脱贫攻坚视角下农村低保对象认定的影响因素分析—基于山西省838家农户的调研数据

苏 会，赵 敏

（山西农业大学 经济管理学院，山西 太谷 030800）

一、问题的提出

农村最低生活保障作为我国一项长期的转移支付项目，对保障弱势群体的基本生存权发挥了重要的作用，同时也构成了我国反贫困体系的重要一环。目前的贫困人口中，完全或部分丧失劳动能力的人数达到了2 000万—2 500万人，老龄化人口也占有相当大的比例，农村低保制度承担的就是通过兜底一批丧失劳动能力的贫困人口使其脱贫，因此如何更好的发挥低保制度的作用对于实现全面脱贫具有重要的现实意义。作为我国扶贫战略的两个重要支点，低保制度与扶贫开发承担着不同的任务，理应形成政策合力，双轮驱动。然而在具体的贫困户识别过程中，将一些原本应该由五保、低保兜底的无发展能力的农户纳入进来，而针对这些农户，政策兜底是最为行之有效的措施，这样一来就形成了现如今扶贫开发与低保制度的重叠与错位。在低保的认定上，国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确指出了低保的判断标准：年人均收入在当地划定贫困线以下的人口，同时指出低保帮扶的对象包括因病、因残而丧失劳动力和因生存环境恶劣长期陷入贫困的人口，由此看来，凡是收入达不到标准的农户均可以享受低保政策。在贫困户的认定问题上，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》提出到2020年我国扶贫开发政策对扶贫对象的总体目标是达到两不愁、三保障：不愁吃、不愁穿，住房、医疗、教育均得到保障。从两项政策的覆盖对象来看，两者难免会出现交叉与重叠。基于此，2016年国务院转发了《关于做好农村低保与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，在应扶尽扶、应保尽保的原则下，从政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接等方面提出了要求。在脱贫攻坚的背景下，贫困户的认定标准在一定程度上影响了低保政策的瞄准率，低保的识别可能受到农户是否是贫困户身份以及贫困户认定的多维测度指标的影响。

一般来说，农户能否脱贫，是由子女赡养情况、自身劳动能力以及政策帮扶三个方面决定的。从基层的实践来看，由于农村存在较多农产品自给自足而不参与市场交换，此外赡养收入的多少难以判定，导致了收入测算的不精准。同时也使得目前基层的低保认定中，收入仅仅作为一个参考[1]，更倾向于身体存在残疾或者遭受过重大疾病的人，而实际上在这些人中，相当一部分并未丧失劳动能力或者说已经恢复了劳动能力，而在一些脱贫户中，在不考虑低保金的情况下，收入已经远远超过脱贫标准，但常年的享受政策帮扶产生的“福利依赖”使得取消其低保有很大的困难。由此可见农村低保认定受到多种因素的影响，尚未形成成熟的认定体系。脱贫攻坚已经进入冲刺阶段，通过对脱贫攻坚背景下农村低保对象认定的研究，一方面试图寻找现如今低保认定中存在的问题，在脱贫攻坚的关键时期更好的发挥低保的兜底功能，实现政策与资源的整合，确保国家资源的合理利用。另一方面在打赢脱贫攻坚战之后，低保对象的准确认定对于巩固脱贫成效，防止出现返贫具有重要的现实意义，同时能够为低保政策的演进以及相关政策的制定提供参考。

