013年增长18%，而来自宿迁2016年的数据是，宿迁市宿城区科技局向22家企业发放179.3万元的创新券，撬动科技创新投入5 000多万元［3］。因此，江苏的科技创新券政策实施，通过带动相关创新主体的投入，营造出了科技创新的浓厚氛围。

（二）上海科技创新券政策实施的情况

上海科技创新券于2015年4月开始正式发放，并于同年7月正式试行使用。截至2016年6月的数据显示，2015年至2016年度，共有1 827家中小微企业和14支创业团队申请上海科技创新券，从行业分布看，信息技术行业中的企业申请科技创新券的比重最大，达到37.93%，科技创新券的发放金额为9 535万元；符合兑现要求并成功使用科技创新券的中小微企业有858家，科技创新券的兑现金额为1 949万元［4］。其具体实施情况，如图2所示。

图2 上海科技创新券政策的实施情况

1.依托成熟的公共服务平台，推进科技创新券实施 上海公共服务平台众多，这为科技创新券实施提供了良好的基础。其中上海研发公共服务平台是典型代表，这是全国第一家公共研发共享平台，集聚了上海市大量的科技服务资源。当前，加盟于上海研发公共服务平台的科技创新服务机构有2 537家，涉及生物医药及器械、电子电器及器械、化学化工等13个服务领域，涵盖浦东新区、杨浦区等13个区的1 331个服务项目，其中，检测项目的有520个，技术服务的有808个，大型仪器的有6 623台套。为更好发挥该平台的科技服务资源集聚和公共服务优势，上海市将它作为科技创新券实施的主要管理平台。企业在使用科技创新券时可以依据服务类别、服务机构、服务领域、服务区域等信息，精准地检索所需的科技资源，这为企业使用科技创新券提供了极大的便捷性。

2.构建B2B2C线上服务模式，实现科技服务市场化运作 上海科技创新券具体运行主要依托牵翼网进行，其利用“门户网站+电子商务”的模式构建B2B2C模式的新型网上交易科技服务电商平台。第一个B指的是服务的供给方，提供科技服务的机构，第二个B指的是联系供给方与需求方的牵翼网平台，C指的是服务的需求方，即需要科技服务的企业。首先，对科技服务机构而言，以往因无大量的闲暇时间处理关于售前咨询、售后财务结算等问题而缺乏为企业服务的动力，如今通过B2B2C模式的构建，这些问题由牵翼网相关人员对这些问题进行解答和代理，提高了科研人员科技服务及设备共享的意愿、动力。2015-2016年度，有144家服务机构为申请创新券的企业提供科技服务。其次，对企业而言，企业可以通过平台上提供的服务详情、累计评价、订购记录、好评量、服务数、成交量、资质等相关信息货比三家地选择优质服务，打破了以往供需双方信息不对称的局面。提高了企业获取服务的便捷性及其科技创新的动力。再次，对政府而言，一方面，在牵翼网平台上，每个科技创新券服务商品都会显著地标注上创新券的字样，提高了科技创新券的宣传度知晓度。另方面，通过平台可进行科技创新券的一体化服务，能采集关于科技创新券使用情况的最新数据，为政府决策提供大数据支撑，降低了政策监督管理的难度。最后，对市场而言，截至2016年7月的数据显示，科技创新券实施的一年里，牵翼网线上交易量达到1.06亿元［5］。可见，这种B2B2C线上服务模式提高了科技服务电商化的速度，进而实现了科技创新券的市场化运作。

3.强化监控和激励措施，为科技创新券实施提供质量保障 一方面，上海为保障科技创新券运行质量，建立了三层监控框体系。首先，上海研发公共服务平台管理中心作为科技创新券政策的执行机构，委托上海牵翼网络科技有限公司引入“牵翼网”提供科技服务，对牵翼网进行直接监控。其次，上海市科学技术委员会作为科技创新券政策的决策部门将牵翼网作为科技创新券政策的官方使用网站，对其进行间接监控。最后，上海牵翼网络科技有限公司通过建立准入制度，对加盟牵翼网的科技服务机构进行底层监控。另一方面，上海市通过采取一系列的奖励措施，提升科技创新券的服务质量。如设置各类科技创新券服务机构排行榜及科技创新券服务机构奖等优秀评选活动，对提供优质服务、业绩突出的机构及个人进行奖励，以提高科技创新券服务机构及人员服务的意愿及质量［6］。