二、相关研究文献评述

农村实际工作的复杂性使得低保制度建立以来，如何更好的识别低保人群一直以来都是学者和基层工作人员关注的重点，近年来学者的研究逐渐走出了单纯的以收入作为认定标准的限制。2012年国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》指出低保认定的必要条件：户籍状况、家庭收入和家庭，将收入标准改为收入—财产标准，走出了单单以收入作为低保认定标准的第一步；朱梦冰认为农村低保的认定应该由收入标准逐渐走向多维标准，逐步实现农村低保与扶贫标准的两线合一。其次目前我国的农村低保覆盖率依然较低，要加大低保金的投入，增加低保的覆盖面，真正发挥出低保的社会兜底作用[2]；韩华为、徐月宾通过对家庭追踪调查数据（CFPS）的分析后发现，单纯以收入作为低保认定标准造成了很大的漏保率，低保的瞄准效果差也导致了低保制度对于应保家庭的减贫效果较差[3]；贺雪峰通过调研发现由于农村的非正规收入或隐性收入较多，并且小农经营下存在着大量的自给自足，这样一来使得以收入标准难以成为低保认定较为准确的方法，为此应做到减容提量，大幅度减少农村低保数量，提高补差金额[4]；张大松、王增文认为当下低保制度的识别不仅要解决温饱问题，更需要统筹考虑到由于疾病、教育等软环境下的贫困，建立识别低保群体的体系[5]。就低保与扶贫开发政策有效衔接上，杜毅等认为当下存在着扶贫对象分类不明确的问题，低保制度强调“输血”，扶贫开发更侧重于“造血”，应完善分类扶持政策与措施[6]；左停、贺莉提出应积极实施低保线与扶贫线的两线合一，同时，要实现扶贫开发和低保救助等工作合并，提升工作效率，确保实现精准扶贫与精准救助[7]；汪怀君、汝绪华提出构建大数据时期的信息共享平台，实现民政、教育、医疗、户籍、房管、金融、社保、企业、慈善组织等相关涉及精准扶贫部门的信息共享，提供精准扶贫与低保制度所需要的信息[8]。

由上述文献能够看出，学者们对于低保识别的研究已逐渐由收入的单维转向多维，但忽略了现如今扶贫政策的执行上与低保的相互重叠。扶贫开发背景下低保户的认定发生了怎样的变化，低保户的认定是否与建档立卡户的认定存在关联。本文在考虑收入维度的前提下，统筹考虑“两不愁、三保障”等扶贫政策的具体要求，分析在精准扶贫的背景下低保的识别发生了怎样的变化，从而在脱贫攻坚的“最后一公里”，更好的发挥低保制度的兜底作用。

三、区域选择、数据来源与描述性分析

（一）研究区域选择

Y县2012年被国家确定为“燕山—太行山连片特困地区贫困县”。2014年建档立卡识别贫村80个，贫困人口4.28万人。2017年动态调整之后，仍有未脱贫人口8 475户，18 434人。为了使获取的样本能够最大程度的反映问题，本次调研样本村的选择覆盖了该地区的所有贫困村。

（二）数据来源

本研究的数据来源于2018年贫困县农户调查问卷，内容涉及家庭基本情况、收支测算、政策落实等等。调研样本涉及到贫困户、脱贫户与非贫困户。按照随机等距抽样的原则进行抽样，共抽取846户，在剔除掉五保户以及无效样本后，选取建档立卡户518户，非建档立卡户320户，为本研究提供良好的数据支撑。

（三）描述性分析

从户属性来看，建档立卡户中的低保户比例（29.3%）远大于非建档立卡户中低保户的比例（14.7%），在199户低保样本户中，建档立卡户占到了（76.4%），非建档立卡户占到了（13.6%）；从家庭的人均可支配收入来看，随着人均可支配收入的不断增加，低保户所占的比例呈明显的下降趋势，3 000元以下的样本户中，享受低保政策帮扶的占到了81.5%，说明收入的多少对于低保的获得具有重要的影响，低保的识别能够较为准确的覆盖到低收入人群；在病残人员方面，199户低保样本户中，有88户（44.2%）因残获得了低保；重病病人与慢性病病人分别占到了18.6%和12.6%，24.6%家中无病残人员的农户也得到了低保帮扶；在家庭劳动力方面，随着家庭劳动力人数的增加，低保的样本户数呈明显的下降趋势，说明低保的识别与家庭劳动力力状况有关；在199户低保户中，家中耕地面积超过15亩的占到了35.2%，小于5亩的也占到了35.2%，耕地面积的多少与低保的获得没有明显的趋势分布；在医疗卫生支出方面，随着支出的增加，低保户在各个分段中所占的比例逐渐上升，说明低保的获得与医疗卫生支出的增加有一定的相关关系；在校生与文化教育支出与低保的获得单从数据来看，没有明显的相关性；在有在校生的207个样本户中，只有25户（12.1%）得到了低保帮扶。在无在校生的631个样本户中，有174户（27.6%）获得了低保。与之相对应的文化教育支出与低保的获得无明显的相关关系。具体如表1所示。

表1 变量与低保获得的交叉分析

四、变量选择、模型构建与回归结果分析

（一）变量选择

被解释变量的设置。本研究为该户是否为低保户作为被解释变量，将该户为低保户定义为1，非低保户定义为0。

解释变量的设置。在解释变量的选取之前，本研究提出以下假设：假设一：传统的低保识别一般以家庭人均可支配收入作为基本方式，一般认为只要人均可支配收入低于当地的低保线，均可以得到低保帮扶。因此本研究假设农户收入与低保获得呈反向变动；假设二：户属性对于低保的获得有较大的影响，建档立卡户更容易获得低保帮扶；假设三：低保更倾向于家中有病残人员、在校生的家庭，教育、医疗支出与低保获得具有正相关性；假设四：耕地作为农村地区的主要家庭财产，即使无耕种能力也可以选择土地流转获取租金，因此耕地面积越大，成为低保户的可能性越低。

为了说明扶贫背景下对于低保认定带来的影响，本次调查在考虑农户的收入、残疾人等特殊群体的同时，将住房、医疗、教育等贫困测度指标纳入解释变量中。结合传统的低保识别标准以及扶贫测度，选取以下8个指标为解释变量。数据的处理方面，在人均可支配收入（X8）的核算上，为了更准确的反映低保识别的准确性，均扣除当年的低保金收入；在家庭病残人员（X2）的选项中若同一家庭有多种类型的病人，优先考虑近年来有重大支出的一项；近年来危房改造以及易地搬迁政策使得住房均得到保障，因此自变量并未选取住房保障相关指标。

（二）模型的构建

本研究农村低保的获得的影响因素，结果有是与否两个选项，是一个离散变量，为此，选择Logistic模型对其进行估计，模型的具体形式如下：

表2 模型解释变量选择与赋值

式中P代表获得低保的概率，1-P代表未获得低保的概率，β0为常数项；X1、X2…X8分别为户属性、人均可支配收入等变量；β1…β8分别代表变量回归系数，反映该指标对于获得低保影响的大小，u为随机误差项。

（三）回归结果分析

本研究使用SPSS22.0对838个样本数进行Logistic回归处理，采用LR逐步向前回归分析方法，并采用H-L检验，-2Loglikehood，等指标来检验模型的拟合效果。在模型结果中，自变量的Wald值越大或者Sig值越小，说明该解释变量的显著性越强。模型H-L检验的Sig值为0.971，具有较好的拟合优度。卡方检验的Sig值为0.00，模型具有较好的显著性水平。最终户属性、病残人员、人均可支配收入、劳动力人数、是否有在校生5个自变量进入模型，医疗卫生支出、文化教育支出、耕地面积三个指标由于未通过显著性检验而未进入最终模型。具体分析结果如表3所示。

表3 Logistic模型拟合结果†

(一)进入模型的变量

人均可支配收入变量的Wald值达到了49.92，在进入模型的五个指标中最大，并且通过了显著性检验。相对于人均可支配收入超过9 000元的农户，月收入3 000元以下的农户获得低保的概率是其14.664倍，其Wald值为46.596。人均可支配收入超过3 000元的农户未通过显著性检验，假设成立。由此可见当下的低保识别能够较为准确的覆盖到低收入人群，通过表一人均可支配收入与低保获得的交叉分析我们可以看出在65户人均可支配收入低于3 000元的农户中，有53户(81.54%)得到了低保帮扶，单考虑收入的单维测度下，还存在一定程度的漏保。在199个低保户中，人均可支配收入在扣除低保金后人均可支配收入超过了3 000元的占到了73.4%，但由于其他原因也得到了低保帮扶。收入已经不是低保认定的唯一因素。

户属性的Wald值为36.47，说明户属性对于低保的认定具有显著影响，回归系数为1.353，Sig值为0.000，以非建档立卡户为参照，在其他条件不变的情况下，建档立卡户获得低保的概率是非建档立卡户的3.87倍，假设成立。一方面是由于建档立卡户的识别将大多数的老年户纳入，对于无劳力的农户只能依靠政策兜底；另一方面基层在限期脱贫的压力下，将更多的资源倾向于建档立卡户，从而使得农户收入达到脱贫标准。