4.体现邻里互助的共享理念，发挥叠加辐射效应 上海作为资源共享建设的排头兵，在科技服务资源集聚上有一定的基础与优势，周边地区可以借助科技创新券获得上海的科技服务资源，体现了上海实施科技创新券过程中邻里互助的理念。根据上海市科技创新券的相关规定，浙江、江苏、湖南、贵州等长三角经济带部分地区，可以通过牵翼网使用当地的科技创新券来购买上海的科技服务。可见，科技创新券的使用加快了上海科学技术服务共享及科技创新中心建设的进程，其叠加辐射效应正从周边向全国扩散。

（三）广东科技创新券政策实施的情况

广东最早开始探索科技创新券制度的地级市是清远市。2014年3月，清远市出台《清远市科技创新券实施办法（试行）》，开启了科技创新券在广东的实践历程。2015年2月，广东省科技厅和财政厅制定出台《关于科技创新券后补助试行方案》，标志着广东在全省范围内开始推行科技创新券政策。目前，广东的21个地级市都出台了科技创新券政策的实施办法。从2015年的实施情况看，中山市成效最为显著，是广东省科技创新券兑现率及兑现额最高的地级市，兑现额为1 035.09万元，兑现率达77.07%［7］。目前，广东科技创新券在实践中采取了“1+2+3”的方式，“1”指的是一站式政务平台，“2”指的是两个区域，“3”指的三类支持对象。具体情况如图3所示。

图3 广东科技创新券政策的实施情况

1.依托一站式政务平台，实现科技创新券的全程管理 广东省科技业务管理阳光政务平台发挥了科创新券管理的基础性作用。目前，广东21个地级市关于科技创新券的申报、审核、批复、发放、兑换等工作都在平台上完成，实现科技创新券的一站式管理。其一，企业、科技服务机构、高校和科研机构等申报单位通过登录平台账号可以填写并提交科技创新券申领表及科技创新券兑换申请表，可以查看科技创新券申领表、批复、兑换表的进度。其二，县区科技局通过登录平台账号可以审核申报单位提交的申领表及兑换表，并能查看两表的进度。其三，地市科技局通过登录平台账号可以设置申领表时间及申报限额、审核申报单位提交的申领表及兑换表、查看两表的进度。而科技厅的相关人员可以通过省网厅登录来查看科技创新券申报及兑换的所有内容。通过打造科技创新券一站式管理平台，一方面，有利于科技厅对科技创新券的全程监督，地级市及县区科技局对科技创新券的审核、批复等操作全部在平台进行，有利于省科技厅对市级及区级科技创新券操作的监督及实现操作过程的公开化与透明化。另一方面，建立了科技创新券的管理数据库，广东省21个地级市的企业、科技服务机构、高校和科研机构申请创新券的数量、领取创新券的数量、兑现创新券的数量都可以通过平台实时获取，实现各地级市间的信息互联互通。

2.区分两大不同区域，实现科技创新券资金支持的差别化对待 广东珠三角经济高度发达，科技资源集聚度较高，而粤东西北地区经济相对落后，科技创新能力偏弱。因此，在统一的科技创新券后补助过程中，实施的是差别化的措施。典型的体现是，对于珠三角经济较发达、财政较雄厚的各地市，省级财政专项资金与市级财政专项资金按不超过1：3的比例进行配套支持，而对于粤东西北经济相对不发达、财政相对不雄厚的各地市，省级财政专项资金与市级财政专项资金按不超过1：1的比例进行配套支持。这样，广东科技创新券政策表现出一定的区域性特点。