病残人员指标的Wald值为30.62，通过了显著性检验。其Sig值为0.000。说明病残人员对于低保的认定具有重要的影响。其他条件不变的情况下，家中有残疾人、重病病人、慢性病病人的农户获得低保帮扶的概率分别是无病残人员家庭的4.85倍、3.68倍、2.04倍。这表明资源的分配更注重家庭成员的劳动能力与重大支出。

劳动力人数变量的Wald值为18.46，并通过了显著性水平检验。回归系数为负说明在其他条件不变的情况下，户中每多一个劳动力，获得低保帮扶的可能性成为原来的67.3%。可见低保更倾向于给缺少劳动能力的家庭。

是否有在校生这一变量的Wald值为6.95，且通过了显著性检验，Sig值为0.008，其回归系数为0.706，在其他条件不变的情况下，家中有在校生农户获得低保的概率是无在校生家庭的2倍。

（二）未进入模型的变量

医疗卫生支出与低保的获得没有显著影响。受当地经济发展水平的影响以及基层政策执行的偏差，在低保的认定上规定了一些限制性政策。对于因病需要低保帮扶的农户医疗支出设定了一定的额度，只有超过这个额度才能获得低保。近年来农村合作医疗的参与度大大增强，报销比例也随之增加，这使得大多数农户即使患病，其医疗也能够得到保障，自身负担的部分并未超过限制额度；其次在样本中存在医疗支出的多数都是残疾、慢性病人，这类人群所花费的医疗支出较小，导致医疗支出未进入最终模型。

与在校生对应的文化教育支出与低保的获得没有显著相关性。从调研家庭的在校生来看，受大专以上高等教育的只有很小的比例，初中生、小学生占到了大多数。一方面贫困地区教育水平较为落后，大多数在校生在接受高中教育之后便外出务工，而高中以下的教育支出较少。其次是国家不断加大义务教育阶段的财政补贴，建档立卡户的“雨露计划”等教育扶贫政策使得大多数农户的教育支出较小，受教育权利得到了充分保障。

农户的耕地面积与获得低保并无显著关系。首先，调研地大多数农户的耕地面积小于10亩，且以旱地为主，产量并不高，基层各户的状况较为相似，使得村干部考虑低保对象时淡化了土地因素。其次，农户在年迈失去劳动能力之后，土地虽然还在其名下，但都给儿女亲友种植，并没获得较多的财产性收益。可以看出低保的认定方式受到了区域资源禀赋的影响。

五、结论与启示

本文以山西省某县为例，在考虑家庭人均可支配收入、家庭人员状况的基础上，将精准扶贫背景下的户属性以及“两不愁，三保障”识别标准考虑在内进行农村低保认定的影响因素分析，主要结论如下：第一，户属性对低保的认定产生了较大影响。一定区域内贫困户与非贫困户的收入差距相差不大，精准扶贫下各种政策资源向建档立卡户倾斜，难以兼顾边缘群体。第二，扶贫背景下低保的认定已经由原来收入的单维测度逐渐走向教育、医疗等多维测度，但认定方法无论发生怎样的改变，仍能够较好的覆盖到低收入人群。第三，各项扶贫政策的落实使得医疗支出、文化教育支出对低保认定的影响并不显著。目前低保的作用除了保障低收入人群的基本生活之外，更多的是对无劳动能力、因学致贫和遭受重大困难的家庭的额外帮扶。反映出低保制度在扶贫过程中所起到的巩固提升的的作用以及低保在政策标准外发挥积极作用的一面[9]。

基于上述结论，得到以下政策启示：第一，收入与财产状况的准确认定是实现低保与扶贫有效衔接的第一步，为此民政部门，扶贫部门等要统一收入测算标准，提高家庭收入核查的准确性，实现信息的共享以及跨部门的合作。第二，要强化低保对象的分类动态管理，对于有劳动能力的低保对象，做到“救急不救穷”，在无重大支出的情况下，劳动能力得到恢复之后应坚决取缔，防止“福利依赖”的产生。这些农户重要的是激发其内生动力，通过产业帮扶实现脱贫致富。第三，针对无法恢复劳动能力以及家庭缺乏劳动力的老年农户，这一群体通常也是建档立卡户，要充分发挥低保的政策的长期兜底作用，防止出现返贫现象，真正做到以人民为中心[10]。