3.支持三类对象，扩大科技创新券受益范围 大多数省份及地级市科技创新券政策的支持对象为企业等创业群体，而广东省的科技创新券的补助对象为产学研合作的三大主体，分别为科技型中小微企业、科技服务机构、高校和科研机构，把支持范围拓宽到服务对象，而且这些对象不仅可以通过科技创新券实现彼此的合作，而且还可以凭借科技创新券在广东大学科学仪器设施共享服务平台上，去购买各类仪器类的科技服务。这样，增强了服务机构及科研机构的研发动力，提升了产学研合作的数量及质量。

二、国内典型地区科技创新券政策实施情况的比较

通过对江苏、上海、广东科技创新券政策实施的介绍，发现其具有一些共同点，如都出台了科技创新券实施的相关政策文件，都明确了科技创新券的补助对象、使用范围、申请、使用及兑现的程序，都具有政府的财政支持，都注重对中小微企业的扶持，都注重网络信息化手段的应用、都促进了产学研合作和社会研发投入等，但也有不同之处，如表1所示。

表1 国内典型地区科技创新券政策实施的比较

1.实施范围不同 江苏省科技创新券实施范围是试点地区的苏北五市，带有支持科技创新水平较低地区发展的政策目标，因此其实施范围并不在全省范围内，而是局限于省内特定区域内；上海市科技创新券是在全市范围内通用的，凡是符合申请条件的上海市企业或创业团队，都可以持有科技创新券向上海市科委进行兑现；广东省科技创新券是在全省范围内，但又有统一要求和具体区别。这是由于广东的21个地级市都有各自的科技创新券政策，同时广东省又有省级层面科技创新券补助政策，也就是说特定对象既可以申请所在市的科技创新券又可以依规定申请广东省的科技创新券后补助。因此，可以说广东科技创新券政策，在全省范围实施，在具体地区，是一种双覆盖模式。

2.支持对象不同 江苏、上海和广东的科技创新券都有对中小微企业进行扶持，根据当地的创新创业主体的不同，江苏科技创新券把支持范围扩大到孵化器和众创空间，上海把支持范围扩大到创业团队，而广东注重科技创新活动的互动性与双赢性，把补助范围扩大到科技服务机构、高校和科研机构。对于支持对象选择的不同，体现出当地对科技创新券政策效应的关注度不同，也反映出本地区科技创新主体构成的主要差异。

3.管理载体不同 科技创新券的管理载体上，江苏省级科技创新券管理依托试点市的政府平台作为载体，如宿迁市申报、兑现等工作通过把申报及兑现等纸质版材料报送至市创新券营运管理中心进行，而连云港市通过打造科技创新券申领兑现管理平台进行电子化操作；上海的科技创新券是通过上海研发公共平台——上海市科学技术委员会直属事业单位打造的上海研发公共平台统一管理；广东的科技创新券则统一在广东省科技厅打造的广东省科技业务管理阳光政务平台进行一站式电子化操作。可见，在管理载体的选择上，实施范围以及前期的科技创新管理基础是很重要的影响因素。

4.兑现额度核定不同 江苏省拨科技创新券的专项补贴中，申报单位兑现额按不超过其实际支出额的50%核定，且最终兑现额不超过20万，若设X为实际支出金额，Y为兑现金额，其表达式为Y=0.5X。上海的科技创新券的兑现额以5万元为分界线，按两种方式进行核定，一是持券单位实际支出额在5万元以下的，兑现额按实际支出额的50%进行核定，表达方式为Y=0.5X（X≤5）；二是持券单位实际支出额在5万元以上的，5万元按50%的比例核定，超过5万元的部分按15%的比例核定，表达方式为Y=0.25+0.15（X-5）（X＞5）。广东科技创新券在省级层面还没有对申报单位的兑现额占实际支出额的比例及面值进行统一说明，部分地市因地制宜地进行了设置，如佛山科技创新券兑现额按两种方式进行核定，持券单位向市内购买科技服务，兑现额按不超过实际支出额的50%核定，若向市外购买科技服务，兑现额则按不超过实际支出额的20%核定；清远科技创新券设一般券、专项券和补助券三种类型，的兑现额按不超过实际支出额比例的30%核定，申报单位的补助额度以50万元为上限。

三、结论与启示

（一）科技创新券在中国的实施具有广阔的创新空间 从江苏、上海、广东等地区的实践及其效果看，科技创新券虽然是从国外引入的一项政策，在中国同样具有实施的可行性条件。特别是，当前我国正在大力实施科技创新驱动战略，对有利于科技体制机制创新的制度尤为需要，这也加快了科技创新券在我国实施的步伐，从其引入到在全国多个地区推行足以证明这一点。而且，中国地域广阔，也为科技创新券在中国的实施模式、机制、措施等方面提供了难得的实验场域和创新空间，上述三个地区在实施表现出的差异，其中很多富有创新性要素。因此，在推动科技创新券在这个全面实施过程中，注重总结实施中的创新方式和经验，不仅有利于科技创新券自身政策效果的提升，更为这一制度在全球的推进贡献更多的中国经验和力量。

（二）本地区的创新资源水平在一定程度上决定了科技创新券实施方式的选择 科技创新券是科技创新资源配置的一种新方式，逻辑起点就是为解决企业等创新创业主体创新资源及水平不足等问题［8］。因此，区域内科技创新资源情况和水平直接影响到该地区科技创新券的实施方式，上述三个地区科技创新券实施过程中表现出的差异，在一定程度上反映了本地区科技创新资源构成状况是不同的。具体而言，江苏的试点地区，科技创新资源较为贫乏，依靠市场主导的方式推动科技创新券政策实施困难较大，因此，体现出了以政府为主导实现科技创新券实施的特点；上海市科技创新资源相对集中，企业科技创新的主动性强，政府在科技创新券中则更多发挥支持和监管作用；广东面对区域内科技创新资源构成的不平衡问题，不仅考虑政府和市场的协调，还要考虑科技创新券在不同区域实施的差别问题。因而，在特定区域内科技创新券实施之初，首先要对本地区科技创新资源有明确的判断，这是影响科技创新券实施方式和机制选择的一个重要因素。

（三）科技创新券政策需要在实践中不断完善 随着我国众多地区试行科技创新券以后，人们需要对试行结果有所了解和掌握［9］。从上述国内典型地区的实践看，虽取得了实施的效果，但都出现了一些普遍问题，如科技创新券操作流程烦琐、兑换时间长以及补助范围窄、补助额度不高导致科技创新券使用效率低的问题，又如科技创新券受惠企业众多、管理成本大、监管不足带来使用不规范问题等，这些都要在实施中逐步加以解决。因此，未来科技创新券的完善，需要及时总结前期实践的过程和效果，以推进科技创新券的进一步完善。这期间，加快研究科技创新券评估体系，明确评估指标体系和评估方式方法，是当前理论界应该重点回应的问题。

（四）推进跨区域自由流通的科技创新券是未来发展必然方向 从当前各地实施科技创新券的情况，每个地区出台了专项的管理规定。这些制度在规范科技创新券实施过程的同时，在一定意义上也说明科技创新券的政策效力主要在本地区内。所以，也导致了每个地区都有一套科技创新券，科技创新券的外形也各有不同。但是，科技创新券作为一个促进科技创新要素和资源流动，以及各类创新主体有机合作的制度设计，行政区域界限不应成为它发挥更大作用的障碍。因此，随着各地区普遍推行科技创新券之后，加快区域间的政策协调，甚至谋划全国层面统一的科技创新券制度，推进科技创新券跨区域自由流通，就显得十分必要。为此，依托先行省市，联合周边地区，建立跨省区的科技创新券制度体系和管理平台是一条可行之策。随着科技创新券政策日趋成熟及其在我国各地区的广泛开展，在全国层面，借助于互联网平台技术，实现全国统一的科技创新券制度将指日可待。